Введение

Многочисленные вызовы развитию, которые обострились на рубеже тысячелетий, привели к идее сформулировать и задать общий вектор мирового развития.

В рамках ООН международное сообщество определило в 2000 г. глобальные цели развития на 15-летний период как Цели развития тысячелетия (ЦРТ). При этом развивающимся странам предлагалось разработать национальные стратегии для достижения этих целей, в то время как развитые страны были призваны существенно увеличить международную помощь. В очередной раз для развитых стран был указано целевое значение официальной помощи развитию, впервые названное ещё в 1970 г. – 0,7% валового внутреннего продукта (ВВП) или валового национального дохода (ВНД)¹. Действия США как крупнейшего донора в мире выразились в значительном увеличении официальной помощи. Так, её суммарный объём за десятилетний период 2006–2015 гг. составил 329 млрд долл., увеличившись по сравнению с периодом 1996–2005 гг. примерно в 1,8 раза (в сопоставимых ценах 2019 г.)². В то же время её величина относительно ВНД так и не приблизилась к целевому значению, составив за 2006–2015 гг. в среднем около 0,18%.

Исходя из сложившейся динамики решения задач мирового развития и реализации ЦРТ, в сентябре 2015 г. на заседании Генеральной Ассамблеи ООН был одобрен итоговый документ «Преобразование нашего мира: повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года»³. Новые глобальные цели сохраняли преемственность с ранее принятыми решениями, но существенно расширяли и детализировали их, получив название Цели устойчивого развития. Всего было одобрено 17 целей и 169 задач, которые необходимо решить для их реализации, определены также более 230 количественных показателей.

Как указывается на сайте ООН, цели в области устойчивого развития являются своеобразным призывом к действию, исходящим от всех стран – бедных, богатых и среднеразвитых. Государства признают, что меры по ликвидации бедности должны приниматься параллельно усилиям по наращиванию экономического роста и решению вопросов в области образования, здравоохранения, социальной защиты и трудоустройства, а также в борьбе с изменением климата и защите окружающей среды⁴.

Следует отметить особенность ЦУР, присущую многим международным и межгосударственным решениям: они представляют собой фактически необязательные глобальные устремления со слабым институциональным механизмом надзора и очень высокой степенью национальной интерпретации⁵.

Остаётся проблемой и оценка показателей. По состоянию на 29 марта 2021 г. только 56% показателей достижения ЦУР концептуально ясны, имеют международную методологию и стандарты, а данные регулярно публикуются странами, по крайней мере, для 50% стран и населения в каждом регионе, где показатель актуален⁶. Позитивные подвижки в статистике безусловно имеются, так как на начальном этапе, по состоянию на декабрь 2016 г., показателей указанного типа было лишь 35%⁷.

Достижение всех ЦУР к 2030 г. представляется более чем амбициозной задачей. В недавнем материале Всемирного банка приведены различные оценки стоимости достижения ЦУР, например по оценкам ЮНКТАД, в период 2015–2030 гг. необходимо от 5 до 7 трлн долл. в год для достижения целей устойчивого развития во всём мире, из них 3,3–4,5 трлн в год приходится на развивающиеся страны, в основном для формирования базовой инфраструктуры, здравоохранения, образования, продовольственной безопасности, смягчения последствий изменения климата. По оценкам Всемирного банка, страны с низким и средним уровнем дохода должны инвестировать 4,5–8,2% их совокупного ВВП в период 2015–2030 гг. для удовлетворения потребностей в инфраструктуре, связанных с ЦУР, в зависимости от выбора политики⁸. Указанные оценки потребности в финансировании ещё более впечатляют на фоне военных расходов стран мира, которые в 2020 г. составили около 2 трлн долл.⁹ Насколько реальны такие затраты на достижение ЦУР, даже с учётом сотрудничества правительственных структур и бизнеса, покажет время.

Обобщёнными показателями позиции отдельных стран в достижении целей и их динамики могут служить данные ежегодного индекса устойчивого развития, который формируется в рамках проекта международной программы «Сеть решений устойчивого развития» при ООН (UN Sustainable Development Solutions Network) совместно с фондом «Бертельсман» (Bertelsmann Stiftung)¹⁰.

Методы и источники данных

Данная работа реализует качественные и количественные подходы к анализу влияния международной помощи США на продвижение стран – получателей помощи к целям устойчивого развития. Информационной основой служат научные публикации по этим вопросам, эффективности помощи, а также публикации, касающиеся продвижения развивающихся стран к ЦУР. Кроме того, использованы информационные ресурсы администрации президентов США и Агентства США по международному развитию (United States Agency for International Development, USAID). Количественные оценки опираются на статистические данные Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)¹¹, которые аккумулируют и представляют единообразные данные об официальной помощи развитию стран-доноров и объёмы полученной помощи странами-реципиентами. В качестве оценки достижения ЦУР использованы данные ежегодных отчётов об устойчивом развитии, подготавливаемых в рамках ранее упомянутого проекта международной программы «Сеть решений устойчивого развития» при ООН. Эти отчёты содержат обобщённую информацию по большому числу стран, а также индекс устойчивого развития, который интегрально оценивает достижение страной 17 целей устойчивого развития. Для определения индекса используются индикаторы, определяющие степень достижения различных ЦУР¹².

Цели устойчивого развития и политика помощи США

Одобрение целей и начало работы по их реализации пришлось на завершающий период второго срока президентства Барака Обамы и были им активно поддержаны. Так, выступая на саммите ООН по устойчивому развитию 27 сентября 2015 г., Барак Обама высказывался о приверженности новым целям в этой области и подтверждал, что поддержка развития – это не благотворительность, а одна из самых разумных инвестиций, которые можно сделать в собственное будущее¹³.

В то же время с учётом преемственности целей развития тысячелетия по ряду направлений уже были приняты решения по поддержке помощи по борьбе с бедностью, развития здравоохранения и образования, климатическая повестка. В целом объёмы международной помощи при президентстве Б. Обамы достигли исторических максимумов. Самый большой за период 1960–2000 гг. объём официальной помощи развитию в сопоставимых ценах 2019 г. в методологии ОЭСР был зафиксирован в 2016 г. и составил 36,55 млрд долл. Официально утверждалось, что за восемь лет своего президентства Барак Обама сделал устойчивое развитие одним из основных столпов американской внешней политики¹⁴.

Дональд Трамп, ставший в 2017 г. преемником Обамы на посту президента США, ещё в период предвыборной кампании негативно высказывался о международной помощи¹⁵. После вступления в должность Трамп поставил задачу резкого сокращения объёма помощи и переориентации на её использование в целях стимулирования лояльных государств¹⁶. Однако попытка радикального сокращения помощи встретила противодействие национальных элит и законодателей, также против сокращения помощи сыграла инерционность бюджетного процесса и планы реализации долгосрочных программ, которые затруднительно было быстро свернуть. Испытывая недоверие к международным организациям и следуя идеологии проведения американских интересов, то есть «экономического национализма»¹⁷, Трамп в 2017 г. инициировал выход из Парижского соглашения по климату, в октябре 2017 г. США вышли из ЮНЕСКО (Организации Объединённых Наций по вопросам образования, науки и культуры) и в июне 2018 г. прекратили участие в деятельности Совета ООН по правам человека. Уже на завершающем этапе президентства Трампа, 6 июля 2021 г., было объявлено о намерении выйти из Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ). Какие-либо действия по поддержке решения мировых проблем в рамках оказания содействия реализации целей устойчивого развития не были в числе приоритетных на президентском уровне. В целом, программы помощи реализовывались, уменьшение объёмов содействия коснулось лишь ряда стран и во многих случаях было плановым, а ресурсы были перераспределены на другие направления. Однако по некоторым получателям помощи значительное её сокращение было реализовано после резких высказываний Трампа (например, Пакистан и территории Западного берега реки Иордан и сектора Газа).

Джо Байден сразу после вступления в должность президента предпринял действия по активизации участия в международных делах на основе, как было заявлено, американского лидерства по многим направлениям¹⁸. Была начата процедура повторного присоединения к Парижскому соглашению по климату, возвращение к членству в ВОЗ и в новых условиях разворачивающейся пандемии COVID-19 заявлено участие в программе глобального доступа к вакцинам (COVAX). В целом можно говорить о безусловном повороте администрации Дж. Байдена к активному участию США в решении международных вопросов. В то же время текущие проблемы, связанные с пандемией нового вируса, отодвинули повестку ЦУР. Как высказался госсекретарь США Энтони Блинкен, остановка COVID-19 – приоритет номер один для администрации Байдена – Харрис¹⁹.

Ещё одним направлением как внутренней, так и зарубежной деятельности выступает широко популяризируемая администрацией Дж. Байдена климатическая повестка. Опубликованная в октябре 2021 г. комплексная общегосударственная стратегия по измерению, раскрытию, управлению и смягчению системных рисков, которые изменение климата представляет для американских граждан, предприятий и экономики, предполагает также и международное сотрудничество²⁰.

В целом идеи большего участие США в мировых процессах нашли своё практическое отражение в бюджетных запросах президентской администрации. На 2022 г. бюджетный запрос президента на финансирование Государственного департамента и Агентства по международному развитию составляет 58,5 млрд долл., что почти на 12% больше по сравнению с предшествующим годом²¹. Предполагается финансировать борьбу с изменениями климата, поддержку демократии, исключение базовых причин миграции из Центральной Америки, укрепление глобального лидерства в здравоохранении, оказание гуманитарной помощи, поддержку экономического роста, продовольственнуюая безопасность, поддержку партнёров США и укрепление мира. Одновременно предполагается реализовывать программу расширения и укрепления кадров агентства.

Ещё одним направлением международной активности администрации Дж. Байдена стала совместная инициатива стран Группы семи (G7) «Построить лучший мир» (Build Back Better World, B3W)²². Эта инициатива направлена на содействие строительству инфраструктуры в развивающихся странах и оценивается более чем в 40 млрд долл. до 2035 г. Инициатива не только предполагает развитие инфраструктуры развивающихся стран, но может стать альтернативой и конкурентом китайскому проекту «Один пояс – один путь» или, как считают некоторые эксперты, дополнить его²³.

В официальных документах, определяющих направления деятельности в том числе в области содействия развитию, практически не содержится положений, непосредственно связанных с ЦУР. Можно говорить о пересекающихся темах, направлениях и задачах. Непосредственно на сайте Агентства США по международному развитию имеется страница, посвящённая этим целям, где продекларирован целостный подход к устойчивому развитию²⁴. Отмечается, что США работают над достижением ЦУР как внутри страны, так и за рубежом и будут продолжать сотрудничать со странами и сообществами по всему миру для решения некоторых из наиболее трудноразрешимых проблем, таких как детская и материнская смертность, голод, гендерное неравенство и изменение климата. Однако данная страница не обновлялась с сентября 2016 г. Другая информация о деятельности агентства позволяет говорить о декларируемых связях реализации отдельных проектов содействия с соответствующими целями.

Президенту Байдену, провозгласившему возвращение и лидерство США в международной повестке, было необходимо как можно быстрее отказаться, дезавуировать стратегические документы своего предшественника. В марте 2021 г., впервые²⁵ за всю историю подготовки документов по стратегическим вопросам национальной безопасности, было опубликовано Временное стратегическое руководство по национальной безопасности²⁶, где довольно развёрнуто затронута тема международной помощи. Указывается, что через Агентства по развитию и инструменты финансирования США будут оказывать иностранную помощь для содействия глобальной стабильности и предлагать альтернативу хищническим моделям развития. Инвестиции будут направлены в продовольственную, водную безопасность и устойчивое сельское хозяйство, предотвращение болезней и улучшение общественного здравоохранения и питания. Предполагается поддержка по обеспечению качественного и справедливого образования и развития возможностей для детей и молодёжи, продвижения гендерного равенства и расширения прав и возможностей женщин в рамках широкой приверженности инклюзивному экономическому росту и социальной сплочённости. В целом отмечается, что программы иностранной помощи в глобальное развитие являются одним из лучших средств для воплощения американских ценностей, одновременно обеспечивая национальные основы безопасности.

Кроме этого, отмечены два приоритетных направления международного сотрудничества: глобальная повестка в области изменения климата и сокращения выбросов, а также борьба с сохраняющейся угрозой, создаваемой COVID-19 и другими инфекционными заболеваниями с пандемическим потенциалом.

Что касается оценок результатов международного содействия, то здесь также нет координации между их показателями и критериями оценки и показателями ЦУР. И это вполне объяснимо, поскольку оценки и показатели, ориентированы на заданные цели и приоритеты национальных интересов и национальной безопасности. В части унификации отчётных показателей агентство разбивает иностранную помощь по категориям и секторам в соответствии с подходами Комитета по содействию развитию ОЭСР²⁷.

Влияет ли помощь на достижение ЦУР?

Продвижение к целям устойчивого развития определяется широким кругом факторов, при этом возможно одновременное положительное продвижение по одним направлениям при отрицательной динамике по другим. Глобальным примером негативного влияния на продвижение к целям стала пандемия кронавируса COVID-19, которая замедлила, а в ряде случаев повернула назад динамику целевых показателей. Таким образом, интегральное продвижение к ЦУР может определяться разнонаправленными воздействиями. При этом важную роль в достижении целей играют стартовые условия, уровень развития отдельных стран. В качестве обобщающего показателя уровня развития стран обычно используется показатель ВВП на душу населения. Многие другие обобщающие показатели экономического и социального развития как правило коррелируют с этим показателем. Не является исключением и индекс устойчивого развития. Особенностью данной зависимости является то, что лучшее приближение даёт не линейная форма связи, а логарифмическая. Это связано с тем, что сам индекс устойчивого развития изменяется по странам в ограниченных пределах (теоретически он может изменяться от 0 до 1). Одновременно показатель ВВП на душу населения для рассматриваемой группы стран – получателей помощи США изменяется от 300 до 15 000 долл., то есть многократно.

Рисунок 1

Зависимость ВВП на душу населения и индексом устойчивого развития

 Источник: расчёты автора на основе данных Всемирного банка и индекса устойчивого развития.

Такая неоднозначность в оценках макроэкономического влияния международной помощи происходила на фоне, как правило, позитивных оценок реализации отдельных конкретных проектов, что позволило британскому экономисту Полу Мосли назвать это несоответствие «микро-макро парадоксом»²⁸.

При этом количество публикаций в области оценки эффективности помощи (aid effectiveness literature, AEL) с течением времени увеличивалось и практически стало отдельным направлением научных исследований. Всевозрастающее количество таких научных работ позволило уже количественно оценивать результаты ранее проведённых исследований, проводить их метаанализ.

В широко цитируемой работе Хенрика Хансена и Финна Тарпа на основе анализа значительного количества ранее проведённых исследований авторы считают, что им удалось получить устойчивый результат в части связи помощь – экономический рост, а имеющиеся отрицательные результаты исследований находятся в явном меньшинстве²⁹. Утверждается, что никакого микро-макро парадокса не существует, и макроэкономические результаты согласуются с результатами микроэкономических исследований об эффективности помощи.

В то же время в работах Христоса Дукулиагоса и Мартина Палдама после обработки многих десятков проведённых за 40 лет исследований сделан, как отмечают авторы, «удручающий» вывод о том, что помощь не достигала заявленных результатов и её влияние статистически не значимо³⁰. Более того, авторы намекают на некоторую недобросовестность изученных исследований и утверждают, что результаты их исследований демонстрируют асимметрию, отражая нежелание авторов предоставлять для публикации отрицательные результаты³¹. Фактически речь идёт о том, что результаты многих исследований подстраиваются под парадигму результативности помощи развитию, поскольку её необходимо политически обосновать.

Наконец, ещё в одной, достаточно развёрнутой работе, посвящённой анализу публикаций о макроэкономической эффективности помощи, указывается на то, что каких-либо однозначных выводов о влиянии помощи на экономический рост сделать затруднительно, поскольку исследования дают разнонаправленные результаты³².

Рисунок 2

Зависимость объёмов помощи США на душу населения и индекса устойчивого развития

 Источник: расчёты на основе данных ОЭСР и индекса устойчивого развития.

Обсуждение и выводы

Цели в области устойчивого развития, за годы, прошедшие с момента их принятия, стали предметом широкого обсуждения и научных исследований. Способность огромного числа стран договорится не только об общих принципах, но и о конкретных целях и задачах на основе единой платформы устойчивого развития уже само по себе представляется большим достижением. В то же время каждая страна, а особенно страны, претендующие на мировое лидерство, по-своему воспринимает и преломляет ЦУР исходя из своих собственных целей и интересов, в том числе в части содействия международному развитию. Для США особенность в восприятии ЦУР состояла в том, что они рассматривались в целом в контексте политики США на мировой арене, участия их в решении глобальных проблем и подходов к оказанию международной помощи. В этой связи, с момента принятия ЦУР в 2015 году, официальная позиция менялась в зависимости от вектора политики президентской администрации.

В настоящее время администрация президента Байдена реализует политику большей вовлечённости США в решение глобальных вопросов, декларируется расширение программ содействия международному развитию. Однако, несмотря на идеологическое продолжение международной политики президента Обамы, пока декларации и действия команды Байдена позволяют говорить о более широкой внешней проекции внутренних целей и задач. В том числе это выражается в активном продвижении климатической повестки, которая предполагает в том числе широкое участие американского бизнеса в решении задач сокращения углеродных выбросов в других странах. Ещё одной глобальной проблемой, на лидерство в решении которой претендует США, выступает борьба с пандемией COVID-19. Здесь также был реализован приоритет национальных интересов в части первоочередного использования вакцин для своего населения. В части программ оказания помощи, реализуемых Агентством США по международному развитию и другими правительственными структурами, они охватывают широкий круг вопросов, корреспондирующих с ЦУР. Однако и стратегические целевые установки, и оценка результативности не синхронизированы с подходами к ЦУР. При этом было бы неверным делать заключение о нецелесообразности такой международной помощи для реализации ЦУР. Потребности в содействии для развивающихся стран и особенно для стран с низкими доходами настолько широки, что любая поддержка может принести позитивный результат. Вопрос заключается в эффективности такой поддержки, координации усилий разных стран и сбалансированности в подходах к оказанию содействия устойчивому развитию. Пока же трудно проследить чёткую взаимосвязь между декларациями о приверженности к идеям и целям устойчивого развития и реальными подходами к международной помощи. Скорее просматривается связь между проектами помощи, которые реализуются по тем или иным причинам и которые могут быть заявлены как реализующие ЦУР.