Введение

Продвигающаяся ядерная программа Ирана создаёт растущий риск распространения ядерного оружия. Хотя разведывательное сообщество США считает, что Тегеран не предпринимает ключевых действий, связанных с его созданием, сегодня Тегеран ближе к обладанию атомной бомбой, чем когда-либо в своей истории¹. Этот пороговый статус в сочетании с растущей региональной напряжённостью увеличивает риск возникновения вооружённого конфликта из-за ядерных амбиций Ирана.

С мая 2019 г. Тегеран постепенно нарушает условия ядерного соглашения 2015 г., которое предусматривало строгие ядерные ограничения и мониторинг иранских ядерных исследований. Иранцы начали отказываться от своих обязательств после того, как тогдашний президент США Дональд Трамп вышел в мае 2018 г. из одобренного резолюцией 2231 (2015) Совета Безопасности ООН² соглашения, известного как Совместный всеобъемлющий план действий (СВПД)³, и вновь ввел санкции против Ирана.

С приходом в Белый дом Дж. Байдена США подтвердили намерение вернуться к участию в СВПД. В его администрации исходили из того, что «Иран, обладающий ядерным оружием или находящийся на пороге его создания и способный создать его в короткие сроки, будет ещё более опасным, чем он уже есть…»⁴. США, возвращаясь к участию в ядерном соглашении, рассчитывали помешать Ирану стать пороговым государством, по крайней мере, ещё на восемь лет и уменьшить перспективу региональной военной конфронтации, в которую могут быть втянуты Соединённые Штаты.

Байден планировал вернуться к политике в отношении Ирана, аналогичную той, которую проводил президент Барак Обама, полагавший, что предотвращение разработки Тегераном ядерного оружия облегчит усилия США по противодействию широкому спектру угроз, исходящих от иранцев. Политику своего предшественника Трампа в отношении СВПД Байден оценивал как «опасный провал»⁵ и был намерен отказаться от этого курса, чтобы «предложить Тегерану надёжный путь к дипломатии»⁶.

Первоначальные параметры возможного возобновления участия США в СВПД

После вступления в должность Байден столкнулся со многими внутренними проблемами, и иранская политика новой администрации не получила большого приоритета. Внешнеполитическая команда президента США продолжала изучать различные варианты начала переговоров и предварительных условий для повторного присоединения к ядерной сделке, пытаясь выработать позицию по ряду принципиальных вопросов, определяющих допустимые параметры американского возвращения к соглашению.

Во-первых, нужно было определиться: следует ли США стремиться изменить и расширить СВПД?

Многие члены Конгресса и политики-республиканцы выступали против возврата к существующему соглашению, который при его принятии в 2015 г. они критиковали как недостаточный в плане ограничений на иранскую ядерную деятельность, а также не учитывающий широкий спектр исходящих от Тегерана угроз, включая его ракетную программу и региональную политику. Критики возвращения к СВПД полагали, что администрация Байдена должна продолжать стратегию «максимального давления», проводимую при президенте Трампе, чтобы заставить Иран согласиться на существенно пересмотренный СВПД, который ещё больше ужесточит ядерный контроль и решит вопросы, не включенные в СВПД⁷.

Первоначально администрация Байдена заняла ту же позицию, что и администрация Обамы: принятые ограничения ядерной программы Ирана являются приоритетом и будут в дальнейшем способствовать усилиям США по смягчению всего спектра нежелательного поведения Тегерана, которое не рассматривается ядерным соглашением. Советник по национальной безопасности Джейк Салливан в этой связи допустил проведение переговоров с Тегераном по другим вопросам после возрождения СВПД. В частности, он указывал на необходимость международного диалога с участием европейских и региональных союзников с целью установления обязательных ограничений на разработку Ираном баллистических ракет⁸.

Во-вторых, нужно было решить: смягчение каких санкций потребуется для согласия иранцев на возобновление СВПД?

В начале 2016 г. президент Обама издал указ⁹ об отмене санкций, связанных с иранской ядерной программой. Этот указ касался в основном отмены так называемых вторичных санкций, действующих в отношении иностранных фирм и зарубежных филиалов американских компаний. В результате с октября 2016 г. были разрешены долларовые сделки между Ираном и офшорными банковскими учреждениями, но при условии, что они не затрагивают американскую финансовую систему. Был снят запрет на международные финансовые операции с иранскими компаниями, которые могут контролироваться лицом, подпадающим под санкции. Вместе с тем в силе остались так называемые первостепенные санкции, запрещающие деловые контакты с Ираном физическим и юридическим лицам США. Американским гражданам по-прежнему запрещалось осуществлять финансовые транзакции или сделки с правительством Ирана и иранскими финансовыми институтами.

Решение Обамы имело для иранской стороны первостепенное значение. ВВП страны вырос на 12,5% в 2016 г., в первый год действия СВПД, и продемонстрировал уверенный рост на 3,7% во второй год действия соглашения¹⁰. Заметным было влияние на торгово-экономические отношения Ирана с Европейским Союзом. Среднегодовые темпы роста экспорта ЕС в Иран до принятия СВПД составляли 18,7%, после заключения ядерного соглашения в 2016–2017 гг. темпы роста достигли 31,5%. В феврале 2018 г. 40% экспорта иранской нефти пришлось на страны – члены ЕС, включая Великобританию, Францию, Италию, Испанию, Грецию и Венгрию. Иранский рынок вновь был открыт для европейских компаний и инвестиций. Новые возможности появились также в обрабатывающей промышленности, энергетике и автомобильной промышленности¹¹.

В ответ на решение США о выходе из СВПД Тегеран инициировал определённую ядерную деятельность, которая к началу президентства Байдена превышала установленные пределы. Представители его администрации заявили, что возобновление участия США в СВПД зависит от возвращения Ирана к полному соблюдению первоначальных требований ядерного соглашения, а также принятия дополнительных условий по мониторингу и отчётности. Эти положения дополняют требования, содержащиеся в соглашении о всеобъемлющих гарантиях Ирана перед МАГАТЭ, позволяющим обнаруживать незаявленную ядерную деятельность и материалы в ходе ведомственных инспекций ядерных объектов¹².

Дело в том, что в 2015 г. был принят закон «О пересмотре ядерного соглашения с Ираном» (INARA, PL 114-7), который требует от Конгресса рассмотрения соответствующих соглашений и предусматривает рассмотрение законодательства, потенциально блокирующего их реализацию¹³. Среди других положений этот закон предписывает президенту представить Конгрессу в течение пяти дней любое соглашение, достигнутое с Ираном относительно его ядерной программы, вместе со всеми соответствующими материалами и приложениями. Закон прямо не рассматривает, что произойдёт, если США выйдут из соглашения и впоследствии снова присоединятся к нему. Однако с большой вероятностью эти требования, предусмотренные законом, продолжат действовать, если президент снова присоединится к СВПД¹⁴. Представлялось разумным предположить, что повторное заключение соглашения будет квалифицироваться как «заключение соглашения».

Многие близкие к Америке страны Ближнего Востока (особенно Израиль, ОАЭ, Саудовская Аравия и Бахрейн) выступали против СВПД 2015 г. и приветствовали решение администрации Трампа прекратить участие в нём. Они критиковали ядерное соглашение за то, что оно якобы способствовало попыткам Ирана расширить своё региональное влияние и обеспечило Тегерану потенциальную финансовую выгоду. Кроме того, они опасались, что соглашение является признаком снижения приверженности США к региону. Когда администрация Трампа объявила о выходе США из соглашения, региональная реакция Израиля, а также Саудовской Аравии и её союзников в целом была благоприятной¹⁵.

В администрации Байдена утверждали, что консультации с региональными партнёрами будут приоритетом США. Джейк Салливан в этой связи заявил, что в любых будущих американо-иранских переговорах «жизненно важно, чтобы [американцы – Н.Б.] работали на взлёте, а не на приземлении, с нашими союзниками и нашими партнёрами в регионе, включая Израиль и страны Персидского залива»¹⁶.

Эволюция подходов администрации Байдена к переговорам

Президент Байден официально вступил в должность 20 января 2021 г., но начал переговоры о возрождении СВПД только через четыре месяца, в апреле 2021 г. У этой задержки есть причины.

В США иранский подход не был принят. Госсекретарь Энтони Блинкен10 марта 2021 г. выступил в комитете Палаты представителей по иностранным делам с разъяснениями о внешней политике администрации Байдена. Отвечая на вопрос о перспективах возвращения США в СВПД, госсекретарь заявил: «Если Иран вернётся к соблюдению, мы тоже это сделаем; а затем мы попытаемся поработать над другими вопросами, которые нас разделяют, включая продление и укрепление соглашения»¹⁷. Когда его спросили, возьмёт ли он на себя обязательство решать проблему иранских баллистических ракет и прав человека наряду с СВПД и будет ли он консультироваться с Конгрессом США по этим вопросам, госсекретарь ответил: «Да».

Американская сторона объясняла своё решение изменить первоначальную позицию «изменением геополитики в регионе». Об этом было сказано на слушаниях по утверждению Венди Шерман в Сенате США, состоявшихся 3 марта 2021 г. Шерман была одним из главных переговорщиков по ядерным вопросам в администрации Обамы и стала заместителем госсекретаря в администрации Байдена. Когда её спросили о способности СВПД гарантировать, что Иран не приобретёт ядерное оружие, Шерман дала неожиданный ответ: «Я была бы рада поговорить о том, как СВПД действительно создал гарантии, которые вы ищете, но сейчас это действительно не имеет значения, потому что мы находимся в совершенно другом месте. Геополитика в регионе очень разная»¹⁸.

Её заявление вызвало удивление, поскольку она была одним из главных переговорщиков, ответственных за СВПД 2015 г. Занятая Шерман позиция также свидетельствовала о том, что новая администрация больше не заинтересована в возвращении к СВПД 2015 г. и будет добиваться его пересмотра¹⁹.

Ключевой фигурой, которая сделала возможным этот сдвиг со стороны администрации Байдена, был Роберт Мэлли, новый специальный посланник США по Ирану²⁰. Он работал при администрации Обамы в качестве одного из ведущих переговорщиков по СВПД и члена Совета национальной безопасности. Его назначение продемонстрировало приверженность Байдена переговорам и стало положительным знаком того, что США готовы попробовать договориться с Тегераном.

На таком фоне переговоры за считанные месяцы от почти успеха дошли до тупика. Они начались в апреле 2021 г. и продолжались шесть туров до президентских выборов в Иране в июне. Иран и мировые державы согласовали более 80% вопросов обсуждаемых проблем, был достигнут существенный прогресс в устранении ключевых препятствий, которые ранее тормозили переговоры. «Из основных вопросов, которые остаются спорными, некоторые были решены, а некоторые остались, но они приняли очень точную форму, и совершенно ясно, каковы размеры этих споров», – заявил заместитель министра иностранных дел Ирана Аббас Арагчи²¹.

Однако после избрания президентом Эбрахима Раиси (погиб при крушении вертолёта 19 мая 2024 г.) переговоры были приостановлены до его приведения к присяге в августе 2021 г. В этот период он сменил Аббаса Арагчи, главного переговорщика Ирана при президенте Роухани, на Али Багери-Кани в качестве главы иранской делегации на переговорах. Важно отметить, что сам Багери-Кани решительно выступал против СВПД, назвав его «шуткой» на национальном телевидении²². Консерваторы не желали брать на себя ответственность за возрождение СВПД и переименовали переговоры о возрождении СВПД в «переговоры о снятии санкций»²³.

Затем в течение пяти месяцев Иран взял перерыв в ведении переговоров до ноября 2021 г., когда иранская делегация впервые со времени избрания Раиси встретилась с группой P5+1 и ЕС в Вене²⁴. Рост требований Ирана на переговорах, идеологические взгляды новой президентской администрации и опасения Запада по поводу того, что Тегеран тайно наращивает свою ядерную программу, породили чувство пессимизма. К примеру, тогдашний премьер-министр Израиля Нафтали Беннет раскритиковал новоизбранного президента Ирана за усиление ядерной деятельности и призвал США отказаться от переговоров²⁵.

Новое правительство президента Раиси заявляло, по крайней мере риторически, что оно возвращается на переговоры не просто для того, чтобы продолжить то, на чём закончились предыдущие раунды переговоров, но и для того, чтобы разыграть новые карты, в том числе потребовать от Вашингтона финансовой компенсации за ущерб от предыдущих санкций, введённых США после заключения СВПД, и получить гарантии того, что Америка не выйдет из соглашения снова²⁶.

В феврале 2022 г. 33 сенатора-республиканца написали письмо президенту Байдену, призывая его получить правовое одобрение Конгресса на возрождение СВПД. Это произошло через несколько дней после того, как администрация Байдена выпустила исключения, позволяющие российским, китайским и европейским компаниям работать с ядерной программой Ирана, чтобы продолжить усилия по нераспространению и разработку оружия на иранских ядерных объектах. Несмотря на начало событий на Украине в том же месяце, официальный представитель Госдепартамента Нед Прайс подтвердил, что США и Россия будут продолжать сотрудничать в ядерных переговорах²⁷.

В мае 2022 г. специальный посланник США по Ирану Роберт Мэлли предупредил сенатский комитет по международным отношениям, что без восстановления СВПД Иран потенциально может разработать ядерное оружие, а возврат к соглашению может увеличить время ядерного прорыва Ирана с нескольких недель до одного года²⁸.

Тем временем состоялся обмен предложениями между США и Ираном, а также краткий раунд переговоров при посредничестве ЕС в Катаре. К концу июня прогресс был незначительным, но переговоры продолжались до августа 2022 г. Верховный представитель Европейского Союза Жозеп Боррель написал в Твиттере: «То, о чём можно договориться, уже согласовано, и теперь это находится в окончательном тексте. Однако за каждым техническим вопросом и каждым параграфом стоит политическое решение, которое необходимо принять в столицах. Если эти ответы будут положительными, то мы сможем подписать эту сделку»²⁹.

Затем последовали два доклада МАГАТЭ, в которых указывалось, что Иран не объяснил наличие урана на трёх незаявленных объектах и что он обладает 43 кг урана, обогащённого до 60%, и 238 кг урана, обогащённого до 20%³⁰. Мохаммад Эслами, глава Организации по атомной энергии Ирана, категорически отверг эти выводы, Иран не согласился на предложения МАГАТЭ по дальнейшему расследованию существования урана на незаявленных ядерных объектах. Дипломатическая непримиримость Тегерана в отношениях с МАГАТЭ мешала ядерным переговоры, делая продолжение диалога потенциально обреченным на провал.

В сентябре 2022 г. в двух отчётах МАГАТЭ пояснялось, что Иран не выполнил требования расследования МАГАТЭ по гарантиям со времени предыдущего квартального отчета и что его запасы обогащенного урана продолжают расти. После требований иранских переговорщиков о том, что любое возвращение к СВПД должно включать прекращение любых текущих расследований МАГАТЭ (которые были инициированы участием Ирана в ДНЯО, а не СВПД), госсекретарь США Энтони Блинкен заявил, что любое краткосрочное соглашение с Ираном теперь представляется маловероятным³¹.

Правительства Франции, Германии и Великобритании также выражали пессимизм и опубликовали совместное заявление, касающееся последних требований Тегерана. «В свете того, что Ирану не удалось заключить соглашение, находящееся за столом переговоров, мы проконсультируемся с нашими международными партнёрами о том, как лучше всего справиться с продолжающейся ядерной эскалацией Ирана», – заявили европейские чиновники³². Поскольку надежды иранского руководства на возвращение к соглашению и снятию Западом санкций становились всё более отдалёнными, руководство Ирана сосредоточило своё внимание на региональной политике и сотрудничестве с Россией и Китаем.

Это привело к тому, что с учётом продолжающихся поставок Ираном БПЛА в Россию, а также подавления иранскими властями внутренних протестов осенью 2022 г., администрация Байдена отложила переговоры. При этом США не исключили перспективы дипломатического сотрудничества с Ираном в будущем. Переговоры США и Ирана по возобновлению соглашения о производстве ядерного топлива могут зайти в тупик, заявила пресс-секретарь Белого дома Карин Жан-Пьер. «Мы не видим, чтобы соглашение было заключено в ближайшее время», – сказала она, хотя не уточнила эту оценку, отметив, что «двери для дипломатии всегда будут оставаться открытыми». Это признание дало понять, что примерно два года усилий администрации Байдена в конечном итоге не принесли желаемых результатов³³.

Неопределенное будущее СВПД

Начальным тупиком, в котором оказались обе страны при возобновлении ядерного соглашения, был вопрос: какая сторона должна будет действовать первой? Соединённые Штаты настаивали на том, чтобы Иран возобновил соблюдение соглашений до того, как Вашингтон отменит любые санкции и снова присоединится к СВПД³⁴. Иран исходил из того, что односторонний выход США из международного ядерного соглашения по умолчанию требует от Вашингтона начать действовать первым³⁵.

Предложенная американцами возможность компромисса на основе подхода решения спорных проблем «шаг за шагом» рассматривалась обеими сторонами на раннем этапе. Согласно этому подходу, взаимно согласованная «дорожная карта» будет побуждать обе стороны одновременно предпринимать постепенные шаги к возвращению к полному соблюдению обязательств³⁶.

Однако позиция администрации Байдена, ставшая результатом её просчётов, имела неприятные последствия. 21 марта 2021 г. верховный лидер Ирана аятолла Хаменеи объявил, что постепенного возврата к соглашению не будет. Он исключил «пошаговый подход» и заявил, что Иран вновь вступит в переговоры по СВПД только после того, как Соединённые Штаты полностью откажутся от всех связанных с ядерной программой санкций, а Иран убедится в этом на практике на основе американских действий³⁷. Позиция иранского лидера стала базовой, даже те переговорщики, которые ранее выражали оптимизм в отношении предложенного «пошагового» механизма ответили ужесточением своей риторики и выдвижением требования о полном снятии санкций³⁸. Окно для определённых компромиссов по этому вопросу закрылось.

В апреле 2021 г. в Иране последовало резкое увеличение обогащения урана³⁹, поводом для которого стало нападение Израиля на ядерный объект «Натанз»⁴⁰. Президент Хасан Роухани объявил, что Иран будет производить уран, обогащённый на 60% (по сравнению с 20% ранее), а также установит 1000 дополнительных центрифуг в «Натанзе» и заменит поврежденные «IR-1» (самые старые и наименее эффективные центрифуги Ирана) усовершенствованными моделями «IR-6». Эти решения иранцев усилили давление на США, требовалось найти быстрое дипломатическое решение иранской ядерной проблемы, но, несмотря на широкие возможности для разворота политики в отношении Ирана на 180 градусов, Байден колебался.

Один из доступных Байдену подходов заключался в том, чтобы просто повернуть вспять политику Трампа, решение которого выйти из СВПД было односторонним актом. Его администрация не учитывала строгое соблюдение Ираном требований СВПД, не согласовывала выход из соглашения с союзниками и этот вопрос не обсуждался в ООН. Чтобы Соединённые Штаты приняли (или отменили) одностороннее внешнеполитическое решение, обычно не требуются международные переговоры. Например, в день своей инаугурации президент Байден подписал указ, отменяющий выход Трампа из Парижского соглашения по климату, а менее чем через месяц США официально присоединились к договору⁴¹.

Однако вместо того, чтобы начать действовать по восстановлению соглашения администрация Байдена стала требовать возвращения Ирана к своим обязательствам, которые он начал отменять через год после того, как Трамп вышел из соглашения⁴². Хотя переговоры наконец начались в апреле 2021 г., они не достигли финишной черты до того, как июньские президентские выборы в Иране привели к приходу новой жёсткой администрации, которая глубоко скептически относилась к переговорам с Вашингтоном.

К тому же, существовало мнение, что кампания максимального давления Трампа, хотя и ошибочная, и безуспешная, на самом деле оказала значительное давление на Иран, что могло бы стать активом для администрации Байдена. В окружении президента полагали, что давление может сработать, если оно будет связано с разумными целями, а не с требованиями Трампа о капитуляции. Короче говоря, существовала линия анализа, которая предполагала, что просто вернуться к СВПД в его первоначальной форме недостаточно, во внешней политике США требуется более долгосрочное решение иранской проблемы⁴³.

Тем временем, ядерные достижения Ирана после провала переговоров в августе 2022 г. продолжали подрывать ценность СВПД в области нераспространения. Поскольку Тегеран освоил новые ядерные возможности, полученные знания невозможно обратить вспять, что негативно влияет на силу ядерных ограничений. Хотя иранское руководство продолжает риторически поддерживать возвращение к СВПД, сопротивление восстановлению ядерной сделки укрепляется. Комментарий министра иностранных дел Ирана Хосейна Амирабдоллахиана (погиб вместе с президентом Ирана Ибрахим Раиси при крушении вертолёта 19 мая 2024 года) в декабре 2023 г. о том, что СВПД «становится бесполезным», свидетельствуют об этом сдвиге⁴⁴.

В США высказывается предположение, что по состоянию на конец 2023 г. Иран мог производить достаточно ядерного материала оружейного качества для одной бомбы примерно за неделю и для пяти бомб примерно за три недели⁴⁵. Хотя сроки, в течение которых Иран сможет произвести достаточное количество оружейного материала для одной бомбы, вероятно, останутся постоянными, время создания нескольких видов оружия сократится ещё больше, если Иран продолжит накапливать запасы высокообогащенного урана и устанавливать более эффективные центрифуги.

Можно согласиться с мнением, что крайне маловероятно, что Иран рискнёт создать хотя бы одну бомбу, но, когда он сможет произвести достаточное количество оружейного материала, прежде чем международное сообщество сможет отреагировать, у Тегерана будет больше шансов принять политическое решение о создании ядерного оружия. Вепонизация потребует дополнительного времени – от шести месяцев до одного года – но этот процесс будет происходить на секретных объектах, и его будет сложнее обнаружить по сравнению с производством расщепляющегося материала, которое происходит на известных объектах⁴⁶.

Важно отметить, что Вашингтон теперь сталкивается с новыми проблемами в обеспечении международной поддержки давления на Иран и его изоляции. Геополитический раскол между НАТО и Россией побудил Тегеран и Москву укрепить свои отношения⁴⁷. В результате оказывать и поддерживать давление на Иран стало сложнее, чем в прошлом. Ослабление давления лишает Иран стимула искать сделку, которая обеспечит ему смягчение санкций, особенно когда существуют законные опасения по поводу достоверности такого смягчения.

Заключение

Хотя Соединённые Штаты отвергли СВПД как жизнеспособный дипломатический вариант, администрация Байдена ещё не сформулировала свой подход к решению растущего ядерного кризиса и не продемонстрировала, какую пользу этот подход принесёт Ирану. Неспособность возродить ядерное соглашение с Тегераном до президентских выборов в США в ноябре 2024 г. кажется неоспоримой, администрация Байдена перешла к подходу, основанному на принципе «нет сделки – нет кризиса».