Введение. Арктика в координатах стратегической автономии ЕС

Долгосрочный интерес ЕС к Арктике находит отражение как в арктической стратегии 2021 г., так и Стратегическом компасе 2022 г. (A Strategic Compass), причём по сравнению с 2008 г., когда ЕС впервые принял стратегический документ по арктической тематике, теперь этот регион рассматривается не только с точки зрения климатических угроз и научных исследований, но и как «возможное пространство геополитического соперничества и столкновений»¹. В то же время для стран Северной Европы в вопросах арктической безопасности большее место занимает именно НАТО, а место ЕС в оборонном планировании и отношениях с Россией на арктическом векторе пока остаётся неопределённым, что обусловлено рядом противоречий.

В этой связи анализ подходов двух североевропейских стран – Дании и Норвегии – как членов неформального клуба «Арктическая пятёрка», имеющих береговую линию с Северным Ледовитым океаном и имеющих тесные, но различающиеся отношения с ЕС, к установкам стратегической автономии представляет особый интерес. Исландия, которая рассматривается в качестве субарктической страны, не омывающейся водами Северного Ледовитого океана, в ответ на то, что она не была приглашена к подписанию Илулиссатской декларации в 2008 г., создала в 2013 г. собственный форум «Арктический круг», куда регулярно приглашается большое число представителей неарктических государств, в том числе имеющих статус наблюдателей в Арктическом совете². Противоречия между элементами стратегической автономии ЕС и национальными интересами Дании и Норвегии в Арктике в рамках настоящей статьи будут рассмотрены во внешнеполитической, военно-технической и климатической сферах.

Проблемы внешнеполитической координации на арктическом направлении

Несмотря на общую антироссийскую направленность внешней политики Дании применительно к Арктике, её официальные представители всё же используют более осторожные формулировки. К примеру, в интервью порталу Altinget министр иностранных дел Дании Л.Л. Расмуссен, отвечая на вопрос о том, не принимает ли сама Дания участие в милитаризации Арктики, одновременно обвиняя Россию в аналогичных действиях, сказал, что «речь не идёт об агрессивной обороне национальной территории (aggressivt territorialforsvar)», а о том, «чтобы лучше понимать и следить за тем, что происходит на нашем арктическом пространстве»³. При этом Арктику в целом нынешний министр иностранных дел Дании, который занял пост после парламентских выборов в ноябре 2022 г., описывает как «зону низкого напряжения с потенциальными рисками». В рамках первой частичной договорённости по реализации датского оборонного соглашения на 2024–2033 гг. одним из приоритетов остаются установка радара на Фарерских островах, который в 2007 г. был закрыт, и закупка двух дронов дальнего действия для мониторинга и поддержания суверенитета в Арктике и Северной Атлантике, а оборонные расходы на арктическом направлении должны иметь не только военный эффект, но и гражданское измерение, что подтверждает движение нынешнего правительства Дании навстречу гренландским интересам⁴. В ходе конференции «Арктические рубежи – 2024», которая проходила с 29 января по 1 февраля 2024 г. представители Норвегии также выступали с довольно прагматичными высказываниями в адрес России, что нетипично для европейской внешнеполитической риторики после 24 февраля 2022 г. К примеру, Солвей Россебю, с августа 2023 г. занимающая должность старшего должностного лица Норвегии в Арктическом совете, на полях конференции заявила, что «Россия является и всегда была очень конструктивным участником арктического сотрудничества», и подтвердила намерение Норвегии добиваться сохранения этого ключевого формата сотрудничества в Арктике⁵.

В этой ситуации, учитывая какой приоритет норвежское председательство отводит работе над сохранением этой организации, Европейский Союз и нынешний Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности Жозеп Боррель не выступали с похожими заявлениями в поддержку норвежской позиции, что выглядит нелогичным, так как, к примеру, отсутствие контактов с российскими учёными и доступа к данным их исследований не позволяет осуществлять долгосрочное и достоверное прогнозирование изменения климата в Арктике, то есть в сущности эффективно нивелировать угрозы климатической безопасности и проводить климатическую адаптацию⁶. ЕС, как показывает практика, скорее уделяет больше внимания сохранению форматов сотрудничества, которые проходят под его собственной эгидой, в частности Арктического форума ЕС и Диалога коренных народов, который функционирует с 2019 г. и впервые был проведен в Швеции⁷. В нынешних условиях кризиса арктического сотрудничества эта инициатива ЕС, которая после начала специальной военной операции прошла в феврале 2023 г. в Гренландии и запланирована на май 2024 г. в Брюсселе, может сыграть положительную роль и компенсировать недостаток взаимодействия коренных народов в условиях кризиса Арктического совета, а также вернуть в повестку дня именно климатические изменения как главную угрозу арктической безопасности⁸. Однако для достижения наибольшей эффективности работы такого формата ЕС мог бы координировать его программу и с Норвегией, и с другими странами Северной Европы, которые выступают с собственными арктическими приоритетами на время председательства в Арктическом совете. На этом направлении, по всей видимости, требуется создание дополнительных механизмов внешнеполитической координации. В то же время ЕС может быть в большей степени озабочен поиском самостоятельного места в арктическом управлении, а не дополнением национальных стратегий арктических государств.

В вопросе взаимодействия с Китаем, для которого Арктика хотя и не является ключевым внешнеполитическим направлением, страны Северной Европы демонстрируют определённую самостоятельность, которая не вполне вписываются в курс стратегической автономии ЕС, если рассматривать её как усиление внешнеполитической координации государств-членов. В частности, накануне визита в Китай в августе 2023 г. Л.Л. Расмуссен заявил, что «если мы будем говорить только с теми, кто похож на нас самих, тогда мы окажемся в очень маленьком кругу общения»⁹. В декабре 2023 г. Дания стала соорганизатором одной из крупнейших в Азии выставок морских технологий и судостроения (Marintec China), причём Дания в принципе первая страна в мире, которой за время существования выставки была отведена подобная роль, что, безусловно, ещё больше способствовало росту внимания к этому малому государству в Северной Европе со стороны азиатского бизнеса¹⁰. В случае Дании стоит отметить и её необычно активную поддержку предоставления Китаю статуса наблюдателя в Арктическом совете, что состоялось в 2013 г., хотя в тот период, к примеру, соседняя Норвегия, США и Канада как одни из ключевых внешнеполитических партнёров и союзников Дании, занимали неопределённую и нерешительную позицию по этому вопросу. Причины такой нетипично самостоятельной позиции Копенгагена связываются, с одной стороны, с тем, что идея вовлечения Китая в равной степени поддерживалась и Гренландией, и Данией, а с другой – с внешнеполитической идентичностью Дании как малого государства, заинтересованного в развитии многосторонних институтов сотрудничества и в целом международных организаций. К примеру, Дания также поддерживала заявку Республики Корея на получение статуса наблюдателя в Арктическом совете. Однако другие возможные объяснения состоят в том, что Дания видела в одобрении китайской заявки скорее вопросы статуса и престижа в мировой политике, чем предоставление Китаю реального влияния на арктическое управление, либо опасалась возможного более активного вовлечения ООН в вопросы арктической политики, которые Копенгаген хотел бы решать совместно с другими заинтересованными государствами, а не на глобальном уровне¹¹.

В начале февраля 2024 г. министр иностранных дел соседней Норвегии также посетил Китай в рамках празднования 70-летия установления дипломатических отношений между Осло и Пекином, что стало первым подобным визитом за последние пять лет¹². Министр иностранных дел Норвегии, в частности, подчеркнул, что сотрудничество с Китаем ведётся Норвегией для «обеспечения национальных норвежских интересов» и «целей глобального развития», а также заявил, что политика Норвегии в отношении Китая должна быть «ясной и предсказуемой»¹³. Норвегия также в настоящий момент остаётся единственной страной в Европе, которая ведёт с Китаем переговоры по поводу создания зоны свободной торговли, а первой европейской страной, которая заключила договор о ЗСТ с КНР стала Исландия. Договор вступил в силу в июле 2014 года.

Таким образом, страны Северной Европы в условиях американо-китайской конфронтации, так и рассмотрения Китая как системного конкурента на уровне ЕС стремятся сохранить возможность следования собственной национальной внешнеэкономической и внешнеполитической повестке в отношениях с КНР, хотя и стараются при этом уделять внимание обсуждению прав человека, китайской политической системы и позиции Китая по конфликту на Украине. В то же время важно отметить, что несмотря на указанные расхождения ЕС, как и страны Северной Европы, заинтересован в сохранении Арктики в качестве бесконфликтного пространства или по меньшей мере малой управляемой напряжённости, особенно учитывая растущие риски региональных кризисов на Ближнем Востоке, Балканах и в Балтийском море. Такая позиция ЕС объясняется исследователями перенесением идеи недопустимости повторения общеевропейской войны, которая лежала в основе послевоенного создания Европейского объединения угля и стали (ЕОУС) как проекта примирения, прежде всего между Францией и Германией, на другие сферы и регионы, в частности Арктику, где продвижение норм ЕС в области климата и управление океанами воспринимается как основа онтологической безопасности ЕС и предотвращения нового регионального кризиса¹⁴. Однако это общее внимание к сохранению арктического мира не приводит к совпадению национальных интересов и стратегических задач ЕС, который больше опирается на применение к Арктике универсальных норм глобального управления, чем выработку уникального арктического режима, который бы соответствовал именно восьми государствам – членам Арктического совета.

Отсутствие арктического ориентира в оборонном сотрудничестве ЕС

Ключевые военные проекты, касающиеся присутствия стран Северной Европы в Арктике, всё же реализуется не в рамках Постоянного структурированного сотрудничества по вопросам обороны (PESCO), а на двухсторонней или национальной основе. К примеру, строительство подводных лодок класса 212CD, которое официально началось в сентябре 2023 г., осуществляется на двухсторонней – между агентствами военных закупок Норвегии и Германии¹⁵. Соответствующий договор о сотрудничестве в области подводных лодок был подписан ещё в 2018 г., а текущий контракт, в рамках которого шесть подлодок нового класса предназначено для Норвегии, а две – для Германии в июле 2021 г., первые подлодки планируется поставить к 2029 году¹⁶. Кроме того, Германии как одному из ключевых партнёров Норвегии в сфере оборонного сотрудничества успешно удаётся компенсировать лишь частичное участие последней в Постоянном структурированном сотрудничестве по вопросам обороны, дублируя ряд направлений взаимодействия на двустороннем уровне¹⁷. Схожая ситуация наблюдается и в случае Дании, где ещё в августе 2022 г. было заявлено о планах масштабных вложений в модернизацию национальных военно-морских сил, в частности семи новых патрульных кораблей, которые планируется построить в течение следующих десяти лет¹⁸. Примечательно, что в Дании заранее был сформирован консорциум для осуществления такой масштабной задачи, и этот проект не выставлялся на общеевропейский или даже внутренний тендер и позиционируется как восстановление и возрождение в первую очередь национальных датских компетенций в области проектирования и постройки военных кораблей, что, по словам тогдашнего министра оборона Дании Мортена Бедскова, «должно пойти на пользу датскому военно-промышленному комплексу, создать новые рабочие места в Дании и, не в последнюю очередь, укрепить безопасность Дании»¹⁹.

Такие крупные оборонные расходы на модернизацию военно-морских сил, которые составят около 40 млрд датских крон в следующие 20 лет, рассматриваются в качестве критических для национальной безопасности Дании, и законодательство ЕС позволяет в таких случаях делать исключения и не проводить общеевропейские тендеры, что позволит сконцентрироваться именно на укреплении, а по сути возрождения датской военно-морской промышленности и соответствующих компетенций²⁰. При такой расстановке приоритетов остаётся немного места для общеевропейских проектов, хотя представители деловых кругов и правительств говорят, что конкурентоспособная датская промышленность принесёт пользу и союзникам по НАТО. Особую роль в этом планируемом «морском возрождении» Дании будет играть роботизация. В конце января 2024 г. также стало известно о том, что Агентство закупок Министерства обороны Дании заключило с 12 датскими верфями договоры об обслуживании и ремонте военных кораблей, что ещё раз демонстрирует, как важно для Копенгагена к поддержанию именно национальных производителей.²¹

В случае Норвегии, однако, необходимо выделить цифровой аспект стратегической автономии, который может иметь важное значение для арктической политики Осло. Норвегия выражает беспокойство, что для её участия в цифровом измерении стратегической автономии ЕС, а именно программе развёртывания телекоммуникационных спутников IRIS2 (Infrastructure for Resilience, Interconnectivity and Security by Satellite), которая постепенно начала реализовываться с 2024 г.²² и может использоваться и для мониторинга арктических территорий, потребуется отдельное двухстороннее соглашение между Норвегией и ЕС²³. Это связано с тем, что этот проект не регулируется положениями договора о ЕЭЗ. Кроме того, проблема состоит ещё и в том, что эта крупная программа формировалась без норвежского участия, то есть у Осло не было возможности потенциально адаптировать её под свои интересы. Вместе с тем открытие на территории Северной Европы двух коммерческих космодромов – в январе 2023 г. в Кируне (он стал первым материковым космодромом для запуска спутников на территории Европы, помимо космической базы в Французской Гвиане) и в ноябре 2023 г. на норвежском острове Аннёйа – потенциально создаёт новую сферу сотрудничества для северных стран и ЕС. При этом к концу марта 2024 г. до сих пор остаётся неизвестным, когда эти космодромы точно начнут первые запуски спутников, хотя их инфраструктура уже используется для тестирования ракетных технологий и проведения научных экспериментов. Тем не менее эти тенденции демонстрируют, что цифровое и арктическое измерение стратегической автономии ЕС могут оказаться тесно связаны в будущем²⁴. Норвегия явно заинтересована в участии в спутниковой программе IRIS2; этот проект как одна из составляющих стратегической автономии ЕС демонстрирует, что НАТО и ЕС могут дополнять друг друга в сфере безопасности благодаря различным компетенциям²⁵.

Сохранение общих экономических и политических расхождений

Следование зелёному переходу может нанести ущерб стратегическому присутствию Норвегии на Шпицбергене. В 2021 г. Норвегия планировала закрыть как последнюю угольную шахту, так и единственную угольную ТЭЦ на своей территории осенью 2023 г., но в сентябре 2022 г. горнодобывающая компания Store Norske приняла решение о продление добычи до лета 2025 г. в свете роста цен на каменный уголь и ради сохранения запасного источника топлива для энергетического обеспечения Лонгйира (Longyearbyen), которое в будущем планируется гарантировать за счёт ВИЭ²⁶. Перевод Лонгйира на зелёную энергетику по плану должен быть осуществлён до 2030 г. С 1983 г. уголь был главным источником энергии для этого крупнейшего норвежского населённого пункта на архипелаге, осенью 2023 г. в качестве временного решения энергетические потребности города будут обеспечиваться за счёт дизельного топлива²⁷. Несмотря на формальное закрытие угольной ТЭЦ в Лонгйире в октябре 2023 г., возможность экстренного возобновления её работы сохраняется на случай экстремально низких температур²⁸. Однако эти меры, предпринимаемые для снижения выбросов парниковых газов, и, в частности, закрытие угольной промышленности на архипелаге может привести к росту влияния внешних игроков в особой зоне норвежских интересов, которые могут занять оставленные Норвегией месторождения и начать собственную добычу наряду с развитием соответствующей инфраструктуры²⁹.

Другим примером расхождения позиций ЕС и Норвегии стало одобрение Стортингом (Stortinget – однопалатный парламент страны) 9 января 2024 г. планов привлечения коммерческого сектора к разведке и потенциальной добыче глубоководных негорючих полезных ископаемых на континентальном шельфе, что противоречит позиции ЕС и отдельных европейских государств, которые считают, что такая деятельность может привести к непредсказуемым и необратимым экологическим последствиям для окружающей среды. Норвегия, однако, оправдывает свои действия необходимостью обладания собственными надёжными источниками поставок редкоземельных элементов, которые будут необходимы для осуществления зелёного перехода и обеспечения ресурсной автономии ЕС. На этот шаг Норвегия пошла, даже несмотря на масштабный удар по международной репутации, так как речь идёт о районе континентального шельфа, площадь которого составляет ¾ наземной площади Норвегии³⁰. Таким образом, климатическое измерение стратегической автономии ЕС и экологические опасения могут приходить в противоречие с национальными интересами страны и её видением развития арктических пространств, даже несмотря на то, что в апреле 2023 г. между ЕС и Норвегией был создан «зелёный альянс» по аналогии с соглашением между ЕС и Японией в 2021 году³¹.

Ещё одной иллюстрацией сложностей в имплементации мер климатической политики ЕС в Норвегии является закрытость и медленные выжидательные темпы этого процесса, который не выносится на широкие общественные обсуждения. К примеру, в Швеции 30 июня 2023 г. правительство поручило экономисту Джону Хасслеру (John Hassler) подготовить анализ и предложения того, какие меры и реформы Швеция может осуществить для достижения целевого показателя ЕС по снижению выбросов на 55% к 2030 г. по сравнению с 1990 г. и в свете остальных положений климатического регулирования на уровне ЕС, итоговый доклад был представлен в октябре 2023 г. в открытом доступе и содержал 46 предложений для климатической политики Швеции³². В Норвегии же представители профильных министерств отказались комментировать прошедшее 29 июня 2023 г. заседание с Европейской комиссией, где обсуждалась имплементация европейских норм в норвежское законодательство, обосновав это возможной угрозой «внешнеполитическим интересам Норвегии»³³.

В случае с Гренландией, с которой ЕС в ноябре 2023 г. заключил меморандум о сотрудничестве в сфере критических важных ресурсов, ситуация также выглядит для Дании неоднозначно. С одной стороны, Гренландия и её ресурсный потенциал и военно-стратегической положение в Арктике позволяют Копенгагену использовать её в отношениях с ЕС и США, повышая политическое влияние и возможности такой малой страны, как Дания. Но, с другой стороны, принимая во внимание сближение Гренландии и США, модернизацию космической базы Питуффик (Pituffik Space Base; ранее – авиабаза Туле) на её территории и заключение в декабре 2022 г. нового контракта на её обслуживание, который перешёл к гренландской компании и, тем самым, принёс дополнительные доходы в гренландский бюджет, а также начавшееся уже формальное сближение Гренландии и ЕС, Дания рискует потерять инструменты воздействия на свою арктическую автономию, так как обеспечение её безопасности и, что немаловажно, экономического развития может перейти к более крупным игрокам. В Гренландии также осознают складывающиеся тенденции и пытаются выстраивать отношения с Вашингтоном и Брюсселем на самостоятельной основе, ограничивая возможности Дании по использованию «гренландского фактора».

Заключение. Адаптация стратегической автономии ЕС к национальным интересам Дании и Норвегии

Проведённый анализ противоречий установок стратегической автономии ЕС и арктических интересов стран Северной Европы демонстрирует, что европейское оборонное сотрудничество может нуждаться в более выраженных региональных проектах, соответствующих специфике стратегических регионов, таких как Средиземноморье, Балтийское море, Арктика и других морских пространств. В случае Дании это особенно актуально, так как стране необходимо осуществлять оборонное планирование, исходя из тесной связи Балтийского региона и Арктики как в сущности единого пространства, так как возникновение конфликта с Россией в Балтийском море потенциально приведёт и к боевым действиям в Арктике и Северной Атлантике, которые, по оценкам датских экспертов, предполагают получение Россией контроля над северными регионами Норвегии и Финляндии, Баренцевым и Норвежскими морями, а также ограничение возможной ответной реакции НАТО в Северной Атлантике вплоть до Фареро-Исландского рубежа³⁴.