Публичная дипломатия США как направление американской внешней политики оформилась и достигла своего расцвета во второй половине XX века. Однако с окончанием биполярной эпохи и трансформацией миропорядка она стала постепенно погружаться в стагнацию¹, что проявлялось в недостаточном реформировании соответствующих институтов², в безуспешности попыток сформулировать всеобъемлющий стратегический документ для данной сферы³ и других факторах, отражая значительное ослаблении роли политического руководства США в этом инструменте внешней политики.

После победы на президентских выборах 2020 г. Джозефа Байдена были основания ожидать как прогрессивного развития событий в отношении публичной дипломатии, так и продолжения регресса. Оба сценария представлялись одинаково вероятными. При положительном развитии событий сорок шестой президент США мог стать тем американским лидером, который бы инициировал крупномасштабные реформы публичной дипломатии. В пользу этого говорило активное использование им в своей риторике понятий, связанных с имиджем государства: в частности, объявив о победе, он пообещал вернуть уважение к Америке в мире⁴ и добиваться глобального лидерства США «не только примером их мощи, но и мощью их примера»⁵. Как известно, публичная дипломатия в значительной степени состоит из поддержания привлекательного международного имиджа и хорошей репутации государства⁶.

Рост антиамериканизма в мире и ухудшение международного имиджа США являются одними из многих индикаторов кризиса американской публичной дипломатии. При этом дважды за последние пять лет уровень одобрения США в международном общественном мнении снижался особенно резко по сравнению с предыдущими показателями: в 2017 г. после победы Д. Трампа на выборах 2016 г.⁷ и в 2020 г. на фоне бьющих рекорды показателей по заболеваемости и смертности от коронавируса в стране⁸. Накануне выборов в ноябре 2020 г. Дж. Байден даже написал в своём твиттере, что следующему президенту придётся столкнуться с «колоссальным вызовом, чтобы восстановить разрушенную при Трампе американскую внешнюю политику»⁹. Осознание новым политическим руководством соответствующих проблем могло стать стимулом, необходимым для процесса вывода публичной дипломатии США из кризиса через масштабные реформы и реорганизацию.

Кадровые решения

В первую очередь, соответствующий сигнал подаёт кадровая политика новой администрации в сфере публичной дипломатии, а вернее – её отсутствие. С 1999 г., когда было расформировано Информационное агентство США, ЮСИА (United States Information Agency, USIA), структура, отвечавшая за американскую публичную дипломатию в годы холодной войны, а его функции были разделены между подразделениями Государственного департамента США и Советом управляющих по вопросам вещания (Broadcasting Board of Governors), который cменил название на Агентство США по глобальным медиа, АСГМ (U.S. Agency for Global Media, USAGM) в 2018 г., главной руководящей должностью в системе институтов публичной дипломатии США является должность заместителя госсекретаря по публичной дипломатии и связям с общественностью. Однако на протяжении 22 лет её существования постоянно наблюдался кризис лидерства: средний срок пребывания на этом посту одного человека составляет всего 13 месяцев, а четверть всего времени с момента своего учреждения он оставался вакантным¹⁰. Более того, из 15 человек, сменившихся на этой должности с 1999 по 2020 г., шестеро были исполняющими обязанности и не были окончательно утверждены.

В январе 2021 г. новая администрация назначила Дженнифер Холл Годфри, кадрового дипломата, исполняющей обязанности. Примечательно, что на сегодняшний день из шести заместителей госсекретаря только этот пост занимает не утверждённый Конгрессом кандидат¹¹. Исходя из того, что Дж. Холл Годфри ранее не была публичным лицом и за прошедшие месяцы не было сделано попыток представить её широкой общественности через интервью или выступления, крайне вероятно, что это назначение носит исключительно временный характер, без перспективы окончательного утверждения на должности. Соответственно, Дж. Байден в первый год своего президентства не счёл необходимым ответить на кризис лидерства в сфере публичной дипломатии США.

В отличие от должности заместителя госсекретаря по публичной дипломатии и связям с общественностью должность генерального директора Агентства появилась сравнительно недавно – в 2015 г. при Б. Обаме¹². До этого руководство структурой осуществлял Совет управляющих, состоявший из девяти представителей обеих партий. В 2016 г., после ликвидации Совета¹³, был учреждён консультативный комитет из пяти участников, назначаемых президентом, а весь спектр полномочий по руководству агентством оказался сосредоточен в руках генерального директора.

Если кризис лидерства в руководстве публичной дипломатии США на уровне Госдепартамента – это тенденция нескольких десятилетий, то в случае с Агентством США по глобальным медиа эскалации ситуации происходила в последние годы. Барак Обама не успел назначить своего кандидата на пост генерального директора в последний год своего президентства. Таким образом, первым руководителем АСГМ после реформы стал Майкл Пэк, чья кандидатура была выдвинута Д. Трампом в 2018 г. и одобрена Сенатом в 2020 г. Пробыв в должности менее шести месяцев М. Пэк запомнился достаточно жёсткими решениями, которые в перспективе могли бы эволюционировать в долгосрочный процесс реформирования соответствующего института публичной дипломатии¹⁴: он инициировал смену большинства руководителей Агентства и комплексную проверку его деятельности для выявления слабых мест и повышения эффективности.

Однако на фоне обострившихся внутриполитических противоречий со сменой республиканской администрации на демократическую М. Пэка попросили освободить должность, а его решения в целом оценили как некомпетентные¹⁵. Дж. Байден назначил исполняющей обязанности генерального директора профессионального журналиста Келу Чао, которая более сорока лет проработала в «Голосе Америки»¹⁶. К. Чао решила последовать общей тенденции уничтожения политического наследия правления Д. Трампа и отменила решения своего предшественника: уволенные М. Пэком были восстановлены, назначенные – уволены, а проверки прекращены. Однако в октябре 2021 г. АСГМ по-прежнему было поглощено судебными тяжбами с недовольными увольнением сотрудниками¹⁷. Соответствующие тенденции, как и тот факт, что К. Чао, как и Дж. Холл Годфри не является утверждённым кандидатом, а лишь временно занимает этот пост, позволяют делать выводы о низком статусе публичной дипломатии в стратегическом видении Дж. Байдена.

Финансирование

Вторым индикатором того, что будущее публичной дипломатии США при 46-м президенте будет складываться по негативному сценарию, стал проект бюджета на 2022 г., предложенный президентом. Такие проекты зачастую претерпевают значительные изменения, проходя через рассмотрение в обеих палатах Конгресса, на пути к окончательному утверждению федерального бюджета, однако первоначальный план распределения государственных расходов хорошо иллюстрирует стратегическое видение президентской администрации и целеполагание самого президента США.

Стоит начать с того, что по оценкам Консультативной комиссии США по публичной дипломатии – специального комитета, занимающегося монитогингом эффективности усилий правительства США в сфере публичной дипломатии и формулирующего рекомендации для правительства, несмотря на то что с 1980-х годов правительство США в среднем ежегодно выделяло на публичную дипломатию около 2 млрд долл. (с поправкой на инфляцию), фактически, максимальный уровень финансирования был достигнут в 1994 г., и с тех пор в реальном выражении бюджет публичной дипломатии США сокращается (хотя по номинальным показателям и увеличивается)¹⁸.

Финансирование публичной дипломатии, таким образом, традиционно считается недостаточным – в последние годы её совокупный бюджет превышал 2 млрд долл., что составляет, однако, менее 4% всех денег, которые правительство США тратит на внешнюю политику. Тем не менее выделяемые суммы, по крайней мере в последние 6 лет, стабильно возрастали в среднем на 28 млн долл. в год¹⁹.

Проект бюджета, представленный Дж. Байденом 28 мая 2021 г.²⁰, предложил крайне незначительное увеличение финансирования публичной дипломатии. В 2022 г. к 740 млн долл., которые были выделены на Бюро по образовательным и культурным связям Госдепартамента в 2021 г., предлагается добавить лишь 1 млн долл., более того, внутренние расходы на программы в рамках этого проекта было предложено сократить более чем на 7 млн долл. за счёт перераспределения этих средств непосредственно с обменных программ – одного из ключевых инструментов публичной дипломатии США²¹ – на зарплаты сотрудников, привлечение новых кадров и внедрения новейших технологий²².

С Агентством по глобальным медиа на первый взгляд ситуация обстоит лучше: если в 2021 г. было выделено 803 млн долл., то на 2022 г. в проекте было запланировано – 810 млн долл. Однако на самом деле – это не увеличение расходов на финансирование иновещания, а лишь возврат к показателям 2020 г. – тогда была выделена ровно такая же сумма – 810 млн долл.²³ Таким образом, проект бюджета Дж. Байдена отражает, что публичная дипломатия, не является особенно значимым внешнеполитическим инструментом в его стратегическом видении и что новая администрация с низкой долей вероятности планирует реализацию крупномасштабных и затратных реформ в этой сфере.

Позиция экспертов

Показательно, что американское экспертно-политическое сообщество достаточно оперативно отреагировало на проявления низкой заинтересованности администрации Дж. Байдена в публичной дипломатии в сочетании с растущей потребностью данной сферы в крупномасштабном реформировании. Тактика противопоставления нового президента и политических взглядов его предшественника для улучшения международного имиджа государства имела ограниченный эффект.

Международное общественное мнение о США в первом полугодии 2021 г. действительно улучшилось согласно проведённому Исследовательским центром Пью (Pew Research Center) исследованию: уровень одобрения среди иностранцев поднялся с медианного показателя в 34% в 2020 г. до 64% в 2021. Лишь 17% опрошенных считают американскую модель демократии – главный национальный бренд США – хорошим примером. Среди молодёжи в среднем 36% опрошенных считают, что она никогда и не была хорошей моделью²⁴. Таким образом, очевидно, что соответствующий подход не является оптимальным для реализации долгосрочных целей внешней политики США, а значит, необходимость в обновленной публичной дипломатии действительно есть.

Во втором полугодии 2021 г. ряд выдающихся американских экспертов озвучил призыв к Дж. Байдену как можно скорее изменить своё видение роли публичной дипломатии во внешней политике США и отреагировать на проявления системного кризиса в этой сфере. Тара Зоненшайн, занимавшая должность заместителя госсекретаря по публичной дипломатии при Б. Обаме в 2012–2013 гг., обратила внимание на эту проблему на фоне негативной реакции мирового общественного мнения на вывод войск США из Афганистана в августе 2021 г. и задалась вопросом: «Что можно сделать [США. –  Прим. У.А.], чтобы вновь завоевать сердца и умы по всему миру и ликвидировать тот ущерб, который был нанесен отношениям с друзьями и союзниками?»²⁵.

15 сентября 2021 г. один из наиболее влиятельных аналитических центров США – Атлантический совет – опубликовал доклад «Обновление публичной дипломатии: новый подход в эпоху мемов и дезинформации», в подготовке которого участвовали трое действующих сотрудников внешнеполитической службы, один действующий госслужащий и четверо экспертов, двое из которых в прошлом были госслужащими, а двое – дипломатами²⁶. Ключевым тезисом доклада стало утверждение о том, что «национальный бренд США заметно ослабел»²⁷, в связи с чем потребность в эффективной публичной дипломатии стала исключительно острой.

В октябре 2021 г., по этому вопросу вышла критическая статья посла США в России в 2012–2014 гг. Майкла Макфола²⁸, в которой он упрекал Дж. Байдена и его команду в том, что они относятся недостаточно серьёзно к публичной дипломатии. М. Макфол выразил мнение, что принятие непростых решений – это лишь одно из измерений искусства внешней политики, другим необходимым для успеха компонентом являются усилия, направленные на то, чтобы объяснить эти решения мировой общественности.

Все эксперты подчёркивали кадровую проблему в руководстве публичной дипломатии США, отсутствие чёткого стратегического целеполагания, неспособность отличить эффективные методы от неэффективных и осуществлять планирование соответственно. Общим был также тезис о необходимости начала реформ в кратчайшие сроки и констатация того факта, что в видении новой администрации публичная дипломатия на текущий момент не обладает достаточно высоким статусом.

Крайне маловероятной видится перспектива того, что Дж. Байден намеренно откладывает широкомасштабную реформу публичной дипломатии на следующие годы своего президентского срока, особенно принимая во внимание его возраст и спекуляции о том, что он пришёл к власти всего на один срок, которые опираются на заявления, сделанные им во время предвыборной кампании, когда он называл себя «переходным кандидатом»²⁹ и «мостом для нового поколения демократических лидеров»³⁰. В этом случае у него не окажется возможности довести реализацию соответствующих преобразований до логического конца и в минимальной степени обеспечить защищённость подобного политического наследия от потенциально критически настроенной следующей администрации. В конце 2021 г. ситуация в США складывается таким образом, что представляется возможным прогнозировать дальнейший кризис публичной дипломатии США с высокой вероятностью его эскалации под влиянием внутри- и внешнеполитических факторов, ослабляющих международный имидж США и систему американских институтов публичной дипломатии.