Введение

В 2023 году в Конгрессе США началось малопонятное для стороннего наблюдателя сражение вокруг продления раздела 702 закона «О негласном наблюдении в целях внешней разведки» (Foreign Intelligence Surveillance Act, FISA), действие которого должно было прекратиться 31 декабря 2023 года.

Публично озвученной причиной было то, что, по мнению критиков раздела, американские спецслужбы, превышая свои полномочия, использовали механизмы, предусмотренные им, для сбора информации о персонах США¹ в нарушение четвёртой поправки² к Конституции США о необходимости получения ордера на обыск. Например, в 2021 году одно только Федеральное бюро расследований (ФБР) запросило доступ к информации о 3,4 млн персон США, собранной в рамках этого закона³. Всё без получения ордера. Причина вполне стандартная.

«Элегантное решение оперативной задачи»

Рассматриваемый закон «О негласном наблюдении в целях внешней разведки» был принят в 1978 году в результате уотергейтского скандала. Его задачей было установить рамки и правила разведывательных мероприятий, осуществляемых американскими спецслужбами внутри США. Отныне они были обязаны получать разрешение на проведение таких действий у созданного, в соответствии с положениями того же закона, Суда по надзору за внешней разведкой (United States Foreign Intelligence Surveillance Court, FISC). Изначально закон состоял всего из трёх глав. Однако его текст эволюционировал вместе с развитием технологий связи, получая новые разделы, расширяющие его сферу действия.

Раздел 702 стал ответом на развитие интернета до такого уровня, когда иностранные объекты слежки со стороны американского разведсообщества стали пользоваться инфраструктурой связи, находящейся на территории США. До появления данного раздела разведсообщество было вынуждено получать ордер от Суда по надзору за внешней разведкой каждый раз, когда планировало собирать шедшую через американскую инфраструктуру электронную переписку иностранцев (например, через сервисы электронной почты), находящихся за рубежом. Для получения ордера требовалось подтвердить, что объектом наблюдения является иностранное государство или его агент. Вместе с тем Верховный суд США постановил, что неамериканские персоны⁴ (non-U.S. persons), находящиеся за рубежом, не подпадают под защиту четвёртой поправки. Требование ордера в таком случае «было чрезвычайно обременительным»⁵. Поэтому после терактов 11 сентября 2001 года и последовавшей затем бесконтрольной слежки со стороны Агентства национальной безопасности (АНБ) за всем миром, ровно через три десятилетия после вступления в силу закона «О негласном наблюдении в целях внешней разведки» – в 2008 году был принят очередной закон о внесении в него поправок (Foreign Intelligence Surveillance Act of 1978 Amendments Act of 2008, FISA Amendments of 2008)⁶, кодифицированный как глава VII и включавший раздел 702. Эти меры были призваны обеспечить регулирование деятельности разведсообщества в условиях появления новых технологий, определив «дополнительные процедуры сбора разведданных (foreign intelligence information), относящихся к лицам, которые, как считается, находятся вне границ США»⁷. Речь о перехвате телефонных звонков и электронных сообщений в случае их прохождения через американскую телекоммуникационную инфраструктуру. Закон обязывает компании, чьи сервисы и оборудование обеспечивают возможность обмена сообщениями (сервисы электронной почты, мессенджеры и социальные сети, операторы сотовой связи и интернет-провайдеры) выполнять запросы госорганов «в вопросе отслеживания неамериканских персон, которые, как обоснованно полагается, находятся вне США»⁸.

Появившийся в результате скандала раздел 702 впоследствии сам становился их причиной. Или его обходили специальные службы, или он становился базой для узаконивания их деятельности⁹, или предусмотренные им механизмы трактовались ими слишком широко. Именно последняя причина и стала основой споров.

Следует пояснить, что в контексте его истории есть две стадии, на которых предусмотрена процедура контроля действий со стороны Суда по надзору за внешней разведкой. Во избежание путаницы разберём их на основании текста самого раздела¹⁰, информации от аппарата директора национальной разведки¹¹, отчёта Совета по надзору за неприкосновенностью частной жизни и гражданскими свободами¹² (Privacy and Civil Liberties Oversight Board, PCLOB) и совместного заявления на слушаниях Комитета Сената США по судебной системе и помощника генпрокурора¹³.

Первая стадия – получение одобрения на сбор информации, который может осуществляться двумя путями. Или Агентство национальной безопасности перехватывает переписку при её передаче по сетям связи. Или компании, владеющие социальными сетями, сервисами электронной почты и т.п., по требованию Федерального бюро расследований (ФБР) передают ему переписку объектов наблюдения, полученную с использованием их собственных технических возможностей по доступу к переписке своих клиентов¹⁴. На этой стадии генпрокурор и директор национальной разведки одобряют (authorize) выбор объекта слежки, а затем направляют обоснование (certification) адекватности предусмотренных процедур отслеживания и сбора информации (не путать с обоснованием выбора конкретной цели наблюдения!), включая меры предотвращения нарушений, в Суд по надзору за внешней разведкой для осуществления судебной проверки (judicial review).

Теперь «генпрокурор и директор национальной разведки могут обязать¹⁵ американские компании – провайдеры услуг электронной связи (U.S. electronic communication service providers) содействовать в сборе информации». На этом этапе разведсообщество получает право начать собирать данные. И здесь же появляется предпосылка главной проблемы раздела 702 – ошибочный (как заявляется) сбор переписки, относящейся к персонам США. Причина в том, что они могут быть отправителем или получателем сообщения, где второй стороной является интересующая разведсообщество неамериканская персона.

Вторая стадия – получение одобрения на доступ сотрудников спецслужб (а именно АНБ, ФБР, ЦРУ и Национального контртеррористического центра) к уже собранной в рамках раздела 702 электронной переписке, осуществляемый посредством специальных запросов к базе данных¹⁶. На этом этапе есть только внутренние механизмы контроля самих организаций-членов разведсообщества. Проверка их действий на предмет соблюдения правил со стороны Суда по надзору за внешней разведкой производится уже постфактум. Эта стадия, главным образом, и вызывает столько споров между защитниками возможностей разведсообщества по сбору информации и противниками произвола спецслужб. Ведь именно в этот момент сотрудники могут (по ошибке или преднамеренно нарушив требования к содержанию поисковых запросов) получить доступ к информации, относящейся к персонам США с различными вариантами её дальнейшего использования. В силу отсутствия у них ордера суда это вступает в противоречие с требованиями четвёртой поправки к Конституции США¹⁷.

Вместе с тем американские политические элиты понимали, что отказываться от инструмента, настолько эффективного и удобного для американского разведсообщества, нецелесообразно. Тем более, что его применение существенно облегчено как «прочными кадровыми связями» государственных структур и компаний в сфере информационно-коммуникационных технологий, так и готовностью последних учитывать интересы Вашингтона¹⁸. Поэтому даже пострадавший от злоупотреблений¹⁹ возможностями раздела 702 член Палаты представителей республиканец Дэрин Лахуд (Darin LaHood)²⁰ выступал за продление его действия, правда, обязательно с одновременным реформированием. Более того, он возглавлял двухпартийную рабочую группу членов комитета по разведке, которая работала над тем, чтобы убедить Конгресс продлить действие раздела 702²¹.

По официальным данным аппарата директора национальной разведки США, информация, собранная в соответствии с разделом 702: (1) содержалась во всех отчётах (100%) АНБ по приоритетам президента в области разведки в 2022 г. и в 59% материалов ежедневных брифингов для президента в 2022 году; (2) была основой 40% материалов ЦРУ в их ежедневном разведывательном обзоре (World Intelligence Review); (3) содержалась в пятой части (20%) разведывательных отчётов/докладов АНБ в 2022 году, причём 85% этой информации невозможно было получить иным путём. Аппарат директора национальной разведки приводит внушительный список результатов применения этого инструмента, включающий предотвращение терактов, выявление и реагирование на кибератаки и промышленный шпионаж, выявление рисков для экономической безопасности США, получение поводов обвинить КНР в причастности к фентаниловой проблеме и др.²²

По оценке разведсообщества, ни один другой правовой механизм сбора информации в интересах внешней разведки не обеспечивает такую скорость получения и качество информации, гибкость в использовании²³. Белый дом считает требование получения разрешения суда на осуществление запроса информации, которая уже законно собрана, и неуместно, и в экстренных ситуациях будет ослаблять защиту от угроз национальной безопасности²⁴. Например, в случае иностранной кибератаки использовать раздел 702 для установления круга её жертв будет невозможно, если жертвы сами не заявят, что пострадали. Но в силу специфики среды они могут об этом никогда не узнать²⁵.

Публичная мотивация сторонников продления действия раздела очевидна: он представляет собой «элегантное решение оперативной задачи, возникшей с появлением интернета и изменениями в технологиях, обеспечивающих международные коммуникации»²⁶, и нужен для «обеспечения национальной безопасности». Особенно, на фоне дальнейшего развития информационно-коммуникационных технологий, всё глубже проникающих во все сферы жизни общества, в условиях, когда, с одной стороны, США рассматривают трансграничные потоки данных в качестве объекта изучения с целью экономического шпионажа и получения доступа к коммерческой тайне²⁷. С другой стороны, в условиях, когда распространение технологий цифровизации, принадлежащих американским компаниям (широко сотрудничающим с американскими спецслужбами), является для США не просто рычагом воздействия на государство-получателя, но и одним из инструментов борьбы за расширение и укрепление своей сферы влияния международной арене.

«У семи нянек дитя без глазу»

Сторонники продления действия раздела 702 упирают на то, что он не является средством обхода четвёртой поправки, поскольку она не распространяется на граждан других стран вне США. По этой логике, в его положениях формально нет никаких проблем, которые нужно было бы устранять²⁸. Тем более, что предусмотрен контроль со стороны семи (!) типов надзирающих структур, включая все три ветви власти.

Кроме (1) Суда по надзору за внешней разведкой, ежегодно оценивающего соответствие действий спецслужб закону «О негласном наблюдении в целях внешней разведки» и Конституции, за соблюдением правил использования раздела 702 надзирают (2) Конгресс, получающий регулярные отчёты; (3) ведомства – члены разведсообщества, имеющие в штате ответственных за соблюдение правил офицеров, юристов и главных инспекторов; (4) Министерство юстиции и (5) аппарат директора национальной разведки, проводящие оценку соблюдения законодательства при использовании раздела 702; (6) Совет по надзору за неприкосновенностью частной жизни и гражданскими свободами (Privacy and Civil Liberties Oversight Board); (7) гражданское общество, получающее не только доступ к рассекреченным документам Суда по надзору за внешней разведкой, но и ежегодные отчёты разведсообщества со статистикой применения раздела²⁹.

В одном только АНБ более 200 сотрудников, отвечающих за контроль соблюдения норм его применения. Все решения об использовании полученной информации впоследствии проверяются Минюстом, по оценке которого, 99% из них с момента предыдущего продления закона полностью соответствовали правилам³⁰.

Степень бюрократизации процесса можно оценить опять же на примере АНБ. Отслеживание интересующей неамериканской персоны в рамках раздела 702 начинается после предварительной проверки возможности его применения в каждом конкретном случае. Далее, уже в процессе работы в ручном и автоматическом режимах, осуществляются мероприятия по контролю. Законность отслеживания проверяется тремя специально обученными сотрудниками. Затем на этапе запроса по уже собранной информации предварительное одобрение использования в запросах терминов, касающихся персон США, требует оценки со стороны службы главного юрисконсульта АНБ (NSA Office of General Counsel) и отдела АНБ, контролирующего соблюдение требований (NSA Compliance). Для особых случаев разработаны правила подачи определённых запросов в отношении персон США, включающие предварительное согласование с руководством АНБ, вплоть до директора агентства. Далее проводится аудит запроса, включая ручной и с использованием машинного обучения³¹. На этапе обработки уже собранной информации доступ так же ограничен персоналом, прошедшим специальную подготовку. Причём, если выясняется, что на момент сбора информации объект находился в США, вся собранная информация должна быть удалена, исключая ситуацию, когда есть решение директора АНБ, что информация существенна для целей внешней разведки³².

Свои внутренние механизмы контроля есть у ФБР, у ЦРУ и Национального контртеррористического центра. Последние два ведомства не собирают данные в рамках этого раздела, но могут выдавать АНБ и ФБР запросы на отслеживание переписки интересующих неамериканских персон и далее получать доступ к собранным данным³³.

Разведсообщество уверяет, что их сотрудники получают доступ к собранной информации только при наличии фактических оснований считать, что она содержит разведданные или (в случае ФБР) «доказательства совершения преступления». Причём, если информацию, собранную в рамках закона «О негласном наблюдении в целях внешней разведки», в целом разрешено использовать в судебном процессе по уголовному делу только с санкции генпрокурора, то информацию, собранную в рамках его раздела 702, – только если дело касается национальной безопасности США и ряда других серьёзных преступлений (против жизни, здоровья и свободы личности, против несовершеннолетних, в отношении критической инфраструктуры, в сфере кибербезопасности, транснациональная преступность, включая оборот наркотиков и торговлю людьми). Обо всех случаях нарушения правил ведомства обязаны сообщать в Минюст и в аппарат директора национальной разведки, а последний – ставить в известность Конгресс. Предусмотрено множество регулярных отчётов в Конгресс и Суд по надзору за внешней разведкой, в том числе по инцидентам, касающимся персон США³⁴.

Единство противоположностей

Развязка всей истории с сопротивлением конгрессменов продлению действия раздела 702 произошла неожиданно быстро, хотя и с ожидаемым результатом. 12 апреля 2024 года Палата представителей легко продлила действие раздела (273-мя голосами против 147-ми). Причём «редкое равенство голосов (212 против 212) привело к отклонению поправки» о требовании ордера суда для доступа к уже собранным данным персон США и лиц, находящихся в момент сбора информации на территории США. Кроме того, была принята поправка расширяющая (по мнению противников, радикально) определение «поставщик услуг электронной связи» (electronic communication service provider). Именно они по закону обязаны предоставлять данные госструктурам в рамках раздела 702. Расширение определения, по мнению защитников гражданских свобод, просто увеличит объёмы собираемых данных. Хотя автор поправки, глава комитета по разведке палаты представителей республиканец Майкл Тёрнер (Michael Ray Turner), заявил, что она носит лишь технический характер и решает выявленную техническую проблему «в отношении критического разведывательного и технологического вопроса, в котором был пробел». Другая принятая поправка позволит использовать раздел 702 для проверки въезжающих в США неамериканских персон³⁵.

Однако было бы ошибкой считать это проигрышем и завершением борьбы. Наоборот, критики раздела даже добились определённого успеха. Новую возможность провести реформы они получат не через пять лет, на которые изначально планировалось продлить действие раздела, а через два года³⁶.

И свой весомый вклад в это внёс подсудимый Д. Трамп, который двумя днями ранее призвал заблокировать дебаты о продлении раздела 702, что и было сделано, когда «19 республиканцев присоединились к демократам». Для разрешения ситуации лидер республиканского большинства в Палате представителей Стивен Скэлис (Stephen Joseph Scalise) вынужден был провести «несколько бесед» с Трампом, после чего продление состоялось, но срок действия был уменьшен. После голосования Скэлис также заявил, что «завершение срока действия [702-го – прим. авт.] через два года привлекательно для очень многих людей», впрочем, не приведя деталей. Однако СМИ прямо говорят, что в случае победы Д. Трампа на выборах, это как раз создаст ему окно возможностей для достаточно оперативного проведения желаемых поправок в этот раздел³⁷.

Однако для этого Трампу нужно ещё вернуться в президентское кресло. Пока же после продления раздела в Палате представителей, Сенат утвердил законопроект минимально необходимым для этого количеством голосов (60 против 34), и далее он был передан на подписание Байдену³⁸.

Самым неожиданным итогом этого раунда борьбы вокруг раздела 702 стало «неожиданное сближение левых прогрессивных законодателей с консервативными оппонентами раздела и крайне правыми союзниками бывшего президента Д. Трампа»³⁹. В иной ситуации тактическую коалицию представителей этих сил представить было бы почти невозможно.

Наиболее вероятный ответ даёт «сильно отредактированное заключение» Суда по надзору за внешней разведкой за 2022 год, в котором «подробно описывалось более 278 тыс. нарушений правил доступа к разведданным закона "О негласном наблюдении в целях внешней разведки" со стороны ФБР в 2020 и 2021 годов». Среди них использование раздела 702 против участников штурма Капитолия 6 января 2020 года и участников беспорядков под лозунгом «Жизни чёрных имеют значение» (Black Lives Matter), вспыхнувших в мае 2020 года после гибели задержанного полицией Дж. Флойда, что и «подогрело стремление к реформам по обе стороны баррикад в Конгрессе»⁴⁰.

Очевидно, что Демократическая и Республиканская партии США представляют собой далеко не однородные структуры с ожесточённой внутренней борьбой, единство которых является лишь видимостью⁴¹. Причём принадлежность кандидата из одной партии к политическому истеблишменту для представителей другой партии может быть важнее, чем его партийная принадлежность. Именно так было в случае Х. Клинтон, которая получила поддержку части республиканских «ястребов» в пику несистемному Д. Трампу. Причина в том, что именно наличие «единообразного понимания наиболее жизненно важных национальных интересов и ключевых целей на пути их удовлетворения» у политического истеблишмента обеспечивает высокую «степень преемственности долгосрочных внешнеполитических приоритетов США даже в условиях частой по историческим меркам смены правительств»⁴². Это «единообразное понимание» ключевых целей обеспечивает и задействование для их достижения вполне определённых ресурсов, контролируемых истеблишментом – например, подключение конкретных компаний ВПК для обеспечения очередной войны или финансовых структур для инвестирования в какой-либо проект либо общественных организаций для выведения людей на улицы в поддержку или против какого-либо решения. Поэтому получение существенного влияния новыми силами, осваивающими появившийся политический ресурс (недовольство или притеснением чернокожих, или «вашингтонским болотом») на определённом этапе начинает восприниматься представителями истеблишмента как угроза их положению. Если эти силы не удаётся взять под контроль, против них начинается борьба.

Заключение

Изначально было очевидно, что борьба вокруг раздела 702 закона «О негласном наблюдении в целях внешней разведки» развернулась вовсе не за гражданские свободы и права человека. Популистские заявления на этот счёт – прагматическое прикрытие реальных целей и зарабатывание политических очков.