Введение

На протяжении последних лет конфликт в Южно-Китайском море (далее – ЮКМ) остаётся потенциальной «горячей точкой» в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Долгое время конфликт носил характер сугубо регионального, на который обращали внимание лишь учёные-востоковеды и специалисты по международному праву. Однако за последнее десятилетие резко возросло стратегическое значение самого Южно-Китайского моря, усилилась борьба за его ресурсы и пролегающие через него водные пути, а конфликт в спорной акватории вышел на новый, глобальный уровень. Эксперты связывают это в первую очередь с вмешательством в конфликт Соединённых Штатов, а чуть позже и их внерегиональных союзников¹. На фоне растущего ухудшения двусторонних американо-китайских отношений Вашингтон начал проводить в ЮКМ операции военно-морских сил по защите свободы судоходства, официально предъявляя претензии Пекину в нарушении норм международного морского права. Данные действия американского руководства привели лишь к ещё большему напряжению в ЮКМ, кроме того, вызвав подозрения, что Соединённые Штаты заботятся не только о свободе судоходства, но и используют подобные военно-морские операции как инструмент проецирования силы и сдерживания Китая в регионе.

Политико-правовые основы проведения FONOP

Соединённые Штаты исторически стоят на страже свободы судоходства в Мировом океане. Свобода судоходства является одной из общепризнанных свобод открытого моря (наряду со свободой полётов, прокладки трубопроводов и кабелей, возведения искусственных островов, допускаемых в соответствии с международным правом, а также свободой рыболовства и научных исследований)². Она распространяется как на торговые суда, так и на военные корабли. Свобода судоходства распространяется на открытое море и 200-мильную исключительную экономическую зону (далее – ИЭЗ), так как изначально, до принятия Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. ИЭЗ была частью открытого моря. Кроме того, в территориальном море, находящемся под суверенитетом прибрежного государства, согласно международному праву, иностранные суда имеют право на мирный проход, не запрашивая согласия прибрежного государства. Эти нормы прописаны в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. – в «Конституции морей», главном международном соглашении, регулирующем порядок освоения и эксплуатации пространств и ресурсов Мирового океана.

В 1979 г., с целью поддержания свободы судоходства в Мировом океане, Государственный департамент и Министерство обороны США инициировали программу «Свобода мореплавания/судоходства» (Freedom of navigation, FON). Особенность данной программы заключается в том, что она направлена на оспаривание абсолютно всех морских правопритязаний: ограничения прав мирного/транзитного/архипелажного проходов, ограничения свободы судоходства в пределах ИЭЗ, незаконного применения статуса внутренних исторических вод, некорректного проведения исходных линий³. Программа может осуществляться в различных форматах: путём проведения дипломатических переговоров, нот дипломатического протеста, проведения военно-морских учений. Кроме того, практикуется привлечение боевых кораблей ВМС США для оспаривания конкретных правопритязаний – так называемые операции по защите свободы судоходства (Freedom of Navigation Operations, FONOP)⁴.

Главными регионами, где проводятся операции по защите свободы судоходства стали: Ближний Восток (в первую очередь, Ормузский пролив), Юго-Восточная Азия, Южная Америка, Южная Азия. В последние годы отечественными и зарубежными экспертами неоднократно высказывались мнения о возможном скором проведении FONOP в российской части Арктики⁵. Стоит подчеркнуть, что операции могут быть направлены Вашингтоном как на недружественные государства (Китай, Иран, Венесуэлу), так и страны-союзники. Например, согласно отчёту Министерства обороны, в 2020 г. операции по защите свободы судоходства были проведены ВМС США в отношении Японии (причина проведения – некорректное установление прямых исходных линий в проливе Цусима), Южной Кореи (некорректное установление прямых исходных линий в Жёлтом море), Тайваня (уведомительный характер прохода военных кораблей и судов, находящихся на государственной некоммерческой службе через территориальное море в Южно-Китайском море)⁶.

Действия Китая в ЮКМ

Экспансионистские настроения со стороны Китая в ЮКМ имеют давнюю историю. Ещё в 1974 г. КНР оккупировала Парасельские острова, находящиеся на севере Южно-Китайского моря, насильно отторгнув их от ещё существовавшей тогда Республики Вьетнам (Южный Вьетнам). На островах началось активное строительство китайской гражданской и военной инфраструктуры. Начиная с 1970-х годов китайское руководство неоднократно официально заявляло, что «все острова ЮКМ с древнейших времён являются священной территорией страны и принадлежат китайскому народу»⁷. В 1994–1995 гг. ВМФ НОАК захватил риф Мисчиф (Mischief Reef), находящийся в ИЭЗ Филиппин. На рифе и вблизи него также развернулось военное строительство. За последнее десятилетие на Мисчифе Китаем была построена взлётно-посадочная полоса, ангары для военных самолётов, были развёрнуты системы ПВО⁸.

Стоит заметить, что на протяжении десятилетий Соединённые Штаты не предавали конфликту в Южно-Китайском море большого значения, во многом закрывая глаза на наступательные действия КНР. Во время захвата Пекином Парасельских островов Вашингтон соблюдал строгий нейтралитет, боясь испортить недавно нормализованные (1972 г.) двусторонние американо-китайские отношения. Позднее, в 1990-е годы американское военно-политическое руководство считало, что НОАК не имеет серьёзных возможностей представлять непосредственную угрозу США в Южно-Китайском море⁹. Даже после оккупации КНР рифа Мисчиф Вашингтон ограничился заявлением о том, что нарушение свободы судоходства в водах ЮКМ может подтолкнуть США задействовать свои боевые корабли для конвоирования коммерческих судов¹⁰. Однако не произошло и этого. Опять же сказывалось нежелание американцев излишне антагонизировать Китай. Командующий ВС США на Тихом океане адмирал Р. Макк отмечал в 1995 г., что «США не рассматривают Китай в качестве противника, которого нужно сдерживать каким-либо образом»¹¹. Действительно, экономические и, в первую очередь, военные возможности КНР в середине 1990-х годов были не сопоставимы с американскими.

Однако бурный экономический рост КНР в дальнейшем повлёк за собой активизацию внешней политики, которая в ЮКМ приняла черты экспансии и милитаризации. Основной рост китайской активности начался с 2013–2014 гг., когда Пекин провёл масштабную программу превращения рифов и атоллов Южно-Китайского моря в искусственные острова. К 2018 г. главные мероприятия затронули рифы Фиэри Кросс (Fiery Cross), Суби (Subi), Мисчиф в составе архипелага Спратли и рифы Три (Tree) и Тритон (Triton Islands) на Парасельских островах. За короткий срок на новых искусственных островах была построена военная инфраструктура, включающая в себя взлётно-посадочные полосы, средства ПВО и РЭБ¹². Кроме того, в последние годы заметно увеличилось количество военно-морских учений ВМФ НОАК в Южно-Китайском море, участились облёты спорных островов китайской авиацией. Уже привычной ситуацией стали регулярные рейды кораблей Береговой охраны или ВМФ НОАК в ИЭЗ и территориальные моря других стран (в первую очередь, Вьетнама и Филиппин), к тому же нередко сопровождающиеся применением силы против рыболовецких шхун этих государств.

Во-первых, Китай официально заявляет свои правопритязания в ЮКМ на основе так называемой «9-пунктирной линии» – виртуальных границ, проведённых на китайских географических картах, согласно которым до 90% всей акватории Южно-Китайского моря должно находиться под полным суверенитетом КНР. Китайское руководство отстаивает тезис об «исторических водах», как законной причины владения ЮКМ. По версии Поднебесной первыми людьми, достигшими Южно-Китайского моря и начавшими его хозяйственное освоение, а затем установившими над островами свою юрисдикцию, были китайские мореплаватели эпохи Династии Западная Хань (206 г. до н.э. – 220 г. н. э.)¹³. Ответить на вопрос «правда это или нет?», на сегодняшний день не представляется возможным за давностью лет, а ведь, кроме того, вьетнамские власти предъявляют свои «многовековые доказательства», как истинных первопроходцев в ЮКМ. Ни одно государство региона не признает «9-пунктирную линию», как легитимное доказательство притязаний Китая. В июле 2016 г. Постоянная палата Третейского суда (ППТС) в Гааге вынесла вердикт, официально отвергнув «исторические права» Китая в ЮКМ¹⁴. Согласно вердикту, КНР не может ссылаться ни на какие «исторические правооснования» в ЮКМ, так как самим фактом подписания и ратификации Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., она юридически отказалась от любых прав и привилегий, выходящих за рамки очерченных Конвенцией¹⁵. Впрочем, как известно, Пекин ни разу не принимал участия в судебных разбирательствах, не признавал юрисдикцию суда, не принял окончательного вердикта ППТС, а, следовательно, в дальнейшем не отказался от своей «9-пунктирной линии».

Во-вторых, КНР стремится к тому, чтобы иметь те же права, что и государства-архипелаги, территория страны которых полностью состоит из островов. В настоящее время в мире насчитывается 22 государства-архипелага (в основном это небольшие островные государства Океании и Карибского бассейна, а также Кабо-Верде, Филиппины, Индонезия, Мальдивы, Маврикий)¹⁶. Китай, будучи, безусловно, континентальной страной, в этот список не входит. Однако в 1996 г. Пекин в одностороннем порядке провёл прямые архипелажные исходные линии вокруг Парасельских островов, объявив, что воды внутри островов являются внутренними китайскими¹⁷. В результате Китай настаивает на том, что иностранные военные корабли не имеют права пересекать эти акватории. Такие же действия КНР провела в сентябре 2012 г. в Восточно-Китайском море, где у Китая также территориальный спор вокруг островов Сенкаку (Дяоюйдао) с Японией и Тайванем¹⁸. На протяжении нескольких лет существует вероятность, что следующий географический объект, где Пекин проведёт прямые исходные линии – острова Спратли, обладающие наибольшим конфликтным потенциалом в ЮКМ. Сделать это, правда, будет сложнее, так как морская зона Спратли в 12 раз больше, чем у Парасельских островов (от 160 тыс. до 180 тыс. кв. км)¹⁹.

В-третьих, Китай настаивает на своих правах по установлению зон суверенитета и юрисдикции вокруг островов Спратли, которые, однако, не могут формировать вокруг себя расширенные морские зоны, так как не являются полноценными островами с правовой точки зрения, а скалами и осыхающими при отливе возвышениями, не говоря уже об искусственных островах с правом лишь на зоны безопасности (см. ст. 121 Конвенции 1982 г.). Более того, китайская интерпретация режима территориального моря заключается в том, что государство имеет исключительное право принимать, применять и исполнять свои собственные законы в этом пространстве без всякого согласования с кем-либо²⁰. Но, согласно Конвенции 1982 г., все военные корабли и гражданские суда пользуются правом мирного прохода через территориальные моря других государств²¹.

На основе вышеперечисленных фактов можно сделать некоторые выводы. Своими действиями в Южно-Китайском море КНР действительно нарушает международное морское право и Конвенцию ООН 1982 г., подписантом которой она является. Очевидно, что своими действиями в последние годы в Южно-Китайском море Пекин поставил интересы национальной безопасности выше международного права, учитывая, что к настоящему времени ЮКМ стал стратегически важной морской артерией, необходимой для сохранения и укрепления экономической и военной мощи Поднебесной. Ещё в 2009 г., Дай Бинго, один из высших государственных деятелей КНР, в своём заявлении приравнял ЮКМ к «ключевым интересам» Китая. Этот термин часто употребляется китайской властью в отношении Тибета, Тайваня и Синьцзяня²².

Защита свободы судоходства или проецирование силы?

Официально Соединённые Штаты проводят операций по защите свободы судоходства в ЮКМ с целью оспаривания конкретных китайских правопритязаний. Вашингтон не может позволить Пекину сформировать новую норму международного обычного права в Южно-Китайском море (в случае постоянной практики нарушения КНР конвенционных норм). По мнению США, в случае допущения их легитимизации, существует риск создания правового прецедента, который будет принят другими странами в разных регионах мира. Это в свою очередь приведёт к параличу морского конвенционного режима и изменению баланса сил сначала в региональном, а потом и в мировом масштабе. Главными бенефициарами подобных изменений американцы традиционно называют Китай и Россию²³. Таким образом, американские операции по защите свободы судоходства в Южно-Китайском море направлены на сохранение статус-кво и поддержание норм международного обычного и договорного права, которые выгодны США и их союзникам. Профессор Дж. Краска, один из ведущих американских специалистов по конфликту в ЮКМ, в своём выступлении перед Конгрессом утверждал, что операции по защите свободы судоходства ВМС США представляют собой ключевой инструмент в утверждении верховенства права в Мировом океане. Они укрепляют Конвенцию ООН по морскому праву 1982 г. и подчеркивают важность принятия правовых концепций²⁴.

Однако здесь стоит отметить важный фактор, оказывающий серьёзное влияние на весь конвенционный режим в Мировом океане. В течение практически 40 лет с момента открытия для подписания в 1982 г. Соединённые Штаты так и не присоединились к Конвенции ООН по морскому праву. Мотивация неприсоединения США подробно изучена в отечественных и зарубежных работах. Среди главных причин: первоначальное нежелание соглашаться с введением особого режима разработки континентального шельфа за пределами 200 морских миль и ресурсов Международного режима морского дна за пределами национальной юрисдикции; боязнь потерять «свободу рук» при подписании международного документа, который приведёт к ограничению американского суверенитета; различие в трактовках определений Конвенции, таких как «морские научные исследования», «использование в мирных или военных целях» и т.д.²⁵. На протяжении многих лет ведутся дискуссии о возможном присоединении США к Конвенции, однако до сих пор никаких подвижек в этом направлении сделано не было.

Китай как объект проведения операций по защите свободы судоходства стоит особняком. Растущая, потенциально вторая сверхдержава, бросающая вызов Вашингтону в АТР, а в перспективе и в мировом масштабе, не может не вызывать тревогу у США. В американском политическом истеблишменте практически сформирован консенсус, что глобальное соперничество с Китаем – событие уже неминуемое. В доктринальных документах США администрации Трампа Китай называется одним из главных соперников, характеризуясь как «ревизионистская держава»²⁶. Американское руководство регулярно обвиняет КНР в хакерских атаках, нарушении интеллектуального права, махинациях с курсом национальной валюты. Критике подвергаются нарушения прав человека в Синьцзяне, Гонконге и Тибете. В 2020 г. госсекретарь США Майк Помпео беспрецедентно назвал коммунистический Китай «новой тиранией», призвав «весь свободный мир объединиться для противодействия КНР»²⁷. Отдельное беспокойство у американцев вызывает масштабная реформа и модернизация армии и флота НОАК.

Придя к власти, администрация Д. Трампа в начале 2017 г. разработала «годовой график, согласно которому американские боевые корабли будут проходить через спорную акваторию Южно-Китайского моря»²⁸. По словам тогдашнего министра обороны США Дж. Мэттиса, цель графика заключалась в том, чтобы отойти от представления об операциях по защите свободы судоходства как о разовых мероприятиях, воспринимаемых исключительно как ответные меры на действия Китая²⁹. В результате при президентстве Д. Трампа США значительно увеличили масштаб и частоту операций по защите свободы судоходства в Южно-Китайском море. Если при Б. Обаме было проведено две операции в 2015 г. и три в 2016 г., то при Д. Трампе частота операций достигла показателя один военно-морской рейд в восемь недель (шесть в 2017 г., пять в 2018, девять в 2019)³⁰. Американское военное командование отмечало, что за один 2019 г. было совершено больше операций, чем за любой другой год с начала их проведения. Не прекращались операции по защите свободы судоходства в Южно-Китайском море и во время распространения коронавирусной инфекции в 2020 году.

Основными объектами проведения операций по защите свободы судоходства стали Парасельские острова (о. Вуди) и Спратли (рифы Скарборо, Мисчиф, Фиэри-Кросс, Гэвен и Джонсон), на которых Пекин активно развивает гражданскую и военную инфраструктуры. Постоянное военное патрулирование над ЮКМ осуществляют стратегические бомбардировщики B-52 ВВС США. При этом привлечение в ЮКМ даже нескольких авианосных ударных групп (АУГ) летом 2020 г. обосновывалось американцами как защита свободы судоходства.

Кроме того, Соединённые Штаты, очевидно, приветствуют проведение операций по защите свободы судоходства в Южно-Китайском море своими союзниками, в том числе и внерегиональными. Ещё в 2014 г. Великобритания осудила китайские правопритязания в ЮКМ, заявив о готовности дополнить действия США в проведении операций³¹. В 2016 г. Франция обратилась к партнёрам по Евросоюзу с требованием увеличить своё присутствие в водах Южно-Китайского моря, заявляя, что свобода судоходства является ключевым вопросом в регионе³². В мае 2018 г. на форуме «Диалог Шангри-Ла» министры обороны Франции и Великобритании заявили о совместном присоединении к операциям по защите свободы судоходства в ЮКМ, а уже в апреле и мае 2019 г. французские корабли провели собственные операции по защите свободы судоходства, пройдя через Южно-Китайское море и Тайваньский пролив, что вызвало резко негативную реакцию Пекина³³. В августе 2021 г. планируется проведение первой операции по защите свободы судоходства со стороны Германии. Это станет первым проходом немецкого военного корабля в ЮКМ с 2002 г.³⁴. Кроме того, Вашингтон неоднократно пытался привлечь Австралию к проведению операций, впрочем, до сих пор безрезультатно³⁵. Канберра, хотя и отвергла летом 2020 г. на официальном дипломатическом уровне все китайские правопритязания в ЮКМ, солидаризировавшись с США, тем не менее, от проведения совместных военно-морских операций уклоняется, не желая резкого ухудшения двусторонних отношений с Китаем.

Первые шаги администрации Дж. Байдена

После победы Дж. Байдена высказывались осторожные предположения, что политика Соединённых Штатов в Южно-Китайском море может стать более компромиссной, скорее с упором на дипломатию, нежели на военную силу. Однако события, произошедшие в ЮКМ за несколько месяцев при новой демократической администрации, явно свидетельствуют, что речь продолжает идти о последовательном американском курсе на долгое и жёсткое соперничество с Китаем. Марк Валенсия, один из ведущих американских специалистов по АТР и конфликту в ЮКМ, считает, что первые действия администрации Байдена в Южно-Китайском море являются даже более наступательными и конфронтационными, чем при президентстве Трампа³⁶.

Во-первых, всего 16 дней прошло с момента вступления в должность Дж. Байдена до проведения первой операции ВМС США по защите свободы судоходства в Южно-Китайском море. 5 февраля 2021 г. эсминец УРО «Джон Маккейн» прошёл возле Парасельских островов на севере ЮКМ, территориальную принадлежность которых оспаривают Китай, Вьетнам и Тайвань. Накануне (4 февраля) «Джон Маккейн» также совершил транзит через Тайваньский пролив. Основания для проведения операций по защите свободы судоходства остаются традиционными для последних лет: в релизе Седьмого флота ВМС США заявлено, что «проход корабля демонстрирует приверженность Соединённых Штатов свободному и открытому Индо-Тихоокеанскому региону. Вооружённые силы США будут продолжать летать, плавать и действовать везде, где позволяет международное право»³⁷.

К слову, первая операция по защите свободы судоходства в Южно-Китайском море при Д.Трампе прошла лишь спустя четыре месяца после инаугурации – в мае 2017 г. Тогда пауза между проведениями операций была столь продолжительной, что к президенту официально обратилась группа высокопоставленных сенаторов (Б.Коркер, Б.Кардин, М.Рубио) с настоятельным призывом возобновить операции по защите свободы судоходства в спорной акватории³⁸.

Во-вторых, продолжается практика задействования сразу двух авианосных ударных групп ВМС США в Южно-Китайском море. С 9 февраля две АУГ во главе с авианосцами «Нимиц» и «Теодор Рузвельт» проводили совместные учения в акватории ЮКМ. Официально учения были направлены на повышение оперативной совместимости между соединениями, а также возможностей командования и управления³⁹. Привлечение двух авианосных ударных групп в ЮКМ, которое Пекин формально считает находящимся под своим суверенитетом, стоит рассматривать как серьёзный американский инструмент проекции силы в регионе и средство системного сдерживания Китая.

В-третьих, новая администрация начинает активно выстраивать отношения с партнёрами и союзниками, в том числе имеющими территориальные споры в ЮКМ с Китаем. Отдельно стоит обратить внимание на риторику официальных лиц, чьи слова о конфликте в Южно-Китайском море практически неотличимы от заявлений чиновников предыдущей администрации. Так, госсекретарь Э.Блинкен в телефонном разговоре со своим филиппинским коллегой отметил, что Вашингтон остаётся привержен своим союзническим обязательствам перед Манилой, отвергая территориальные претензии Китая в ЮКМ. Госсекретарь заверил в поддержке страны Юго-Восточной Азии перед лицом давления Китая⁴⁰. Ранее в момент утверждения своей кандидатуры в Сенате, Блинкен заявлял, что согласен с «жёстким подходом Трампа в отношении Китая, расходясь с ним лишь в тактике»⁴¹. Новый советник президента США по нацбезопасности Дж. Салливан подчёркивает, что необходимо объединиться с европейскими союзниками и партнёрами по «Четырёхстороннему диалогу по безопасности» (Quadrilateral Security Dialogue, QSD, QUAD), чтобы дать отпор Китаю⁴².

Руководство США продолжает делать ставку в АТР на формат «Четырехстороннего диалога по безопасности» с участием Австралии, Индии, США и Японии, где антикитайская составляющая будет играть существенную роль. 19 февраля 2021 г. министры иностранных дел «четвёрки» заявили о «решительном противодействии любым попыткам Китая силой изменить статус-кво в Индо-Тихоокеанском регионе»⁴³. Вероятно, в дальнейшем Вашингтон постарается максимально привлечь партнёров по диалогу к проведению совместных операций по защите свободы судоходства в ЮКМ, либо, как минимум, согласовать общую официальную позицию по конфликту.

Очевидно, что предвыборное обещание Дж.Байдена заставить КНР следовать провозглашённому американцами «международному порядку, основанном на правилах» (rules-based international order), касается не только двусторонних экономических отношений или сферы интеллектуального права, но и конфликта в Южно-Китайском море, где, по мнению Вашингтона, Пекин грубо нарушает международное морское право.

Заключение

За последние годы конфликт в ЮКМ стал той сферой, где стратегия Соединённых Штатов мало зависит от смены президентских администраций. Причин этому несколько. Почти 30% мировой торговли ежегодно проходят через ЮКМ, в том числе примерно 1,2 трлн долл. приходится на морскую торговлю, идущую в США⁴⁴. Здесь же проходит существенная часть углеводородного сырья, транспортируемого с Ближнего Востока в Соединённые Штаты и их страны-союзники в АТР. Кроме того, через ЮКМ проходит кратчайший морской путь переброски американских вооружённых сил в западную часть Тихого океана в случае резкого обострения конфликта в районе Тайваньского пролива или на Корейском полуострове. Для США поддержание и укрепление режима свободы судоходства – не только одно из важнейших условий обеспечения собственной национальной безопасности, но и фактор сохранения всего современного миропорядка. Поэтому «ползучая» экспансия КНР в Южно-Китайском море и сами действия Пекина, пытающегося постепенно взять под полный контроль данную акваторию, трактуются в Вашингтоне как серьёзный вызов.