Введение

Арктическое направление с середины прошлого столетия выступает ключевым в оборонной политике Канады. На протяжении холодной войны в канадской политике в области безопасности в Арктике преобладали военные аспекты, однако с 1990-х годов на первый план выходят невоенные – экологические и социально-экономические. По мере роста международной активности в Арктике и региональной военно-политической напряженности в арктической политике Канады вновь актуализируются вопросы обороны.

Зарождение арктического направления канадской оборонной политики в годы холодной войны

Арктика (в данной работе под «Арктикой» понимается географическая область внутри Северного полярного круга, а также прилегающие к ней территории северных провинций Канады – Юкона, Северо-западных территорий и Нунавута. – прим. авт.) занимает центральное место в оборонной политике Канады ещё со времён холодной войны. Именно в эти годы сформировалась её плотная система оборонных связей с США. Впервые американо-канадская оборонная кооперация была институционализирована в 1940 году с созданием Постоянного объединенного совета по обороне (Permanent Joint Board on Defence)¹. В сферу его ответственности вошла вся северная половина Западного полушария. В 1949 году Канада стала одним из государств – основателей НАТО, юридически оформив союзнические отношения с США, а в 1958 году было создано совместное американо-канадское Командование воздушно-космической (до 1981 года – противовоздушной) обороны Северной Америки, НОРАД (North American Aerospace Defense Command, NORAD).

Появление НОРАД было обусловлено глобальной военно-политической обстановкой: в этот период Арктика стала зоной стратегического ядерного сдерживания между СССР и США, а в начале 1950-х годов у Советского Союза появились качественно новые средства доставки – бомбардировщики дальнего радиуса действия. При таком раскладе в канадской оборонной политике на первый план вышли вопросы противовоздушной обороны обширных пространств Североамериканской Арктики. В середине 1950-х годов в канадских арктических провинциях возводится линия раннего радиолокационного предупреждения (Distant Early Warning line, DEW-line, – линия «Дью»). Она представляла собой сеть радаров, способных зафиксировать появление различных объектов, в том числе военных самолётов и межконтинентальных баллистических ракет, в воздушно-космическом пространстве Северной Америки. Её первая очередь заступила на боевое дежурство в 1957 году, а к 1961 году она расширилась и охватывала уже Аляску и Гренландию. В результате договорённостей Б. Малруни и Р. Рейгана на встрече в Квебеке –саммите трилистника (Shamrock Summit) в марте 1985 года на линии «Дью» прошла модернизация инфраструктуры и оборудования, а сама она была преобразована в северную систему предупреждения (North Warning System, NWS).

Углубление оборонных связей с США порождало у канадского истеблишмента и населения опасения относительно чрезмерного американского военного присутствия в северных районах страны и, как следствие, утраты контроля и суверенитета над ними. Ещё после подписания Огденсбергской декларации, выступая в Палате общин, канадский премьер-министр У.М. Кинг обозначил, что «сотрудничество обязательно будет ограниченным», и выделил его принципы. Согласно одному из них, взаимодействие будет идти «без ущерба для контроля какой-либо из сторон над всей деятельностью на ее территории»². Как отмечает канадский историк У. Лакенбауэр, именно страх перед «американизацией» Канадской Арктики предопределил её особое место в военном планировании³. Это проявилось, в том числе, в передаче задач по обеспечению обороны в Арктике от Канадской королевской конной полиции в сферу компетенции Вооружённых сил страны⁴. Опасения лишь усугубились после двух инцидентов с несанкционированными проходами американских судов «Манхэттен» и «Полар Си» (SS Manhattan и USCG Polar Sea) по Северо-Западному проходу, СЗП (Northwest passage) в 1969 и 1985 годах, что вызвало в Канаде широкий общественный резонанс. В то же время Канада стремилась снизить собственные издержки без ущерба для континентальной обороны, о чём косвенно свидетельствует вероятность того, что в годы холодной войны патрулирование Канадского Арктического архипелага и прилегающих к нему морских пространств тайно осуществляли подводные лодки США, Франции и Британии⁵.

Таким образом, на протяжении десятилетий после Второй мировой войны оборонная интеграция с США развивалась в Канаде под влиянием двух противоположных тенденций. С одной стороны, стремления наиболее эффективно – в экономическом и военно-техническом отношениях⁶ – обеспечить оборону общего Североамериканского континента в условиях биполярной конфронтации холодной войны. С другой – желания сохранить суверенитет над северными территориями, в том числе в области обороны, и не допустить утраты контроля над военными объектами в Канадской Арктике. В конечном счёте первая тенденция доминировала, поскольку руководство Канады осознавало, что может достигнуть своих целей лишь в сотрудничестве с южным соседом⁷.

Ретроспектива канадской оборонной политики в Арктике: 1990–2010-е годы

По окончании холодной войны в Арктике существенно снижается военно-политическая напряжённость и начинает развиваться многостороннее международное сотрудничество по невоенным вопросам. Вследствие этого меняется восприятие угроз и вопросы региональной военной безопасности в политике арктических государств, в том числе и Канады, в 1990-х – начале 2000-х годов отходят на второй план. Это приводит к сокращению военной активности на Севере и финансирования военного потенциала для нужд арктической обороны. Например, так и не были реализованы громкие инициативы по закупке нового линейного ледокола проекта Polar 8 стоимостью 500 млн долл. США или строительства 10–12 атомных подводных лодок, объявленные федеральным правительством после арктического вояжа USCG Polar Sea в 1985 г.⁸ Аналогичная ситуация произошла и с планом по подводному патрулированию арктических акваторий в 1996 году⁹. В этот период одной из основных задач канадских вооружённых сил (ВС) на Крайнем Севере становится содействие гражданским службам в поиске и спасании, а также ликвидации последствий стихийных бедствий.

На рубеже 2000-х годов канадское руководство постепенно начинает пересматривать подход к арктической обороне и инициирует ревизию ВС страны на Крайнем Севере. В 1999 г. создаётся межведомственная Рабочая группа по безопасности в Арктике (Arctic Security Interdepartmental Working Group, ASWIG), которая впоследствии была переименована в Arctic Security Working Group. В 2000 году выходит доклад Министерства обороны о состоянии ВС на Крайнем Севере, в котором даётся широкая трактовка безопасности в Арктике, охватывающая и невоенные аспекты. В нём также констатируется отсутствие прямых военных угроз, однако отмечается необходимость повысить боеготовность ВС на Севере для противодействия «скрытым опасностям», которые «могут привести к эрозии суверенитета Канады на Севере»¹⁰. С 2002 года начинаются арктические военные учения «Нарвал»¹¹. В 2005 году была опубликована новая Белая книга по обороне, в которой отмечается актуальность задач по обеспечению безопасности и суверенитета в Арктике по мере всё большей вовлечённости региона в международные процессы, в первую очередь экономические¹². Новый документ конкретизирует задачи перед канадскими ВС в Арктике, чего не было в предыдущей версии 1994 года.

Приход к власти консервативного правительства С. Харпера в 2006 году совпал по времени с ростом международного внимания к Арктическому региону: в результате изменения климата и таяния льдов Северный Ледовитый океан стал доступнее для судоходства и освоения природных ресурсов. В этот период в канадском политическом дискурсе актуализируется концепция «арктического суверенитета», которая делает акцент на контроль Канады над территориями её Арктического архипелага, включая акваторию СЗП, а также полную независимость в управлении ими, в том числе в вопросах обеспечения обороны¹³. Эта парадигма определяла арктическую политику страны ещё со времён установления контроля над территориями Канадского Арктического архипелага в начале XX века, однако в политическом дискурсе была впервые чётко артикулирована лишь при Харпере. Ещё в ходе предвыборной кампании 2005 года консерваторы представили план по защите «арктического суверенитета» Канады, который включал масштабное военное строительство и приобретение новой техники для Крайнего Севера¹⁴. С этого времени концепция «арктического суверенитета» провозглашается главным приоритетом арктической политики Оттавы, который до сих пор во многом определяет и её оборонную составляющую.

При С. Харпере в оборонной стратегии с характерным названием «Канада прежде всего» (Canada First) основной задачей ВС провозглашается «защита суверенитета страны в Арктике», а также «демонстрация видимого присутствия Канады в потенциально богатом ресурсами регионе»¹⁵. Примечательно, что основанием для повышенного военного присутствия и активности в Арктике выступает изменение климата и сопутствующие невоенные угрозы, например, «увеличение масштабов незаконной деятельности». В 2007 году начинают проходить ежегодные арктические учения канадских ВС операция «Нанук» (Operation NANOOK), призванные показать готовность Оттавы защищать северные рубежи страны.

Рост конфронтации России и западных государств в конце 2000-х – 2010-х годах постепенно приводит к общему повышению военной активности в Арктике, которое в экспертно-академическом дискурсе характеризуется как «(ре)милитаризация» и рассматривается как классическая «дилемма безопасности»¹⁶. Тем не менее в этот период регион продолжает восприниматься канадским руководством как зона с незначительным конфликтным потенциалом, что находит отражение в стратегических и доктринальных документах¹⁷.

В арктической политике Оттава по-прежнему уделяет приоритетное внимание вопросам невоенной безопасности – прежде всего, охраны окружающей среды и социально-экономической безопасности коренного населения канадской Арктики¹⁸. Главной мотивацией военного присутствия на Крайнем Севере по-прежнему выступает общее повышение международной активности в регионе – военной, научно-исследовательской, транспортно-логистической, экономической – вследствие изменения климата. Учения канадских ВС в Арктике также преимущественно направлены на противодействие невоенным угрозам и, среди прочего, включают поисково-спасательные работы, ликвидацию последствий стихийных бедствий, а также отработку взаимодействия с гражданскими службами, местными властями и сообществами коренных народов. С 2018 года операция «Нанук» разделяется на четыре самостоятельных вида учений, каждый из которых призван обеспечивать присутствие и наблюдение за обстановкой на Севере¹⁹. При этом сугубо оборонные задачи ВС сохраняются и становятся чётче: «поддерживать способность проецировать силу в регионе» как ответ на рост военного потенциала «государств с интересами в Арктике».

Примечательно, что, несмотря на усиление суверенной риторики в отношении Арктики и сохранение разногласий относительно статуса СЗП, на протяжении 2000–2010х годов Канада продолжала укреплять оборонные связи с США. В 2006 году было обновлено соглашение о НОРАД, в задачи которого теперь входит морское предупреждение (maritime warning mission)²⁰. В 2012 году Оттава и Вашингтон создали трёхстороннее арктическое командование, куда вошли НОРАД, Северное командование ВС США (USNORTHCOM) и канадское Командование совместных операций (Canadian Joint Operations Command, CJOC)²¹. Некоторые исследователи, например К. Джеймс и П. Джеймс, объясняют продолжение и углубление американо-канадского оборонного сотрудничества при сохранении разногласий относительно канадского «арктического суверенитета» общностью вызовов и угроз для национальной и континентальной безопасности, а также наличием общих институтов в этой области²². Похожую позицию занимают У. Лакенбауэр и Р. Хьюберт: по их мнению, «стратегические рамки и приоритеты Канады и США в области обороны и безопасности в Арктике хорошо согласуются», а выгоды от сотрудничества «в сочетании с ограниченностью ресурсов и региональной неопределенностью» создают предпосылки для более глубокой кооперации «главных партнёров в Арктике» (Premier partners – так Канада охарактеризовала отношения с США во внешнеполитической стратегии в Арктике в 2010 году)²³ в сфере обороны и безопасности²⁴. Оборонная политика Канады в Арктике в начале 2020-х годов

К концу 2010-х годов у канадского политического и военного руководства устоялся подход к обороне и безопасности в Арктике, который складывался на протяжении двух десятилетий и был закреплён в Оборонной стратегии 2017 года. Он фокусируется на невоенных угрозах безопасности, поэтому ВС в Арктике в противодействии им играют вспомогательную роль по отношению к гражданским службам²⁵.

В то же время повышение международно-политической напряжённости и появление новых высокотехнологичных видов вооружений на рубеже 2020-х годов привнесли в Арктику элементы конфронтационной динамики. Усиление военного компонента в арктической политике США, начавшееся при Д. Трампе и продолжившееся при Дж. Байдене, поставило вопрос о глубоком обновлении инфраструктуры НОРАД, о чём было объявлено в августе 2021 года – впервые за почти четыре десятилетия²⁶. В июне 2022 года правительство Канады обнародовало план модернизации, на которую в течение двадцати лет планируется выделить 38,6 млрд кан. долл.²⁷ Среди прочего, она будет включать установку двух новейших загоризонтных радиолокаторов для мониторинга арктических пространств, однако не ранее 2028 года²⁸.

Обострение конфронтации России и Запада в результате эскалации украинского кризиса весной 2022 года заставило многие западные страны, в том числе и Канаду, пересмотреть прежние оценки рисков и увеличить оборонные расходы в долгосрочной перспективе. Этот процесс затронул и Канадский Север, где вновь актуализировались вопросы военной безопасности. Сразу после начала спецоперации России на Украине министр национальной обороны Канады А. Ананд объявила о закупках двух новых ледоколов, а также планах приобрести ещё 88 истребителей²⁹. Главы правительств трех северных канадских провинций на фоне «российской агрессии» призвали премьер-министра Дж. Трюдо к обсуждению «механизмов защиты арктического побережья» страны³⁰.

Рост глобальной и региональной военно-политической напряженности подтолкнул руководство Канады к пересмотру оборонной стратегии. В апреле 2024 года – второй раз за время пребывания Дж. Трюдо во главе правительства – был опубликован документ под названием «Наш Север, сильный и свободный: обновлённое видение обороны Канады» (Our North, Strong and Free: a Renewed Vision for Canada’s Defence)³¹. Уже из названия новой стратегии следует, что именно северное – арктическое – направление по-прежнему выступает приоритетным для обороны страны. В документе подробно излагается план комплексной и масштабной модернизации канадских ВС, на которую планируется потратить 8,1 млрд кан. долл. в течение первых пяти лет и 73 млрд кан. долл. – в течение двадцати лет. Любопытно, что в целеполагании оборонной политики Канады наблюдается преемственность ещё со времён С. Харпера: на первом месте – обеспечение «канадского суверенитета» (в том числе на Севере и в Арктике), затем – континентальная оборона (в рамках НОРАД), и только потом – «глобальные интересы и ценности» (здесь речь идёт о двух неарктических направлениях оборонной политики – евроатлантическом и индо-тихоокеанском).

С 2010-х годов всё больший интерес к Арктике проявляет НАТО, что находит отражение в риторике генеральных секретарей, организационно-командной структуре блока, его военно-учебной активности в высоких широтах, а также наращивании арктического потенциала. При этом географически альянс по-прежнему сфокусирован на Северо-Восточной Атлантике, где проходят его основные приполярные учения. Несмотря на это, официальная позиция блока относительно присутствия в Арктике на протяжении всех этих лет остаётся сдержанной: регион практически не упоминается в стратегических концепциях и итоговых декларациях саммитов. В значительной степени этому способствует именно позиция Канады, которая на протяжении многих лет выступает главным противником «арктического поворота» НАТО. Тем не менее в последние годы здесь наблюдаются некоторые перемены: в Оборонной стратегии 2017 года обозначена готовность делиться данными о ситуации в Арктике, «в том числе с союзниками по НАТО»³², а в Стратегии 2024 года национальная оборона Канады выступает залогом безопасности «северного и западного флангов» альянса³³.

Обострение отношений с Россией в 2022 году заставило Организацию Североатлантического договора вернуться к обсуждению вопроса о её присутствии и активности на Крайнем Севере, и в августе 2022 года генеральный секретарь Й. Столтенберг отправился с первым историческим визитом в арктические провинции Канады. Накануне поездки он опубликовал программную статью в канадской газете «Глоб энд мейл» (The Globe and Mail), в которой подчеркнул «стратегическую важность Арктики для евроатлантической безопасности» и отметил вклад Канады в безопасность альянса «не в последнюю очередь и в Арктике»³⁴. Текст завершается установкой на «повышение присутствия и бдительности по всему альянсу, в том числе на Крайнем Севере», которую генеральный секретарь уже по окончании визита в более императивной форме повторил в интервью немецкой газете Welt am Sonntag³⁵.

Со своей стороны, Канада предпринимает некоторые шаги навстречу альянсу. В июне 2021 года Дж. Трюдо предложил открыть в Канаде Центр передового опыта (Centre of Excellence, COE) НАТО в области изменения климата и безопасности. В 2022 году стало известно, что он разместится в Монреале, в июле 2023 года на Вильнюсском саммите альянса был подписан его учредительный документ, и уже в конце того же года он начал работу³⁶. В ноябре 2022 года А. Ананд предложила также разместить в Галифаксе Инновационный центр НАТО³⁷. При этом Канада по-прежнему тратит на оборону менее 2% ВВП – и даже с учётом новых грандиозных инвестиций в оборону, по оценкам правительства, достигнет этой планки лишь к 2032 году³⁸. По мнению некоторых исследователей, именно это обстоятельство объясняет стремление Оттавы сотрудничать и демонстрировать приверженность альянсу, в том числе в «арктических» инициативах.

Несмотря на это, политика канадского правительства в области обороны и безопасности в Арктике нередко критикуется за «нерешительность и безрассудность» перед лицом новых вызовов, а инициативы по увеличению военного присутствия в Индо-Тихоокеанском регионе в условиях ограниченности ресурсов лишь вызывают недоумение канадских экспертов³⁹.

Заключение: «дилемма арктического суверенитета»

Арктика по-прежнему сохраняет центральное положение в оборонной политике Канады, несмотря на появление новых направлений – в частности, индо-тихоокеанского. Это можно объяснить ростом геополитического соперничества в северных широтах и неизменностью курса на обеспечение «арктического суверенитета» страны, который имеет ключевое значение для канадской национальной идентичности.