Введение

Советский писатель Г.С. Фиш назвал Исландию «отшельником Атлантики», указывая на её географическую удалённость от континентальной Европы¹, но, пожалуй, в разрезе мировой политики эта характеристика не вполне соответствует статусу Исландии ни в период холодной войны, ни после 2014 г. и февраля 2022 г., когда её географическое положение в границах Фареро-Исландского рубежа стало представлять стратегическую ценность для США и европейских стран. При этом, обретя фактический суверенитет, но оставшись в личной унии с датским монархом в 1918 г., Исландия, по всей видимости, действительно планировала частично обрести политический статус «отшельника», заявив о «вечном нейтралитете» (perpetual neutrality). При этом опыт сначала «Великой депрессии», а затем и Второй мировой войны, когда Исландии пришлось искать новые рынки для экспорта морепродуктов и противодействовать попыткам нацистской Германии использовать торговые рычаги и местное исландское сообщество национал-социалистов для усиления влияния в Исландии, привело страну к экономическому и военно-политическому сотрудничеству сначала с Великобританией, а позднее и с США и НАТО.

Однако, как отмечает исландский историк Тор Уайтхед, путь Исландии в НАТО был далеко не прямолинейным и склонность исландцев к изоляции и их опасения за сохранение национальной культуры и независимости, которую они полностью обрели в июне 1944 г., учитывая малое население острова, которое в 1949 г. составляло всего 141 тыс. жителей, в свете крупного американского военного присутствия, выразились, к примеру, в заключении соглашения о Кеблавике в 1946 г., в соответствии с которым первоначальные требования США о долгосрочной аренде трёх военных объектов – аэропорта в Кеблавике, гидроаэропорта рядом с Рейкьявиком и военно-морской базы в Хваль-фьорде – были отвергнуты, и США вместо этого обязывались полностью вывести войска с острова к апрелю 1947 г. при сохранении американского гражданского подрядчика, который должен был управлять аэропортом в Кеблавике и проводить обучение местных исландцев, которые со временем должны были заменить американский технический персонал. Требования США насчёт долгосрочной аренды военной инфраструктуры в Исландии, направленные Рейкьявику в октябре 1945 г., вызвали опасения и у Британии, Дании, Норвегии и Швеции, которые посчитали, что СССР в качестве ответной меры может на постоянной основе разместить войска на острове Борнхольм, потребовать от Швеции организации советских баз на островах Балтийского моря или уступок арктических территорий от Норвегии².

Кроме того, в американо-исландском оборонном соглашении 1951 г., которое действует до настоящего момента, но после 2006 г. и одностороннего закрытия США базы в Кеблавивке интерпретируется как «внетерриториальная гарантия безопасности», содержит больше отсылок к суверенитету и правам принимающей стороны по сравнению с другими договорами о размещении военных объектов, которые США заключали после Второй мировой войны. К примеру, схожее американо-датское соглашение об обороне Гренландии не содержало упоминаний о лимите американских вооружённых сил и сроке прекращения действия соглашения³. Описанные обстоятельства делают актуальным анализ нынешнего положения Исландии особенно в свете того, что США в августе 2018 г. восстановили Второй флот ВМС США для сдерживания России в Северной Атлантике и на основе соглашения в октябре 2017 г. с Исландией получили беспрепятственный доступ к отдельным районам на территории бывшей базы в Кеблавике, что указывает на её важное место в стратегии борьбы с подводными лодками. В действительности ротационное присутствие США в Исландии и частые военные визиты практически не отличаются от более раннего постоянного американского военного присутствия.

Арктическая и атлантическая идентичность Исландии

Ключевое значение Арктики для внешней политики Исландии закреплено в парламентских резолюциях Альтинга в марте 2011 г. и октябре 2021 г., которые во многом совпадают в плане задач и ориентиров. Главным отличием между двумя стратегическими документами является то, что в случае последнего главным фактором его принятия послужили действия России и Китая, которые имеют «не только экономический и научный характер, но и военно-политический, а поэтому им должно быть уделено особое внимание»⁴. Кроме того, эти две в сущности арктические стратегии следует воспринимать как попытки соединить атлантическую составляющую внешней политики Исландии, которая заключается, к примеру, в модернизации авиабазы ВМС США в Кеблавике после 2016 г. для размещения противолодочных самолётов P-8 «Посейдон» (Poseidon) и стратегических бомбардировщиков B-2 на ротационной основе⁵ и совместной декларации Исландии и Норвегии от 22 марта 2017 г. об общей особой ответственности обеих стран за обеспечение безопасности линий коммуникации между Северной Америкой и Европой и собственно арктическим аспектом, который менее милитаризирован, меньше связан с союзническими обязательствами по НАТО и больше направлен на гражданские, мирные аспекты, к примеру, изменение климата, права коренных народов и повышение эффективности поисково-спасательных операций. К примеру, проявлением этого аспекта можно считать публикацию в декабре 2020 г. совместного исландско-гренландского документа «Гренландия и Исландия в новой Арктике», который содержал рекомендации для расширения двустороннего сотрудничества и был ориентирован на концепцию «личностной безопасности», «безопасности человека» (human security), а не на военные угрозы⁶. Формально, однако, военная база США в Кеблавике, которая была деактивирована 8 сентября 2006 г., продолжает оставаться закрытой, на начало 2024 г. речь по-прежнему идёт о модернизации лишь её отдельных составляющих, но не о её полноценной реактивации и возобновлении постоянного американского военного присутствия по аналогии с периодом холодной войны и до второй половины 2000-х годов. ВМС США впервые после 2006 г. запросили средства на модернизацию Кеблавика в феврале 2016 г., совместная американо-исландская декларация о возобновлении использования авиабазы американскими военнослужащими была подписана в июне 2016 г., а стратегический бомбардировщик B-2 впервые приземлился в Исландии в августе 2019 года.

Другим подтверждением приоритета арктического направления внешней политики для Исландии является и то, что программа её председательства в Северном совете на 2024 г. имеет говорящее название «Мир и безопасность в Арктике», где, с одной стороны, указывается возможность обновления Хельсинкского соглашения 1962 г., являющееся юридической основой северного сотрудничества пяти стран Северной Европы для расширения сотрудничества в сфере безопасности и отражения факта нынешнего членства всех североевропейских стран в НАТО, а с другой – говорится о необходимости сохранения низкой напряжённости в Арктике и о том, что Арктический совет «продолжит оставаться наиболее важным форумом сотрудничества в области окружающей среды и других арктических вопросах»⁷.

Несмотря на то, что Исландия не обладает национальными вооружёнными силами, у неё всё же есть компетенции, которые могут представлять интерес для построения стратегической автономии в рамках ЕС. Так как Исландия является островным государством, в телекоммуникационной сфере связанным с европейскими странами тремя протяжёнными морскими кабелями, наиболее современный из которых начал функционировать в мае 2023 г.⁸, для неё мониторинг морского дна традиционно выступал одной из задач национальной безопасности. Ещё в 1997 г. в сотрудничестве между Университетом Исландии и компанией «Хафминд эф» (Hafmynd ehf) началась разработка подводного автономного аппарата или дрона «Гавиа» (Gavia), который начал поставляться исландским клиентам с 2000 г., а позднее приобрёл и международное признание и стал востребован на мировом рынке. Вскоре исландская компания была приобретена и стала подразделением более крупной американской корпорации Teledyne Technologies под наименованием Teledyne Gavia. Продукция этой американо-исландской компании остаётся востребованной на европейском рынке, к примеру, в январе 2024 г. сервисный центр этой компании открылся в Польше. Хотя формально такая продукция не является непосредственно военной, но существует возможность её адаптации и оснащения и для выполнения задач вооружённых сил, то есть она, в сущности, может считаться продукцией двойного назначения.

Кроме того, развитие технологий наблюдения и мониторинга отвечает как задачам обороны национальной территории, так и более широкой национальной безопасности, включающей невоенные аспекты. Подобное направление оборонной политики также не носит открыто наступательного характера, что сглаживает возможное обострение дилеммы безопасности в Арктике, которая особенно затрагивает малые государства вроде Исландии, и также требует меньше долгосрочных крупных затрат и может быть относительно легко адаптировано под новые меняющиеся приоритеты оборонной политики⁹. По всей видимости, для Исландии именно расширение и улучшение механизмов стратегической осведомлённости о ситуации в Арктике и Северной Атлантике будет приоритетом национальной безопасности на ближайшую перспективу.

Главной областью взаимодействия Исландии с США и НАТО остаётся модернизация авиабазы Кеблавик и миссии НАТО по патрулированию воздушного пространства страны, которые проводятся с 2008 г. При этом 18 апреля 2023 г. правительство Исландии дало разрешение на краткосрочные визиты атомных подлодок США, и уже 26 апреля 2023 г. территориальные воды Исландии посетила многоцелевая атомная подводная лодка ВМС США «Сан Хуан»¹⁰, а ранее в феврале 2023 г. в Исландии совершил приземление самолёт управления и связи E-6B Mercury, который используется для коммуникации с морскими стратегическими ядерными силами и передачи сигнала о запуске межконтинентальных баллистических ракет. Эти визиты демонстрируют важное место Исландии в трансатлантическом пространстве безопасности, а также готовность США к осуществлению ядерного сдерживания России. Кроме того, Исландия занимает не только важное место в Фареро-Исландском рубеже, но и в «арктической оборонной цепи», которая включает Гренландию, Исландию, остров Ян-Майен и архипелаг Шпицберген, откуда возможны превентивные и наступательные операции в Норвежском и Баренцевом морях.

Проблемы внешнеполитического сотрудничества Исландии и ЕС

Отношения Исландии и ЕС, с одной стороны, отягощены неудачной исландской попыткой стать полноценным членом объединения в свете мирового финансового кризиса, а с другой – связаны как с имплементацией норм ЕС в национальное исландское законодательство, так и заинтересованностью ЕС в повышении своей роли в арктическом управлении (в случае вступления Норвегии и Исландии больше половины членов Арктического совета оказалась бы в составе ЕС). Исландия наряду с Норвегией присоединилась к Европейской экономической зоне в 1994 г. Позднее Исландия в июле 2009 г. подала заявку на вступление в ЕС, но после кризиса еврозоны в 2011 г., болезненных переговоров с Соединённым Королевством и Нидерландами по поводу возмещения средств их вкладчикам и общего роста евроскептицизма в августе 2013 г. переговоры о вступлении в ЕС были сначала остановлены, а в марте 2015 г. министр иностранных дел Исландии в официальном письме обратился к Европейской комиссии и Европейскому совету с просьбой больше не рассматривать Исландию в качестве «кандидата на членство в ЕС».¹¹

Изначальным поводом для подачи заявки Исландии на вступление в ЕС стал мировой финансовый кризис, так как членство в еврозоне должно было обеспечить Исландии большую финансовую стабильность и защищённость от будущих финансовых шоков. Но по мере экономического восстановления в Исландии и начавшегося кризиса еврозоны настроения в исландском обществе стали более скептическими, а неприятие ЕС особенно усилилось из-за давления Соединённого Королевства и Нидерландов, которые активно добивались возмещения средств для своих вкладчиков. Особое негодование исландской стороны вызвало применение британскими властями антитеррористического законодательства для заморозки исландских активов в британских банках в качестве дополнительного средства давления для разрешения спора. Референдумы 2010 г. и 2011 г. по поводу того, должна ли Исландия выплачивать компенсацию британским и нидерландским вкладчикам закончились отрицательно и дополнительно способствовали росту националистических и евроскептических настроений в исландском обществе.¹²

Исландию отличает от других стран Северной Европы и от других европейских стран ярко выраженный евроскептицизм политической элиты по отношению к европейской интеграции при наличии электората, который воспринимает ЕС в гораздо более позитивном ключе, хотя эта характеристика исландского населения скорее подвержена серьёзным колебаниям. К примеру, Исландия лишь один раз подала заявку на вступление в ЕС, и только одна партия (Социал-демократическая партия Исландии, позднее ставшая Социал-демократическим альянсом в 2000 г.) в 1994 г. открыто выступала за вступление Исландии в ЕС. Кроме того, в период 1999–2002 гг. ни одна из исландских партий не выступала за вступление в ЕС, несмотря на стабильный рост настроений в пользу вступления в ЕС среди исландского электората (с 38% в мае-июне 1999 г. до 54% в мае 2001 г.)¹³.

Ситуация в других европейских странах как правило диаметрально противоположная. После 2009 г., однако, среди населения Исландии стабильно нарастало негативное отношение к ЕС – опрос в октябре 2018 г. показал, что 57,3% исландских граждан выступают против членства в ЕС¹⁴. На фоне возникших противоречий и следуя норвежскому опыту, исландский парламент в августе 2018 г. назначил экспертную группу в составе трёх человек по оценке последствий членства в ЕЭС для Исландии. Согласно итоговому докладу 16% всего исландского законодательства в 1992–2019 гг. было принято вследствие членства страны в ЕЭЗ. Одновременно в докладе отмечалось, что Исландия ввела 26 исключений в отношении применения норм ЕЭЗ, которые касаются технических стандартов, энергетики и системы национальной статистики, а также то, что многие нормы ЕЭЗ вводятся в Исландии в более жёсткой формулировке, чем это необходимо, что уменьшает конкурентоспособность исландского бизнеса¹⁵. Ранее 7 января 2010 г. правительство Норвегии назначило аналогичную экспертную группу, которая 17 января 2012 г. представила итоговый 900-страничный доклад о членстве Норвегии в ЕЭЗ, где в частности подчёркивался демократический дефицит и отсутствие у Норвегии рычагов влияния на процесс принятия решений в ЕС.¹⁶.

Однако в настоящий момент, после февраля 2022 г., среди исландцев постепенно растёт позитивное восприятие ЕС. В марте 2022 г., по опросам Института Гэллапа, 59% исландцев хотели проведения референдума о возобновлении переговоров с ЕС, в мае 2023 г., по опросам исландской компании Maskína, 44% респондентов выступают за членство в ЕС, 34% – против, а 22% не определились с позицией¹⁷. На фоне роста положительного отношения к ЕС среди рядовых исландцев 9 мая 2022 г. в стране было создано Европейское движение, которое в первую очередь добивается проведения референдума о возобновлении переговоров о вступлении в ЕС, которые были остановлены в 2013 г. Опросы исландского общественного мнения в феврале 2023 г. также впервые с 2011 г. зафиксировали большинство (40,8%) в поддержку членства в ЕС, в то время как 35,9% были против и 23,3% не определились с позицией, а политические вопросы и выгоды взаимодействия с ЕС начинают приобретать больший вес в восприятии населения, чем традиционно высокое внимание к экономической проблематике особенно в сфере рыболовства и сельского хозяйства. До этого ежегодные опросы показывали, что более 60% исландцев выступают против членства в ЕС.

При этом среди политических сил, представленных в парламенте, только одна либеральная партия «Возрождение», получившая по итогам выборов 2021 г. пять мест, говорит о вступлении в ЕС, в то время как другие партии, включая Социал-демократический альянс, обладающий шестью парламентскими местами, уделяют больше внимания другим вопросам¹⁸. Но новые парламентские выборы, запланированные на 2025 г., с учётом роста популярности исландских социал-демократов могут вновь сделать актуальным вопрос о вступлении Исландии в ЕС.

В региональном контексте Исландия представляет любопытную модель сотрудничества с ЕС и США в силу того, что тенденции балансирования между Европой и США в её внешней политике исторически имеют более чёткий характер, чем у других стран Северной Европы. В качестве примера можно указать на «тресковые войны» в 1958–1961 гг., 1972–1973 гг. и 1975–1976 гг., когда Исландия шла на шантаж структур НАТО и британского правительства с целью защиты национальных рыболовных интересов. Однако в ситуации введения санкций ЕС против России действия Исландии демонстрируют скорее отсутствие достаточной степени самостоятельности. Так Исландия решила присоединиться к односторонним ограничительным мерам, введённым ЕС и США, в отношении России после 2014 г., несмотря на протесты, произошедшие летом 2015 г., со стороны одной из ключевых исландских лоббистских организаций в области рыболовства – Fisheries Iceland (SFS)¹⁹.

Однако своеобразной уступкой исландским рыбакам и одновременно символическим жестом, демонстрирующим границы исландской автономии во внешней политике, стало то, что Исландия формально не является участником деклараций ЕС о введении ограничительных мер с осени 2015 г., но продолжают соблюдать их на практике. Исландия как малое государство традиционно стремится компенсировать экономическую и военную уязвимость тесными отношениями с США, ЕС и другими странами Северной Европы, а также участием в региональных международных организациях. В случае Исландии членство в ЕЭП и переговоры о полноценном членстве в ЕС, начатые в 2009 г., приостановленные в 2013 г. и уже окончательно прекратившиеся в 2015 г., можно рассматривать именно как попытку обеспечить экономическую безопасность страны. Так на членов ЕЭП приходится 80% и 60% исландского экспорта и импорта соответственно. Стоит, однако, отметить, что в 1956–1960 гг. экономическим «убежищем» для Исландии был СССР (в 1956–1960 гг. на советский рынок приходилось 18,2% исландского экспорта), который, в дальнейшем, мог занять место ЕС в системе внешнеполитических координат Исландии примерно по аналогии с тем, какое место российский рынок занял для Фарерских островов после 2014 г. Тем не менее, с распадом СССР объёмы экспорта сначала резко снизились, но постепенно росли, составив к 2014 г. на момент введения санкций 10% исландского экспорта морепродуктов, что делало Россию вторым по значимости экспортным рынком для исландских рыбаков, которые подвергли решение правительства разгромной критике, обвинив в отсутствие самостоятельности. В условиях внутриполитических противоречий и присоединения к санкциям ЕС после 2014 г. Исландии удалось, таким образом, добиться лишь символической автономии от внешнеполитических решений США и ЕС, т.е. Исландия больше не упоминается в декларациях ЕС о продлении и изменении санкционного режима, но на практике продолжает его соблюдать²⁰.

С 2013 г., когда состоялась первая ассамблея Арктического круга, эта платформа арктического сотрудничества существенно увеличилась в масштабах, ежегодно принимая около 3500 участников из более, чем 60 стран, а также с 2015 г. организуя под своей эгидой международные форумы, которые успели пройти не только, к примеру, в Аляске, в Гренландии в 2016 г., Шотландии в 2017 г., но и в более удалённых от Арктики Республике Корея в 2018 г., Китае в 2019 г. и Объединённых Арабских Эмиратах в 2023 г. Кроме того, исландский Арктический круг даже организует собственные «миссии», которые по своему формату отчасти повторяют рабочие группы Арктического совета. Если сравнивать Арктический круг со схожей конференцией Арктические рубежи, которая ежегодно проводится в норвежском Тромсё с января 2007 г., то исландская инициатива, с одной стороны, носит более неформальный характер и проводится при меньшем участии исландского МИД и правительства, в целом, а с другой – больше ориентирована именно на неарктические государства при меньшем контроле над повесткой обсуждений и дискуссий со стороны организаторов²¹. В совокупности эти факторы делают маловероятным желание Исландии делиться такой ценной дипломатической платформой с ЕС.

Отсутствие у Исландии членства в ЕС также побуждает её использовать другие платформы для демонстрации особой роли и повышения своей видимости на политической арене. К примеру, в мае 2023 г. именно по инициативе Исландии в Рейкьявике состоялся Четвёртый саммит Совета Европы, носивший яркой выраженный антироссийский характер. Нынешний премьер-министр и министр иностранных дел Исландии особо подчеркнули важный характер этой дипломатической инициативы для их страны: «Факт того, что такая малая страна как Исландия проводит на своей территории настолько важное собрание в период растущих угроз и рисков демонстрирует демократические основы Совета Европы, где все члены обладают равным голосом независимо от площади страны или количества населения»²². Подобная характеристика со стороны исландских политиков также демонстрирует то, насколько для Исландии важны символические и риторические действия и жесты для демонстрации особого активного статуса такой малой страны на международной арене.

Заключение

Современная милитаризация Арктики странами НАТО на практике заключается прежде всего в расширении системы мониторинга и наблюдения за акваториями и воздушным пространством Северной Атлантики и Северного Ледовитого океана и в этом отношении, учитывая значение Фареро-Исландского рубежа для борьбы с подводными лодками, ценность Исландии существенно возрастает. Основной целью НАТО в Арктике в ближайшей перспективе становится реализация концепции «сдерживания через обнаружение», то есть в сущности превращение этой обширной территории в «прозрачный аквариум», где действия потенциального противника были бы легко отслеживаемы, и сам противник это осознавал, что удерживало бы его от провокаций и эскалации²³. Создание подобных оперативных условий, по всей видимости, станет основой для последующего военного планирования альянса в полярных регионах.

Одним из преимуществ такого подхода является его доступность даже для малых стран НАТО с ограниченными оборонными бюджетами, не только для Исландии, но и для Дании, где в январе 2024 г. было достигнуто соглашение об увеличении В январе 2024 г. было согласовано датскими партиями соглашение о выделении 2,7 млрд крон на приобретение дронов дальнего действия, изначально в 2021 г. был план их приобрести за 750 млн., но цена оказалась дороже, в январе 2024 г. согласовали увеличение бюджета²⁴ на закупку арктических дронов и подтверждены планы об установке РЛС на Фарерских островах, которая ранее была закрыта в 2007 году²⁵. Такие приоритеты оборонных расходов также дополняют уже существующие проекты НАТО и США по расширению системы мониторинга, наблюдения и обнаружения, как SkyGuardian по разработке нового воздушного дрона и Alliance Ground Surveillance, то есть системы воздушного наблюдения за наземными и надводными объектами. В ноябре 2023 г. капитан-лейтенантом ВМС США была высказана идея о том, что для патрулирования арктических пространств и акватории Канады и США можно эффективно применять различные типы аэростатных судов, в качестве конкретного образца указав на воздушное судно Z1 от компании AT² Aerospace.²⁶ Это свидетельствует о том, что арктические страны НАТО активно заняты поиском новых технологических решений для расширения мониторинга полярных пространств, что затрагивает интересы как США, так и Исландии.

Ситуация усугубляется ещё и тем, в политической системе Исландии рыболовные и сельскохозяйственные сообщества оказываются даже чрезмерно представлены в исландском Альтинге, что затрудняет достижение парламентских соглашений в этой области²⁷. Другими болезненными вопросами в отношениях Исландии и ЕС выступает отказ Исландии ввести запрет на китобойный промысел, несмотря на её членство в Международной китобойной комиссии (МКК), а также «макрелевые войны» между Исландией и ЕС в Северном море в связи с чрезмерным выловом скумбрии и ограничения на допуск европейских судов в исландские воды для рыбной ловли. Примечательно, что в этом вопросе Исландию поддерживает Дания, которая в 2001 г. поддержала возвращение Исландии в МКК с сохранением моратория в отношении запрета на китобойный промысел (положительного исхода удалось добиться с перевесом в один голос), а в 2011 г. и 2014 г. отказалась присоединяться к общим декларациям ЕС, осуждающим китобойный промысел в Исландии, несмотря на открытое признание Европейской комиссии, что исландский китобойный промысел будет несовместим с acquis communautaire ЕС.

Дания также не придерживается общей позиции ЕС в рамках МКК. Кроме того, Дания оказывает такую же негласную поддержку китобойному промыслу в Норвегии, а также на автономных территориях Гренландии и Фарерских островов, интересы которых Дания представляет в МКК, хотя сама Дания ввела запрет на китобойный промысел. С момента введения запрета на китобойный промысел в 1986 г. в Норвегии было уничтожено более 10 тыс. китов, однако Дания не поддержала резолюцию МКК 1998 г. с призывами к Норвегии о введении запрета, заявив, что китобойный промысел в Норвегии имеет устойчивый характер, а в 2001 г. не поддержала резолюцию МКК против предоставлению экспортных лицензий для продуктов китобойного промысла в Норвегии²⁸. Кроме того, Дания в разрез с общей позицией ЕС регулярно подаёт заявки на расширение китовых квот для Гренландии в рамках необходимого аборигенного китобойного промысла (Aboriginal Subsistence Whaling, ASW). Таким образом, всё же сохраняется вероятность того, что в случае возникновения экономических противоречий Исландия может использовать своё стратегическое значение для давления на ЕС.