Введение

В XXI веке, как и 50 лет назад, обсуждение проблемы суверенитета Канады в Арктике во многом сосредоточено вокруг правового статуса Северо-Западного прохода (СЗП). В последнее десятилетие также много внимания уделяется усилиям этой страны по расширению своего континентального шельфа в регионе. Однако помимо этих двух основных тем существует и ряд более локальных вопросов. Самым большим по затронутой территории и самым важным среди них является канадско-американский спор о границе в море Бофорта.

История вопроса в XIX–XX веках

Истоки конфликта восходят к англо-русской конвенции 1825 г., в которой две империи разграничили свои владения в Северной Америке. После покупки Соединёнными Штатами Аляски у России в 1867 г. и передачи Великобританией Канаде в 1870 г. Земли Руперта и Северо-Западной территории участниками этого противостояния автоматически стали США и Канада. Согласно конвенции, граница между российскими и британскими владениями начиналась от самой южной точки острова Принца Уэльского (Архипелаг Александра), далее шла на север вдоль Портлендского канала и по хребту гор до 141 западной долготы, а оттуда следовала по этому меридиану «в своём продолжении до Ледовитого моря»¹.

Карта 1. Пограничный спор США и Канады в море Бофорта

Подготовлено на основе оригинальной карты компании «Соврин джиогрэфик» (>>>)

Если исходить только из текста конвенции, позиция США выглядит более обоснованной. Так, в ст. III перед описанием линии разграничения российских и британских владений прямо говорится, что она проводится «по берегу твёрдой земли и по островам Северо-Западной Америки»², и такая же фраза повторяется в конце статьи. Ссылки на то, что оригинальной текст конвенции написан на французском языке, мало что меняют. Основной спор идёт вокруг того, как понимать фразу «до Ледовитого моря» (jusq'a` la Mer Glaciale). Показательно, что даже такой авторитетный канадский специалист по международному праву, как Д. Фаранд, считал невозможным доказать на основе одной лишь конвенции, что сухопутная граница между Аляской и канадским Юконом продолжается и в Северном Ледовитом океане. В частности, он ссылается на значение предлога jusque в словарях французского языка XIX века, где это слово «обозначает ограничение либо по времени, либо в пространстве, которое достигается, но которое не превышается»³.

В июле 1977 г. канадский премьер-министр П. Трюдо и американский президент Дж. Картер назначили руководителей переговоров, соответственно, М. Кадье и Л. Катлера, перед которыми была поставлена задача к 15 октября 1977 г. достичь всеобъемлющего соглашения о: делимитации морских границ; дополнительных соглашениях о рыболовстве и освоении углеводородов, если в этом возникнет необходимость; любых других вопросах на усмотрение правительств обеих стран⁴.

Переговоры, продолжавшиеся с августа 1977 г. по ноябрь 1978 г., закончились неудачей. Главной проблемой стало то, что Канада пыталась решить эти четыре спора в рамках одной пакетной сделки, в то время как США настаивали, что каждый из них должен рассматриваться по отдельности, без увязки с остальными. Так, например, Канада была готова на уступки при установлении границы в море Бофорта при условии аналогичных уступок США в заливе Мэн и у пролива Хуан-де-Фука⁵. Аналогичную систему увязок канадская сторона предлагала и в отношении создания совместных зон по добыче углеводородов в спорных морских акваториях. В конечном счёте в ноябре 1978 г. Оттава и Вашингтон решили сузить предмет переговоров и сосредоточиться лишь на разграничении акваторий в заливе Мэн. С этого времени разногласие о границе в море Бофорта вновь приобрело малозаметный характер.

С точки зрения юристов-международников, у каждой из стран есть как козыри, так и «слабые места» при отстаивании своей позиции в этом вопросе. С одной стороны, уже отмечалось, что текст конвенции скорее благоприятствует точке зрения США. С другой стороны, Оттава может ссылаться на то, что Вашингтон продолжительное время не оспаривал канадский вариант границы по 141 з. д. Так, с января 1965 г. канадские власти начали выдавать разрешения на разведку нефти и газа на шельфе моря Бофорта к востоку от этого меридиана. В 1970 г. правительство П. Трюдо приняло закон «О предотвращении загрязнения арктических вод», в соответствии с которым у северного побережья Канады и её арктических островов была установлена 100-мильная морская зона по контролю за судоходством. Хотя Соединённые Штаты сразу же выступили с протестом против расширения юрисдикции Канады на открытое море, они не стали опротестовывать, что западная граница этой 100-мильной зоны проходит по 141-му меридиану⁶. Тот факт, что США лишь в 1976 г. впервые выразили протест против использования Канадой этого меридиана в качестве границы в море Бофорта, может трактоваться как согласие США.

Карта 2. Район расселения инувиалуитов по соглашению 1984 г. (с поправками 1987 г.)

Подготовлено на основе официальной карты правительства Канады. См.: The Inuvialuit Final Agreement As Amended. Ottawa: Indian and Northern Affairs Canada, 2005, p. 64.

Данное соглашение значительно усложняет будущее разрешение спора между США и Канадой о границе в море Бофорта. Передача инувиалуитами своих прав федеральному правительству к востоку от 141 з. д. не станет решающим аргументом для американской стороны, тем более что данное соглашение было заключено уже после официальных протестов США на использование Канадой этого меридиана как морской границы и после переговоров двух стран в конце 1970-х годов. Однако это соглашение резко сужает свободу манёвра канадского правительства на будущих переговорах с Вашингтоном, поскольку теперь в них фактически появляется третий участник – инувиалуиты. Как отмечают канадские эксперты, хотя по международному праву данное соглашение не ограничивает способность канадского правительства на заключение договора с Соединёнными Штатами о морской границе, однако по национальному законодательству оно должно консультироваться с инувиалуитами с тем, чтобы свести к минимуму возможное нарушение их прав, и вводить такие ограничения через принятие специального закона парламентом, а также выплатить им компенсацию⁷.

Попытки решения спора в XXI веке

Новый интерес у Оттавы и Вашингтона к разрешению пограничного спора в море Бофорта возник в конце 2000-х годов. Поводом стало решение США в августе 2009 г. ввести мораторий на коммерческий вылов рыбы в Чукотском море и море Бофорта, включая и спорный район. Канадское правительство сразу постаралось предупредить негативную реакцию внутри страны на это известие. Представитель МИД А. Какчионе подчеркнул, что американский запрет не меняет правовую позицию Канады в споре с США о делимитации морского пространства в море Бофорта, и что сам этот спор носит «хорошо управляемый характер» (well-managed)⁸.

Однако парламентская оппозиция постаралась использовать новость о моратории для нападок на правительство. Так, депутат от Новой демократической партии (НДП) Д. Бевингтон обвинил премьер-министра С. Харпера в том, что тот никак не отреагировал на нарушение канадского суверенитета в Арктике. Д. Бевингтон призвал, чтобы Оттава отправила официальный протест, а Харпер поднял бы этот вопрос на встрече с американским президентом Б. Обамой 16 сентября 2009 г. в Белом доме⁹.

Сразу же после выступления Бевингтона выяснилось, что Канада всё-таки направила такой протест США, причём сделала это еще в апреле 2009 г., когда впервые появились сообщения о возможном введении Соединёнными Штатами запрета на рыболовство. Обнародовав эту информацию, канадский МИД также подчеркнул, что в переданной дипломатической ноте прямо говорилось о непризнании правительством Канады каких-либо мер, предпринимаемых американскими федеральными властями или штатом Аляска к востоку от 141-го меридиана западной долготы¹⁰.

То, что новый всплеск интереса к разрешению спора возник в 2009 г., также было неслучайно. С конца 1990-х годов происходил подъём цен на нефть, пока, наконец, они не превысили в 2008 г. 140 долл. за баррель. Высокие цены на нефть сделали экономически оправданными трудные в техническом плане и более дорогостоящие проекты по добыче энергоресурсов в Арктике. Шельф моря Бофорта, где ещё в 1970-е годы были подтверждены запасы нефти и газа, стал объектом повышенного внимания нефтяных компаний в первое десятилетие XXI века. Так, «в 2006 г. компания ʺДевон Кэнадаʺ (Devon Canada) обнаружила месторождение нефти с потенциальными запасами в 240 млн баррелей непосредственно к востоку от спорного района. В следующем году компании ʺИмпериал ойлʺ (Inperial Oil) и ʺЭксон-Мобил Кэнадаʺ (ExxonMobil Canada) согласились потратить 585 млн кан. долл. на покупку прав на разведку нефти в соседнем районе морского дна. А в 2008 г. компания ʺБритиш Петролеумʺ (British Petroleum) согласилась израсходовать 1,2 млрд кан. долл. на покупку прав на разведочное бурение в ещё одном районе в канадской части моря Бофорта»¹¹. Ещё большие инвестиции были выделены на разведку нефти в Арктике к западу от 141 з. д. Готовность нефтяных компаний тратить миллиарды долл. на разведку нефти в этом районе, несомненно, подстегнула стремление политического руководства двух стран разрешить вопрос о границе в море Бофорта.

В январе 2010 г. руководители дипломатических ведомств двух стран Л. Кэннон и Х. Клинтон договорились о начале диалога правительственных экспертов для изучения возможных способов решения данного спора. Уже в следующем месяце, ссылаясь на результаты совместных экспедиций двух стран с 2007 г. по исследованию дна моря Бофорта, представитель канадского МИД К. Лубье отметила возможность «потенциального наложения (overlap) канадского и американского расширенного континентального шельфа в этом районе. Масштабы этого наложения ещё неизвестны. Возможно, имеет смысл разрешить спор о морской границе и наложении континентальных шельфов одновременно»¹².

Намерение правительства консерваторов С. Харпера работать с другими арктическими странами для разрешения пограничных разногласий в регионе было отдельно указано в Тронной речи, зачитанной в парламенте 3 марта 2010 года¹³.

С начала 2010 г. ситуация вокруг пограничного спора с США в море Бофорта начала обсуждаться и на заседаниях парламентских комитетов, где выступали как представители правительства, так и независимые специалисты¹⁴. Хотя сторонние эксперты выступали и на парламентских слушаниях, наибольший резонанс в СМИ вызвал вывод ряда таких специалистов на конференции в Анкоридже (март 2010 г.), что продолжение границы в море Бофорта за пределы 200-мильной зоны кардинально меняет всю ситуацию: теперь уже для Канады более выгодным становится проведение границы по принципу равного отстояния, а для США – продолжение её по 141-му меридиану западной долготы. Причиной этого являлся остров Банкс, из-за которого, граница, проводимая по принципу равного отстояния, резко отклонялась бы на запад после 200-мильной зоны (см. карту 1). Данное обстоятельство, как указывал один из участников этой встречи, профессор Университета Британской Колумбии М. Байерс, создавало беспроигрышную ситуацию для обеих стран, поскольку «независимо от того, какой метод будет использован для установления границы, каждая страна получит значительную часть нового спорного района»¹⁵.

Интересно, что канадские официальные лица довольно сдержанно отнеслись к новой схеме по разрешению пограничного спора. Так, А. Какчионе отметил, что наблюдаемая аномалия при продлении границы в северную часть моря Бофорта «не предопределяет то, как вопрос в конечном счёте будет урегулирован»¹⁶.

Дополнительное давление на правительство с тем, чтобы оно решило спор с США в море Бофорта оказало разрешение в апреле 2010 г. во многом аналогичного конфликта России и Норвегии из-за границы в Баренцевом море. По итогам встречи в Осло 27 апреля 2010 г. тогдашние лидеры этих стран, соответственно, Д.А. Медведев и Й. Столтенберг, объявили об урегулировании разногласий по этому вопросу. Россия, выступавшая за проведение границы по меридиональному принципу, и Норвегия, предлагавшая установить границу по принципу равного отстояния, решили поделить поровну спорный район в Баренцевом море¹⁷.

Выступая в середине мая 2010 г. на конференции в Вашингтоне, Л. Кэннон официально обратился к США начать серьёзные переговоры о разрешении многолетнего пограничного спора в море Бофорта. Он отдельно упомянул положительный пример, который подали в этом отношении Норвегия и Россия¹⁸.

В августе 2010 г. канадское правительство опубликовало программное «Заявление о внешней политике Канады в Арктике», в котором разрешение пограничных споров с соседями в регионе было названо первым по важности приоритетом. В документе было названо три таких спора: один – сухопутный (с Данией за остров Ханс) и два – морских (с США о границе в море Бофорта и с Данией о границе в море Линкольна)¹⁹.

В отличие от разногласий с Данией, которые в целом были разрешены в последующие годы (в ноябре 2012 г. было объявлено о достижении Канадой и Данией временного соглашения в отношении границы в море Линкольна, а ещё через десять лет об урегулировании ими всех территориальных и пограничных споров между собой в Арктике)²⁰, никакого прогресса не произошло в вопросе о границе в море Бофорта.

Несомненно, важную роль в том, что положительная динамика, наметившаяся в пограничном споре в море Бофорта в начале 2010 г., не получила дальнейшего развития, сыграла авария на нефтяной буровой платформе «Дипуотер Хорайзн» (Deepwater Horizon) в Мексиканском заливе (20 апреля 2010 г.), в результате которой в течение следующих нескольких месяцев в море вылилось почти 5 млн баррелей нефти. Данная катастрофа резко повысила внимание политиков и общественности в США и Канаде к возможным экологическим рискам при нефтедобыче на арктическом шельфе. Показательно, что в конце марта 2010 г. американский президент Б. Обама объявил о планах открыть для разведочного бурения более 167 млн акров шельфа в прибрежных водах США, включая и море Бофорта, однако уже через два месяца это решение было пересмотрено²¹. Схожая тревога наблюдалась и в Канаде. На слушаниях 15 июня 2010 г. в Постоянном комитете по природным ресурсам Палаты общин (Canadian House of Commons Standing Committee on Natural Resources) было заявлено, что в настоящее время не существует технологий для очистки от нефти вод, покрытых льдами. Как пояснил Р. Боуден, один из руководителей компании «Аква-Гард Спилл Респонс» (Aqua-Guard Spill Response), традиционные методы ликвидации разливов нефти, такие как использование боновых заграждений, были бы неэффективны в этом случае²².

Видимо, сказалась и позиция США синхронизировать разграничение акваторий и шельфа в 200-мильной зоне в море Бофорта с определением границ расширенного континентального шельфа в Арктике. На парламентских слушаниях 1 ноября 2010 г. Кэннон отмечал, что он вместе со своей американской коллегой Х. Клинтон согласились с важностью завершения этого процесса двумя странами и особенно в спорном районе до того, как они приступят к более официальному обсуждению или переговорам по пограничному спору в море Бофорта²³. В июне 2018 г., выступая в комитете по иностранным делам и международному развитию Палаты общин, юридический советник канадского МИД А. Кессел прямо связал задержку решения пограничного вопроса в море Бофорта с просьбой США отложить этот вопрос до проведения американцами дополнительного картографирования морского дна в Арктике²⁴.

Решающим фактором стало то, что к середине 2010-х годов вопрос о добыче нефти на шельфе моря Бофорта перестал быть актуальным для США. Так называемая сланцевая революция заново открыла для нефте- и газодобычи в Северной Америке территории, расположенные намного южнее Арктики. Быстрый рост нефтедобычи на сланцевых месторождениях привёл к неизбежному обрушению цен на нефть. В результате резко пропал интерес нефтекомпаний к проектам на шельфе в Арктике. Так, «в декабре 2014 г. компания ʺШевронʺ (Chevron) приостановила ʺна неопределённое времяʺ свои планы на бурение в канадской части моря Бофорта, а в следующем году от бурения в регионе отказалась и компания ʺШеллʺ (Shell)»²⁵.

Казалось, ситуация может обостриться, когда в марте 2016 г. американское Бюро по управлению океаническими энергоресурссами (U.S. Bureau of Ocean Energy Management) обнародовало план на 2017–2022 гг. по продаже в аренду участков на шельфе Аляски, включая и спорный район в море Бофорта. Это вызвало негативную реакцию в Канаде, причём громче и резче всех протестовали власти Юкона. Так, министр юстиции в правительстве Юкона Б. Казерс назвал продажу участков в спорном районе «нарушением суверенитета Канады». Против подобных действий до урегулирования двумя странами пограничного вопроса высказался и премьер-министр этой канадской территории Д. Паслоски. Федеральное правительство реагировало более сдержанно. Представитель МИД Э. Миллс в очередной раз подтвердила, что спор о границе в море Бофорта носит «хорошо управляемый характер и будет разрешён мирно, в соответствии с международным правом, когда обе стороны будут готовы к этому»²⁶.

Некоторые канадские эксперты отмечают, что снятие ограничений на разведочное бурение в Арктике больше не играет никакой роли, поскольку нефть из этого региона уже не нужна. Считается, что пик спроса на нефть будет достигнут гораздо раньше, чем арктическая нефть попадёт на мировой рынок. В случае с нефтью с шельфа моря Бофорта предполагается, что её добыча в лучшем случае могла бы начаться лишь в конце 2030-х годов²⁷.

Заключение

Если говорить в целом, то на данный момент не просматривается перспективы скорого разрешения канадско-американского пограничного спора в море Бофорта.