Введение

В предшествующие десятилетия Арктика рассматривалась исключительно как зона мира и сотрудничества, взаимодействия и кооперации. Такое восприятие было во многом простимулировано Мурманскими инициативами Генсека ЦК КПСС М.С. Горбачёва от 1 октября 1987 года, среди которых значились: ограничение военно-морской активности; мирное сотрудничество; научное изучение; охрана окружающей среды; открытие Северного морского пути (СМП). Никакие перипетии в отношениях между Россией и странами Запада, казалось, не могут изменить этот вектор развития. Последние события свидетельствуют о том, что дальнейшее сотрудничество в Арктике находится под угрозой заморозки, конфликтный потенциал региона вновь может вернуться ко временам Холодной войны. Однако, не стоит забывать, что серьезные межгосударственные противоречия, споры и конфликты (в том числе до сих пор не урегулированные) в Арктике существовали и в предшествующие годы, но их разрастание в «горячую» фазу купировалось доминированием тренда на сотрудничество. В сегодняшних условиях этот дуализм взаимоотношений в Арктике, как представляется, всё же будет сохраняться, с той лишь разницей, что международная кооперация будет иметь гораздо меньшие масштабы и вестись по ограниченному спектру областей, имеющих интернациональное значение.

Сотрудничество: старые формы и новые форматы

Мы все помним, что наиболее активно межгосударственное взаимодействие в Арктике развивалось в рамках Арктического совета. И хотя его часто критиковали за то, что многие его решения носят исключительно рекомендательный характер, тем не менее, как представляется, заключение трёх юридически обязывающих соглашений – о сотрудничестве в области авиационного и морского поиска и спасания (2011); о сотрудничестве в области обеспечения готовности и реагирования на загрязнение морской среды нефтью (2013); Соглашение о расширении международного научного сотрудничества (2017)¹ – было огромным прогрессом и достижением в его работе.

Сотрудничество развивалось также и на двухстороннем уровне: в 2018 г. Российская Федерация и США провели через Международную морскую организацию (ИМО)² Резолюцию об установлении судоходных маршрутов (добровольных) и зон безопасности в Беринговом проливе и Беринговом море.

Региональные и внерегиональные страны (Исландия, Япония, Южная Корея, Китай) и ЕС в 2017 г. заключили обязательное соглашение³, направленное на борьбу с нерегулируемым выловом водных биологических ресурсов в центральной части Северного Ледовитого океана, в рамках которого введён временный мораторий на коммерческое рыболовство.

Можно, в частности, прогнозировать, что межгосударственное взаимодействие будет продолжено по линии обсуждения и принятия новой обновленной версии Полярного Кодекса⁴ в рамках Международной морской организации, так как его первоначальная версия не распространяется на целую серию судов (например, рыбопромысловые суда, прогулочные яхты и другие), а часть его положений носит не обязательный, а рекомендательный характер⁵.

В сентябре 2023 года было открыто для подписания (вплоть до сентября 2025 года) Соглашение на базе Конвенции ООН по морскому праву о сохранении и устойчивом использовании морского биологического разнообразия в районах за пределами действия национальной юрисдикции⁶. Оно направлено на регулирование доступа к морским генетическим ресурсам (так называемая биоразведка) и предполагает широкое внедрение механизмов создания морских охраняемых районов в открытом море. Пока позиция Российской Федерации по этому Соглашению скорее предельно скептическая, она основана на том, что создание таких районов может привести к ущемлению права прибрежного государства на использование ресурсов континентального шельфа (в данном случае речь идёт о той части континентального шельфа, который находится за пределами 200-мильной зоны от исходных линий) или ведения другой законной деятельности, а главное содержит в себе риск политизации⁷.

Тем не менее в перспективе по итогам вступления этого Соглашения в законную силу у Российской Федерации всегда будет оставаться возможность пересмотра своей изначальной позиции, так как формирование морских охраняемых районов в центральной части Северного Ледовитого океана с целью ограничения/регулирования тех или иных видов морехозяйственной деятельности может отвечать её собственным национальным интересам. Механизм же принятия соответствующих решений, предусмотренный Соглашением, основан на достижении консенсуса или же при его отсутствии – поддержки со стороны квалифицированного большинства в ¾ голосов сторон, при сохранении права выдвижения возражений, что свидетельствует о возможности непосредственного влияния на ход принимаемых решений.

Существующие конфликты и перспективы их развития

Наряду с сотрудничеством в Арктике были и остаются неурегулированные противоречия. Так, здесь до сих пор существуют споры относительно делимитации морских пространств. Наиболее хрестоматийный пример среди них – американо-канадские противоречия относительно модели проведения морской границы (территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа) в море Бофорта⁸. В зависимости от того, как будет проведена эта граница – по методу срединной (равноудалённой) линии (позиция США) или же на основе линии разграничения обоюдных пространств владений России и Англии в Северной Америке 1825 года (позиция Канады) – будет решён вопрос доступа к потенциальным запасам углеводородных ресурсов морского дна в этом районе.

Наиболее острый характер носит и, видимо, будет носить российско-американский спор относительно правового статуса акваторий Северного морского пути. Напомним, что Российская Федерация ввела разрешительный порядок прохода гражданских (торговых) судов по трассе СМП, зафиксировав эти правила в рамках национального законодательства (Правила плавания⁹, Кодекс торгового мореплавания – КТМ). Затем в декабре 2022 года президентом был подписан федеральный закон¹⁰, который введён разрешительный порядок прохода в отношении военных кораблей и других государственных судов (запрос по дипломатическим каналам за 90 дней), но только для тех из них, которые намереваются пройти через акваторию российских внутренних вод на трассе СМП. К категории внутренних вод на трассе Северного морского пути отнесены акватории российских арктических проливов Новосибирских островов, архипелага Северная Земля и пролив Карские ворота, которые традиционно используются для судоходства. Проход через внутренние воды никогда не может носить никакой иной характер, кроме как разрешительный, так как они находятся под полным государственным суверенитетом¹¹.

США, со своей стороны, считают, что предмет регулирования в данном случае находится не в сфере национального законодательства, а международного права – отсюда и апелляция к утверждению всех принимаемых Россией мер через ИМО. Более того, они настаивают на том, что российское арктические проливы полностью попадают под конвенционную категорию «Проливы, используемые для международного судоходства» в силу соответствия двум критериям: географическому (соединяют одну часть открытого моря или исключительной экономической зоны с другой такой же частью) и функциональному (используются для международного судоходства), а значит здесь должно действовать право транзитного прохода, в одинаковой степени применимое к гражданским судам и военных кораблям, причём это право никем и никогда не должно быть приостановлено. Более того, зарубежные эксперты оспаривают применение статуса внутренних вод на исторических правооснованиях к российским арктическим проливам, считая, что они ранее не рассматривались как таковые, а значит в рамках ст. 8.2 Конвенции 1982 года здесь должно действовать право мирного прохода, а не разрешительный порядок¹².

При этом нельзя сказать, что те или иные противоречия в регионе, даже длившиеся десятилетиями, не получали со временем должного урегулирования. Так, например, летом 2022 года был урегулирован давний спор между Канадой и Данией относительно спорного острова Ханс¹³, расположенного между побережьями Канады и Гренландии¹⁴. Решение этого вопроса одновременно привело и к разрешению спорного вопроса о небольшом участке границы в акватории моря Линкольна между двумя странами¹⁵. Канадские эксперты с воодушевление отмечали уникальность данной ситуации: на острове теперь будет проходить граница между ЕС (Гренландия входит в Шенгенскую зону) и Канадой¹⁶.

Проблемные морские регионы

В Арктике всегда были и остаются «проблемные» морские регионы, как, например, акватория Баренцева моря. Так, в частности, наши норвежские «коллеги» всегда выступали за необходимость рассмотрения всей его акватории в качестве единой большой экосистемы, что требовало, как минимум, согласования форматов и моделей осуществления тех или иных видов морехозяйственной деятельности между странами. Концепция больших морских экосистем (БМЭ), действительно, получила своё распространение на рубеже 1970-1980-х годов, однако экосистемный подход не был зафиксирован в Конвенции 1982 года, так как он в большей степени опирается на признание неких условных экосистемных/экологических границ, нежели государственных. В Конвенции есть только одна статья – статья 194 «Меры по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды», где сказано о том, что «меры, принимаемые в соответствии с настоящей Частью, включают меры, необходимые для защиты и сохранения редких или уязвимых экосистем (курсив мой. – Г.П.), а также естественной среды видов рыб и других форм морских организмов, запасы которых истощены, подвергаются угрозе или опасности».

Позиция Российской Федерации, основанная на советской правовой доктрине, исходит из того, что установление таких зон возможно, как минимум, с согласия всех других участников Парижского Договора о Шпицбергене 1920 года или же, как максимум, в ходе проведения новой международной конференции о Шпицбергене. Существует и иная точка зрения, ранее выраженная целым рядом стран Запада (официально – Исландией и Великобританией, на экспертном уровне – Соединёнными Штатами), что норвежские действия по установлению таких морских зон являются полностью легитимными, однако все государства – участники Парижского соглашения должны обладать здесь равными правами по ведению различных видов экономической деятельности, включая доступ к разведке и разработке живых и неживых ресурсов¹⁷.

Такие подходы активно отвергаются Норвегией, которая считает, что принцип «равноправия» применим исключительно к территории архипелага и поясу его территориальных вод. Более того, Осло считает, что у Шпицбергена нет собственного континентального шельфа, а это – шельф, простирающийся от материковой части Норвегии, где лишь она обладает исключительными правами по доступу к живым (так называемые сидячие виды) и неживым ресурсам морского дна и его недр. Среди практических шагов Норвегии в этом плане – представление в Стортинг летом 2023 года правительственной Стратегии разработки негорючих полезных ископаемых (металлов, включая редкоземельные) континентального шельфа, включая его шпицбергеновскую часть¹⁸. Для Российской Федерации, высказавшей свои возражения относительно нарушения буквы и духа Парижского соглашения 1920 года, этот шаг будет, безусловно, очередным вызовов для российско-норвежских взаимоотношений.

Новые противоречия

Определённое напряжение в экспертном сообществе вызвали односторонние действия Соединённых Штатов, которые в декабре 2023 года без обращения в профильную Комиссию по границам континентального шельфа установили внешние границы своего континентального шельфа в различных районах Мирового океана (Арктика, Берингово море, Мексиканский залив, Марианские острова, Атлантика и Тихий океан)¹⁹. Обоснованием такого шага стала как раз ссылка на то, что нормы и положения ст. 76 Конвенции ООН по морскому праву 1982 года на сегодняшний день стали нормами международного обычного права, а значит США могут использовать методологию установления внешние границы своего континентального шельфа, прописанную как в Конвенции 1982 года, так и более подробно раскрытую в Правилах процедуры и Научно-техническом руководстве Комиссии по границам континентального шельфа²⁰, для определения участков своего «расширенного» (extended), как они его называют, континентального шельфа²¹. При этом американские эксперты ссылаются на то, что положения ст. 76 пункта 8, касательно механизма их установления путём обращения в Комиссию, не обязательно должны рассматриваться как устоявшиеся нормы международного обычного права, а значит они могут действовать в одностороннем порядке²².

Проблема заключается в том, что за всё время её существования в Комиссию было подано более 90 заявок, по целому ряду из них уже даны рекомендации, и позиция международного экспертного сообщества состоит в том, что на сегодняшний день это единственный легитимный механизм установления внешних границ своего континентального шельфа. В этой связи рискнём высказать несколько предположений²³.

Российская Федерация стала первой не только из всех арктических, но и прибрежных, кто решил воспользоваться положениями ст. 76 для определения внешних границ своего континентального шельфа, в том числе в Северном Ледовитом океана. Мы подали нашу заявку ещё в 2001 году²⁴, получили рекомендации её доработать, представили в 2015 году обновленный вариант²⁵, который в 2021 году получил два дополнения²⁶. 6 февраля 2023 года Россия получила рекомендации подкомиссии Комиссии²⁷, в рамках которых значительная часть российских претензий заявки 2015 года были фактически признаны бесспорными, но с рекомендацией предоставить дополнительные данные по бассейнам Амундсена и Нансена, а также хребту Гаккеля. Соответствующие частично пересмотренные представления были подготовлены Российской Федерацией в феврале²⁸ и октябре²⁹ 2023 года.

При этом существует достаточно распространённая точка зрения, согласно которой механизм обращения в Комиссию по границам континентального шельфа является всегда обязательным, только если речь идёт о проведение отграничения внешнего континентального шельфа от Международного района морского дна (МРМД), который вместе с его ресурсами имеет статус общего наследия человечества. Если же речь идёт о делимитации континентального шельфа за пределами 200-мильной зоны от исходных линий между государствами с противолежащими или смежными побережьями в рамках ст. 83 Конвенции 1982 года, как это потенциально могло быть сделано в Северном Ледовитом океане между всеми арктическими странами³⁰, то обращение в Комиссию не является необходимым. При этом в отношении разграничения континентального шельфа в Арктике мог бы быть использован так называемый секторальный подход. Правовым основанием для этого могли быть стать ссылки на особый правовой режим региона, сложившийся задолго до принятия Конвенции 1982 года, его уникальность (особые климатические условия и экологическая уязвимость) и др. Однако для такого решения в Арктике, как нам представляется, требуется согласие всех остальных арктических государств. Более того, односторонние действия Российской Федерации могут привести к существенным репутационным издержкам и усилить уровень конфликтности в регионе.

Сторонники такого подхода в российской экспертной среде существуют уже давно³¹. Ранее они предлагали несколько вариантов действий: 1) отклонить ратификацию Соглашения 1990 года в рамках Федерального Собрания, как не отвечающую национальным интересам Российской Федерации (потери традиционного районы вылова водных биологических ресурсов; проведение линии разграничения в Беринговом море в большей степени в интересах США, а не СССР; превышение со стороны США в определённой части Берингова моря максимального лимита внешней границы исключительной экономической зоны в 200 морских миль от исходных линий; передача США участка морского дна, который потенциально может рассматриваться как их внешний континентальный шельф), известить об этом Соединённые Штаты и предложить последним новые переговоры по всему комплексу спорных вопросов; 2) ратифицировать Соглашение при условии урегулирования с США большей части спорных вопросов (как минимум, предоставление квот на вылов водных биологических ресурсов в отошедшем районе; восстановление 200-мильной зоны РФ, где она была уменьшена).

Очевидно, что в текущих международно-политических условиях достижение каких-либо компромиссов по этим вопросам с США крайне маловероятно. Более того, официальный отказ от ратификации Соглашения с российской стороны не будет автоматически означать, что США будут готовы возобновить переговоры; перестанут считать линию разграничения действующей; не станут задерживать российские рыбопромысловые суда за вылов в их потенциальной зоне суверенных прав и юрисдикции (ИЭЗ); позволять проводить сейсмологические или иные научные исследования на их внешнем континентальном шельфе, который они уже определили как свой. Наконец, сами оппоненты Соглашения справедливо отмечают, что период такого его длительного применения, хоть и на временной основе, может привести, или уже привело, к его попаданию под международно-правовую норму «эстоппель»³². Последняя означает, что государство, которое молчаливо согласилось с текущим положением дел, лишается в последующем права выдвигать какие-либо возражения.

В этой связи справедливо будет вспомнить и те плюсы, которое данное Соглашение дало нашей стране³³. Во-первых, оно окончательно закрыло вопрос о государственной принадлежности о. Врангеля и целой группы островов Чукотского моря, которые американцы считали открытыми ими. Во-вторых, линия разграничения между нашими странами – это линия разграничения таких морских пространств, как территориальное море, исключительная экономическая зона и континентальный шельф, включая подводную окраину материка за пределами 200-мильной зоны от исходных линий (так называемый расширенный континентальный шельф по американской терминологии). Соответственно, российское представление в Комиссию по границам континентального шельфа исходит именно из того, что никакого спора относительно морской границы между Россией и США в Северном Ледовитом океане не существует. Именно это обстоятельство в том числе позволило Комиссии, не обладающей полномочиями по урегулированию вопросов делимитации, рассматривать российскую заявку. Отказ от ратификации (или же временного исполнения), и возрождение спора о границе, может вновь поставить вопрос об окончательной судьбе российских претензий на установление внешние границы континентального шельфа в Арктике.

Именно это обстоятельство, кстати, отмечал Р. Колодкин, анализируя необходимость урегулирования вопроса о границе между Российской Федерацией и Королевством Норвегия в 2010 году. В частности, он констатировал, что: «Разграничение позволяет определить северо-западные внешние границы исключительной экономической зоны и континентального шельфа России, что вносит ясность в пространственные пределы суверенных прав и юрисдикции нашей страны как прибрежного государства. А поскольку конечная точка линии российско-норвежского разграничения установлена в привязке к самой западной точке внешней границы континентального шельфа Российской Федерации, то завершение делимитации с Норвегией поможет продвижению российской заявки в комиссию по границам континентального шельфа»³⁴.

Соответственно, Договор 2010 года является критически важным с точки зрения одобрения российской заявки по обоснованию внешних границ континентального шельфа в Северном Ледовитом океане, так как зафиксировал в том числе и линию разграничения внешнего континентального шельфа между двумя странами. При этом сам Договор 2010 года не содержит в себе пункта о возможности его расторжения/денонсации. В соответствии со ст. 56 Венской Конвенции о праве международных договоров 1969 года «Договор, который не содержит положений о его прекращении и который не предусматривает денонсации или выхода из него, не подлежит денонсации и выход из него не допускается, если только: a) не установлено, что участники намеревались допустить возможность денонсации или выхода; или b) характер договора не подразумевает права денонсации или выхода». Положения ст. 62 говорят о том, что «на коренное изменение обстоятельств нельзя ссылаться как на основание для прекращения договора или выхода из него: a) если договор устанавливает границу…»³⁵. Таким образом, любые разговоры о необходимости денонсации Договора 2010 являются достаточно спекулятивными.

Заключение

Подытоживая вышесказанное, необходимо отметить, что Арктика, как и другие морские регионы – Балтийское или же Чёрное море – полна конфликтов и противоречий. Некоторые из них были успешно урегулированы, история развития других уже насчитывает несколько десятилетий. В перспективе здесь могут как обостриться старые споры, так и появится новые. Многое, безусловно, будет зависеть от общего фона отношений между Россией и странами коллективного Запада, развития с их стороны тренда на милитаризацию региона. Хотелось бы надеяться, что задача по решению общих проблем региона, которые невозможно урегулировать ни в каком одностороннем порядке, вновь возьмёт верх над остальными противоречиями.