Введение

Четвёртый год президентства Д. Трампа дал новые подтверждения тому, что кризис доверия между США и ЕС не только не ослабевает, но даже усиливается. 45-й президент не перестаёт критиковать Европу за то, что его страна тратит слишком много средств на защиту богатеющих союзников. На первый взгляд кажется, что главным приоритетом для Д. Трампа применительно к НАТО является лишь вопрос об увеличении военных расходов европейских государств: он постоянно заявляет, что США оплачивают почти все затраты НАТО по защите Европы. Однако вопрос о «недофинансировании» альянса союзниками президент ставит в более широкий контекст глобальной американо-европейской конкуренции. Для него дисбаланс оборонных затрат – одно из проявлений «нечестного» поведения Европы в отношении США.

Трансатлантические отношения: противоречивость подхода Д. Трампа

Д. Трамп – первый американский президент в послевоенной истории, который видит в Европе прежде всего конкурента, а не союзника. До него ни один лидер США публично не отзывался столь негативно о НАТО и ЕС. Белый дом не устаёт напоминать, что европейские страны должны увеличить свой вклад в альянс и снизить пошлины на американские товары, чтобы иметь хорошие отношения с США. По словам Д. Трампа, Соединённые Штаты не могут мириться с тем, что они тратят большие суммы на оборону союзников и теряют миллиарды долларов в торговле ними. Ещё задолго до своего избрания в 2016 г. он не скрывал претензий к европейским партнёрам, наблюдая, как укрепляется экономическая мощь Европы под зонтиком американских гарантий безопасности и усиливаются её позиции в торговой конкуренции с США. Известный американский политолог Дж. Най (Гарвардский университет) констатирует: «В понимании президента Д. Трампа нет никакого международного сообщества, а союзники – это “нахлебники”, которые пользуются Соединёнными Штатами»¹. В 2019 г. суммарные военные расходы европейских членов альянса составили чуть более 40% американского уровня. В течение последних двадцати лет их доля была неизменно меньше 2% ВВП, тогда как у США этот показатель варьировался в диапазоне 3,1–4,9% ВВП.

Убеждение, что европейские страны наживаются на США, перекладывая на Америку бремя своей защиты, подтолкнуло Д. Трампа к выдвижению требования компенсаций за американские обязательства по обороне, и это было сделано в столь резкой форме, что породило у союзников сомнения в приверженности нынешней администрации военному пакту с Европой. Тем не менее, они вынуждены считаться с мнением Вашингтона. На встрече с представителями ряда общественных организаций, которая состоялась в Белом доме в середине июня, президент Д. Трамп хвастливо заметил, что благодаря его настойчивости удалось выбить у союзников дополнительно 140 млрд долл. на НАТО. При этом он подверг критике Германию как одну из стран, которые отказываются «платить то, что им полагается платить»².

В июне появились сообщения о планах США по сокращению американских войск, дислоцированных в Германии. Не без ведома Белого дома были даны утечки информации в некоторые американские СМИ, в частности в «Уолл-стрит джорнэл» (Wall Street Journal). Это издание со ссылкой на неназванные источники в американском правительстве сообщило, что Д. Трамп отдал распоряжение Минобороны о выводе из Германии 9,5 тыс. американских военнослужащих к сентябрю³. Для многих высокопоставленных сотрудников Госдепартамента, Минобороны и СНБ эта новость стала большой неожиданностью. Германские официальные лица предпочли не комментировать появившиеся сообщения в ожидании официальных разъяснений Белого дома. По сообщению ряда немецких СМИ, в частности «Шпигель» (Der Spiegel), в текущем году ФРГ могут покинуть от 5 тыс. до 15 тыс. американских военнослужащих. Согласно двустороннему соглашению США имеют право в мирное время держать на германской территории до 52 тыс. своих военнослужащих. Лишь 10 июня германское правительство сообщило, что получило официальное уведомление от США о возможном частичном выводе американских войск.

В середине июня Д. Трамп подтвердил, что принял решение сократить численность американских войск в ФРГ до 25 тыс. человек. Объясняя свой шаг, он заявил, что содержание этих сил «обходится Соединённым Штатам в огромную сумму», а сама Германия «не выполняет своих обязательств по выплатам в НАТО» – вместо 2% ВВП, платит 1%, что «крайне мало. Они просрочили платежи на миллиарды долларов, и это длится годами»⁴. Здесь президент смешивает два разных вопроса – военные расходы Германии и её взнос в бюджет альянса. Д. Трамп напомнил, что давно поднимает вопрос: «почему Германия платит России миллиарды долларов за энергоносители, а мы должны защищать Германию от России?». Развивая эту тему, он подчеркнул, что ФРГ получает экономическую выгоду от пребывания американских войск – военнослужащие тратят большие суммы в этой стране, территории по соседству с военными базами экономически процветают. Однако президент умалчивает, что немалую долю расходов (около трети) по их содержанию германская сторона берёт на себя. Д. Трамп вновь повторил свои претензии, высказанные ещё три года назад, – ФРГ «задолжала НАТО миллиарды долларов, и она должна их выплатить». Он дал понять, что в будущем могут последовать новые сокращения войск. Д. Трамп резюмировал, что не только Германия, хотя она и является «самым злостным нарушителем», но и многие другие европейские союзники пользуются Соединёнными Штатами: «мы защищаем их, а они в течение многих лет наживаются на нас в торговле»⁵. Детали предстоящего сокращения Вашингтон не раскрывал. По словам генсека альянса Й. Столтенберга, на встрече министров обороны стран НАТО, прошедшей в середине июня, эта тема предметно не обсуждалась.

Некоторые западные обозреватели склонны рассматривать решение о сокращении войск в ФРГ как реакцию Белого дома на отказ канцлера А. Меркель приехать на саммит G-7, который должен был состояться в США в сентябре и на который был приглашён российский президент В. Путин. Германский лидер объяснила своё решение сохраняющимися рисками, связанными с пандемией коронавируса. Тем временем власти ФРГ, судя по всему, намерены и дальше игнорировать американское требование о выделении не менее 2% ВВП на военные расходы. Три года назад на встрече с Д. Трампом канцлер А. Меркель заверила его, что Германия выйдет на этот показатель в 2024 г., как и было согласовано на саммите НАТО в 2014 году. Однако в последнее время достижение этого параметра Берлин стал отодвигать на более поздний срок. В ноябре прошлого года министр обороны А. Крамп-Карренбауэр заявила, что в 2024 г. военные расходы составят 1,5% ВВП, а рубеж в 2% ВВП будет достигнут к 2031 году⁶ (в прошлом году оборонный бюджет ФРГ составил 1,4% ВВП).

Ещё до своего ухода в отставку (она состоялась 1 июня с.г.) тогдашний американский посол в Берлине Р. Греннел заявил, что в США воспринимают как оскорбление то, что Германия финансирует свои внутренние программы за счёт экономии на военных расходах, которые вынуждены оплачивать американские налогоплательщики. В своём прощальном эксклюзивном интервью немецкому изданию «Билд» (Bild) 11 июня он подчеркнул, что американцы против того, чтобы слишком большие траты шли на безопасность других стран. Он утверждал, что обсуждение вопроса о сокращении войск в Германии велось с прошлого года, и эта тема затрагивалась, в частности, на саммите НАТО в декабре, поэтому решение президента не должно никого удивлять⁷. По его словам, США планируют осуществить частичный вывод войск также из Японии и Южной Кореи.

29 июля министр обороны М. Эспер официально заявил, что Министерство обороны завершило составление плана частичного вывода американских войск из Германии во исполнение решения президента. По его словам, сокращение будет осуществляться таким образом, «чтобы укрепить НАТО, усилить сдерживание России»⁸. Д. Трамп, комментируя это событие на встрече с журналистами в Белом доме, в очередной раз повторил свои претензии к Германии.

Решение об уменьшении военной группировки в Германии Белый дом принял без консультаций с Берлином и НАТО, что вызвало беспокойство в рядах европейских союзников, которых настораживает подобная практика. Смягчить возникшую напряжённость в американо-германских отношениях попыталась посол США в НАТО К. Хатчинсон. Комментируя сообщения о предстоящем сокращении американских войск в ФРГ, она заверила, что этот шаг не означает отказа Соединённых Штатов от участия в европейской системе безопасности. Посол подчеркнула: «США более чем когда-либо прежде привержены обязательствам в Европе», и это, по её словам, находит подтверждение в проводимых военных учениях, в направлении американских подразделений для укрепления натовских сил передового базирования на востоке Европы, в поддержании военных баз и войск в различных европейских странах, включая Германию. «Никто не должен думать, что Америка каким-то образом уходит из Европы»⁹.

Многие в американской элите ставят под сомнение разумность решения о сокращении войск в ФРГ – оно вызвало критику не только оппонентов президента в стане демократов, таких как сенатор Дж. Рид из комитета по делам вооружённых сил, но и среди партийных соратников Д. Трампа на Капитолийском холме. Видные политические фигуры в Республиканской партии выступили против решения президента. 22 республиканца из комитета по делам вооружённых сил Палаты представителей 9 июня направили президенту письмо, в котором указали, что сокращение американских войск в Германии «нанесло бы серьёзный ущерб американской национальной безопасности и укрепило бы позиции России во вред США»¹⁰. Они призвали Белый дом отказаться от реализации этого намерения, которое может быть воспринято как признак ослабления американских обязательств в рамках НАТО, хотя и согласились с тем, что союзники должны вносить более заметный вклад в общую оборону и что сохраняется проблема более равномерного распределения затрат в альянсе.

Решение Белого дома о сокращении войск в ФРГ вызвало негативную реакцию в германских правительственных кругах. Министр обороны и лидер ХДС А. Крамп-Карренбауэр заявила, что если США реализуют объявленные планы, это нанесёт больший ущерб НАТО в целом, чем обороне собственно самой Германии. Член правящей коалиции ХДС/ХСС П. Байер, курирующий в правительстве отношения с США, подверг резкой критике намерение американской администрации. Он предупредил, что двусторонние отношения могут серьёзно пострадать, и заявил, что это решение «является совершенно неприемлемым, особенно потому, что никто в Вашингтоне не подумал проинформировать заранее Германию – своего союзника по НАТО»¹¹. П. Байер привёл слова министра иностранных дел Х. Мааса, который ранее выразил сожаление в связи с упомянутым решением Белого дома и признал, что американо-германские отношения остаются довольно сложными.

Несмотря на политическое давление Вашингтона по спорным вопросам (соглашение по иранской ядерной программе, «Северный поток-2», торговые пошлины, отношения с Китаем, палестино-израильский конфликт, Парижское соглашение по климату), руководство Германии продолжает считать атлантический альянс незаменимым механизмом оборонного сотрудничества с США. По словам главы военного ведомства ФРГ А. Крамп-Карренбауэр, которую считают преемницей А. Меркель на посту канцлера, «НАТО есть и останется опорой европейской безопасности»¹². Она утверждала, что Берлин будет увеличивать военные расходы, но не из-за чьего-либо диктата, а исходя из интересов безопасности страны. Однако пока ближайшие бюджетные планы Германии предусматривают сокращение доли оборонных затрат до 1,24% ВВП в 2023 году. Из-за экономических последствий пандемии коронавируса германскому правительству будет очень затруднительно, если вообще возможно, объяснить налогоплательщикам необходимость увеличения военных расходов.

Реакция США на «европейское фрондерство» и влияние китайского фактора

В соответствии с одобренной на саммите ЕС в декабре 2017 г. концепцией углублённого оборонного сотрудничества (УОС, английская аббревиатура – PESCO) 25 европейских стран обязались тесно взаимодействовать в вопросах создания и закупки военной техники, предоставлять свои военные контингенты для операций ЕС помимо тех подразделений, что приписаны к ранее созданным четырём батальонным тактическим группам. Великобритания, Дания и Мальта отказались участвовать в этом проекте. Достигнутые договорённости по УОС нашли отражение в законодательстве ЕС и приобрели юридически обязывающую силу. Еврокомиссия получила право контроля за их исполнением – Верховный представитель ЕС по внешней политике и безопасности должен представлять ежегодный отчёт о ходе реализации, однако никаких действенных мер воздействия на нарушителей обязательств не предусмотрено, так как оборонные вопросы не входят в сферу наднационального регулирования Евросоюза. Германия в преддверии своего председательства в Совете ЕС, которое началось 1 июля, выступила с инициативой, получившей название «Стратегический компас» (Strategic Compass). В соответствии с ней ЕС должен в течение двух лет завершить процесс выявления угроз для Европы и разработать стратегию противодействия этим угрозам. К инициативе присоединились Франция и ещё десять стран Евросоюза.

В проекте бюджета ЕС на 2021–2027 гг. планируется выделить на военные НИОКР 8 млрд евро (Еврокомиссия запрашивала на эти цели 13 млрд евро), на меры по улучшению военной мобильности, которые позволили бы войскам европейских стран быстрее передвигаться по территории стран ЕС, – 1,5 млрд евро (запрос ЕК был 6,5 млрд). В перечень стратегически необходимых видов военной техники и вооружений, в которых нуждается ЕС, включены: военно-транспортные самолёты и морской транспорт дальнего плавания; средства разведки, наблюдения, слежения и обнаружения целей (от беспилотников до спутников); самолёты-заправщики; мобильные средства связи и боевого управления. Бельгийский политолог С. Бископ замечает, что «европейцам нужны эти виды вооружений и техники, чтобы иметь возможность осуществлять проецирование военной силы за пределами Европы. Отдельные страны ЕС, возможно, приобретут ограниченный потенциал по некоторым из этих направлений, но, конечно, не в такой мере, чтобы они смогли проводить крупные операции без военно-технической поддержки США»¹³.

Д. Трамп с самого начала демонстрировал негативный настрой в отношении любых европейских оборонных инициатив, которые появляются вне НАТО, несмотря на то, что их сторонники вовсе не ставят под сомнение прерогативы альянса по коллективной обороне. Не стал здесь исключением и Европейский фонд обороны, который был создан для того, чтобы способствовать развитию сотрудничества стран ЕС на многосторонней основе, предоставляя финансирование для совместных проектов. Вашингтон тревожит не столько военно-технический аспект европейских планов, сколько направленность стратегических замыслов ЕС. В марте прошлого года президент Франции Э. Макрон выступил с предложением разработать под эгидой ЕС договор о европейской обороне и безопасности и учредить Европейский совет безопасности, в которой входила бы также Великобритания, несмотря на прекращение её членства в ЕС¹⁴. Чтобы ни говорили авторы этого плана, едва ли можно сомневаться, что он подразумевает формирование европейской альтернативы американоцентричному альянсу. Реакцией администрации Д. Трампа на разногласия с президентом Э. Макроном по поводу НАТО и концепции «европейской обороны» стала угроза введения пошлин на импорт некоторых категорий французских товаров.

Д. Трамп никогда не скрывал своего враждебного отношения к европейской интеграции, особенно к планам военного объединения в рамках ЕС. Тем не менее, многих союзников удивила резкая критика, которую вызвало в Вашингтоне принятие в ЕС концепции УОС. Когда эта программа была ещё в стадии проработки (осень 2017 г.), из окружения тогдашнего министра обороны Дж. Мэттиса прозвучало предложение о том, что было бы полезно предоставить НАТО (де-факто США) статус постоянного наблюдателя в рамках УОС. Однако эта идея не встретила позитивного отклика в ЕС. США и НАТО выразили обеспокоенность в отношении планов европейской оборонной интеграции¹⁵. Высокопоставленный представитель американского Минобороны К.Уилбэргер заявила, что США поддерживают европейское сотрудничество в сфере обороны «до тех пор, пока оно дополняет, а не отвлекает от деятельности и требований НАТО»¹⁶.

Администрация Д. Трампа не только разделяет формулу «тройного табу», которой придерживаются США в отношении европейской оборонной интеграции с президентства Б. Клинтона¹⁷, но по некоторым аспектам демонстрирует ещё более жёсткий подход. Она видит в УОС угрозу американским интересам по ряду направлений. Посол США в альянсе К. Хатчисон предупредила, что амбиции ЕС не должны вести к появлению «европейской НАТО» и создавать барьеры в трансатлантическом сотрудничестве, в том числе в сфере закупок вооружений. Администрация Д. Трампа, которая рассматривает торгово-экономические вопросы в категориях стратегии национальной безопасности, одну из главных угроз УОС видит для американского оборонного экспорта в Европу. Она полагает, что реализация этого плана может негативно отразиться на продаже американских вооружений и военной техники в Европе, и предпринимает различные меры, чтобы предотвратить подобное развитие событий.

Никогда прежде Вашингтон не увязывал торгово-экономические споры с союзническими обязательствами по безопасности. Закономерно возникает вопрос: почему администрация Д. Трампа выбрала такую линию поведения в отношениях с Европой? Ответ видимо кроется в том, что она в гораздо большей мере и в менее деликатной манере, чем её предшественники, пытается использовать зависимость европейских государств от американских гарантий по обороне для продвижения политических и экономических интересов США.

В «Стратегии национальной безопасности США», подписанной президентом в декабре 2017 г., ЕС упоминается лишь один раз – в том месте, где говорится о необходимости обеспечения на взаимной основе справедливых торговых практик и устранения барьеров для роста торговли. Д. Трамп в отличие от своих предшественников не пытался установить конструктивный диалог с ЕС. Это относится даже к такому вопросу, как борьба с международным терроризмом. Вашингтон осуществляет сотрудничество с европейскими странами в этой сфере на двусторонней основе, фактически игнорируя роль ЕС как координирующего центра антитеррористических усилий Европы.

Президент Д. Трамп с избирательной кампании 2016 г. в довольно резких выражениях критиковал позицию ЕС по вопросу приёма беженцев с Ближнего Востока и из Африки. Он назвал большой ошибкой разрешение ЕС на въезд миллионам людей, которые несут с собой чуждые Западу ценности и обычаи. Особенно сильно от него досталось Германии и лично канцлеру А. Меркель за их либерализм в этом вопросе. Более того, Д. Трамп вмешался во внутренние дискуссии правительственной коалиции ФРГ летом 2018 г., выражая через Твиттер (Twitter) свою поддержку позиции, которую отстаивали сторонники жёсткой линии, в частности министр внутренних дел Х. Зеехофер. Он солидаризировался с теми в Германии и других странах ЕС, кто осуждал политику «открытых дверей».

Китайский фактор всё более властно вторгается в сферу трансатлантических отношений, становится источником противоречий между США и Европой по некоторым важным вопросам политики и экономики. Администрация Д. Трампа, проводя курс на всемерное противодействие укреплению Китая, призывает союзников к усилению военного присутствия в Южно-Китайском море и прилегающих акваториях мирового океана, к введению запретов и ограничений для китайских компаний в чувствительных секторах европейской экономики, где инвестиционное и технологическое проникновение КНР может иметь серьёзные последствия для интересов безопасности Запада¹⁸.

Вашингтон не может не замечать, что Пекин пытается использовать в своих целях противоречия между США и европейскими союзниками. Особенно большие риски, связанные с сотрудничеством стран ЕС с КНР, он видит в сфере информационных и коммуникационных технологий, в том числе в использовании китайских компонентов в европейских сетях мобильной связи пятого поколения. США настораживает также интерес в Европе к китайской трансрегиональной программе «Один пояс – один путь». Италия стала первой из стран G-7, которая подписала официальное соглашение с Китаем об участии в этой программе. Это произошло в марте 2019 г. при правительстве Дж. Конте, который продолжил линию своего предшественника П. Джентилони на укрепление экономических связей с Китаем. Венгрия и Кипр выражают готовность участвовать в проектах, осуществляемых в рамках этой программы. Власти ЕС опасаются, что Китай может воспользоваться сложной экономической ситуацией в европейских странах, вызванной пандемией COVID-19, чтобы скупить по дешёвке компании в критически важных секторах экономики.

По словам постпреда США в НАТО К. Хатчисон, альянс внимательно анализирует действия Китая. Она отметила, что КНР проявляет особую активность в попытках заполучить доступ к портовой инфраструктуре иностранных государств, «приобретает права в портах Италии и других регионах мира, становится очень активным в инвестициях, которые направляет в контейнерные порты»¹⁹. Американский представитель выразила серьёзную обеспокоенность по поводу использования китайскими компаниями своего потенциала в сфере технологий мобильной связи пятого поколения (5G). По её словам, страны НАТО тревожит то обстоятельство, что по китайскому законодательству владельцы компаний обязаны предоставлять правительству запрашиваемую информацию. США беспокоит угроза подрыва безопасности и риск нарушения коммуникаций между странами НАТО, если к созданию сетей 5G будут привлечены китайские компании. По мнению К. Хатчисон, «это очень серьёзная проблема для НАТО»²⁰.

Европейские союзники не хотят ввязываться в американо-китайское противостояние, но и игнорировать подозрения США они не могут, тем более, когда те совпадают с их собственными опасениями. Хотя многие страны ЕС продолжают сотрудничать с китайским IT-гигантом «Хаувей» (Huawei) вопреки предостережениям президента Д. Трампа, и хотя они настроены развивать торгово-экономические связи с КНР, давление США не Брюссель не проходит бесследно. На доктринальном уровне ЕС объявил Китай стратегическим конкурентом и усилил механизмы проверки его инвестиций в ключевых секторах европейской экономики, особенно в сфере высоких технологий. В июне британское правительство приняло решение о разрыве сотрудничества с «Хаувей» и замене ранее закупленного у неё оборудования на аналоги других производителей. Не исключено, что этому примеру могут последовать и некоторые другие европейские государства.

Ужесточение санкционной политики США в энергетической сфере - вызов для Германии и ЕС

Минувшим летом усилилось американское давление на страны ЕС по вопросам энергетической политики, что добавило напряжённости в трансатлантические отношения. Ситуация резко осложнилась уже в конце прошлого года, когда в США был принят закон «О защите энергетической безопасности Европы» (Protecting Europe's Energy Security Act), предусматривающий введение санкций против владельцев судов-трубоукладчиков, участвующих в сооружении газопровода «Северный поток-2» (протяжённость двух параллельных ниток этого трубопровода составляет около 2360 км, из которых 2200 км к тому времени было проложено). В декабре, ещё до вступления в силу упомянутого закона, сенаторы Т. Круз и Р. Джонсон направили главе швейцарской компании «Олсиз груп» (Allseas Group S.A.) письмо с угрозами заморозить все её активы в США, заблокировать все её транзакции в американских банках и аннулировать все визы, выданные её служащим, если она продолжит принимать участие в проекте «Северный поток-2» даже в течение одного месяца, что допускало американское законодательство в качестве переходного периода. Сенаторы предупредили, что если компания попытается завершить работу до начала действия американского закона, то она подорвёт свою рыночную стоимость и поставит под угрозу своё финансовое будущее.

В июне начался новый виток эскалации американского санкционного давления против проекта «Северный поток-2». Группа сенаторов от обеих партий, рупором которой выступает республиканец Т. Круз, 4 июня внесла в Сенат законодательную инициативу, направленную на блокирование завершения строительства упомянутого газопровода и сооружения второй ветки трубопровода «Турецкий поток». Предложенное законодательство – Protecting Europe’s Energy Security Clarification Act of 2020, поступившее на рассмотрение в сенатский комитет по иностранным делам, значительно расширяет сферу действия ранее принятых санкций (Protecting Europe's Energy Security Act of 2019)²¹. Затем оно было включено в текст законопроекта о расходах на национальную оборону в 2021 фин. году. Особенностью законодательства является то, что его действие будет считаться наступившим задним числом – с декабря 2019 года. Санкции распространяются на все структуры, компании и лица, которые предоставят участникам проекта не только свои суда и портовые объекты, но также услуги по андеррайтингу, лицензированию, страхованию и перестрахованию.

Другая особенность нового санкционного режима состоит в том, что объектом санкций могут стать госорганы, осуществляющие администрирование работ в рамках упомянутых трубопроводных проектов. А это уже выводит санкционное давление на новый уровень, оказывая прямое воздействие на правовую систему Германии, других европейских стран и ЕС. Всеохватность новых санкций их авторы объясняют стремлением предоставить исполнительной власти максимально широкие полномочия по применению запретительных мер, чтобы помешать России обойти эти ограничения. Один из наиболее активных инициаторов этого законодательства упоминавшийся сенатор Т. Круз заявил 4 июня, что в Конгрессе сложился двухпартийный консенсус в понимании того, что трубопровод «“Северный поток – 2” представляет собой серьёзную угрозу национальной безопасности Америки и не должен быть завершен. Этот новый законопроект раз и навсегда прояснит, что те, кто каким-либо образом вовлечёны в сооружение трубопровода для проекта, столкнутся с немедленными парализующими американскими санкциями»²². Активность Т. Круза в этом вопросе неслучайна, ведь на Капитолийском холме он представляет Техас – штат, который является крупнейшим в США производителем и экспортёром сланцевой нефти и газа.

25 июня конгрессмены А. Кинцингер, Д. Хек, М. Тёрнер и Р. Гальего внесли на рассмотрение Палаты представителей законопроект о расширении санкций против «Северного потока – 2» с аналогичным названием, что и в Сенате, – Protecting Europe’s Energy Security Clarification Act of 2020²³. Они изначально рассчитывали включить его в качестве составной части в закон о военных расходах США на 2021 фин. год. Объясняя необходимость выдвижения этой инициативы, американские законодатели приписывали России всевозможные злонамеренные цели в связи с сооружением «Северного потока – 2», но практически ничего не сказали о «Турецком потоке», а ведь этот газопроводный проект также предлагается сделать объектом упомянутых санкций. Первоначальными спонсорами предложенного законодательства выступили представители обеих партий – С. Уомак, М. Каптур, Р. Бишоп, Д. Филипс и Э. Стефаник.

Новые запретительные меры в случае обретения силы закона будут распространяться на все виды работ, связанные со строительством упомянутых трубопроводов, и на всех тех, кто оказывает содействие в их проведении, включая продажу или аренду судов-трубоукладчиков. Внесённая поправка расширяет понятие «укладка труб». Теперь к этому виду работ причисляется подготовка места укладки труб, рытьё траншеи, геодезия, сварка, нанесение покрытий и засыпка. В результате под санкции подпадают владельцы судов обеспечения, включая те, что предназначены для проведения грунтовых работ, поставщики сварочного оборудования и исполнители работ по техническому дооснащению судов, швартовке и т.д., а также компании по оказанию сопутствующих IT-услуг.

Авторы санкционного законодательства – сенаторы Т. Круз, Дж. Шахин, Дж. Баррассо, Т. Коттон и Р. Джонсон – рассчитывают, что даже если запретительные меры не успеют вступить в силу до завершения строительства трубопровода, часть пакета санкций будет препятствовать его запуску в эксплуатацию. В этот пакет входит запрет на услуги по тестированию, инспекции, сертификации и эксплуатации трубопровода «Северный поток – 2»²⁴. На деле это означает, что санкции будут действовать в отношении официальных структур Германии и ЕС, которые дадут зелёный свет запуску газопровода. Объектом санкций может стать немецкий порт Мукран на балтийском побережье и федеральный регулятор Bundesnetzagentur, поэтому вполне понятна резко негативная реакция германских властей на инициативы американских законодателей.

Идея продвижения американского сжиженного природного газа (СПГ) в Европу с помощью внерыночных методов объединяет администрацию Д. Трампа и законодателей в Конгрессе. Своей санкционной политикой американские власти ставят европейские компании перед выбором – вести бизнес с Россией и «Газпромом» или с США. Как заявила представитель Госдепартамента М. Ортегус, Вашингтон полагает, что компании примут решение, что им выгоднее продолжить работу на американском рынке. В строительство «Северного потока – 2» уже вложено 13,6 млрд долл., хотя изначально затраты оценивались в 11 млрд. Акционеры этого предприятия – российский «Газпром» (в июле он продал свою долю в проекте дочерней компании «Газпром международные проекты»), австрийская OMV, французская Engie, британо-голландская Royal Dutch Shell, германские Uniper и Wintershall вынуждены мириться с дополнительными затратами и задержкой с вводом в эксплуатацию трубопровода, но не поддаваться американскому давлению.

Авторы санкционного законодательства прикрываются заботой о европейской энергетической безопасности, желанием снизить зависимость Европы от российского газа. В прошлом году Конгресс одобрил выделение средств в объёме до 1 млрд долл. на энергетические инфраструктурные проекты в Центральной и Восточной Европе. На слушаниях в Конгрессе 14 июля с.г. эксперт по вопросам внешней политики и безопасности «Фонда наследия» (Heritage Foundation) Дж. Сарафано заявил, что завершение строительства газопровода «Северный поток – 2» подорвёт экономическое обоснование энергетических проектов, которые осуществляются в ЦВЕ при американской поддержке²⁵. Сторонники ужесточения санкций, которые не прикрываются маской лицемерия, открыто заявляют, что ими движет стремление спровоцировать экономические проблемы в России, уменьшив её доходы от экспорта энергоресурсов.

В ходе пресс-конференции в Вашингтоне 15 июля госсекретарь США М. Помпео объявил об ужесточении режима санкций в отношении строящихся российских магистральных трубопроводов – «Северного потока – 2» и второй нитки «Турецкого потока». По причине того, что упомянутые проекты были начаты до вступления в силу закона 2017 г. «О противодействии врагам Америки с помощью санкций» (CAATSA), администрация Д. Трампа не применяла прописанные там санкционные меры. Теперь эти санкции начинают действовать. М. Помпео прямым текстом предложил европейским компаниям «немедленно убраться или подвергнуться риску последствий». Он голословно утверждал, что санкционируемые проекты не носят коммерческого характера, а служат инструментом усиления зависимости Европы от поставок российских энергоносителей. Принятое решение Госдепартамент объяснил желанием «укрепить трансатлантическую энергетическую безопасность». Оно было с энтузиазмом встречено в Конгрессе инициаторами законодательных ограничений. Теперь администрация будет руководствоваться более широкими критериями в определении видов деятельности, компаний и отдельных лиц, которые подпадают под санкции. Этот шаг американской администрации явно нарушает суверенитет Германии и ЕС в энергетической сфере.

Берлин отвергает притязания США на то, чтобы определять за европейские страны, какие проекты им нужны. Министр иностранных дел Х. Маас заявил 16 июля, что «европейская энергетическая политика делается в Европе, а не в Вашингтоне. Мы недвусмысленно отвергаем экстерриториальные санкции»²⁶. Он подчеркнул, что «американское правительство игнорирует суверенитет и право Европы самой решать, откуда и как мы получаем энергоресурсы». По его словам, в последние недели, что предшествовали решению администрации Д. Трампа об ужесточении санкций, Берлин вёл энергичные переговоры с американской стороной. Координатор по вопросам трансатлантических отношений в германском правительстве П. Байер призвал США предоставить Европе «всеобъемлющий суверенитет» в сфере энергетики. Берлин стремится всячески избежать американских санкций, не прекращает попыток найти взаимоприемлемое решение с Вашингтоном, ведя с ним активный диалог и обещая закупать определённый объём американского газа.

17 июля Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности Ж. Боррель в специальном заявлении выразил обеспокоенность по поводу использования Соединёнными Штатами санкций и угрозы санкций против европейских компаний и интересов Европы. Он привёл примеры подобной практики США (Куба, Иран, Международный уголовный суд), которая представляет собой один из трендов современной американской политики, куда вписываются новые ограничения против «Северного потока – 2» и «Турецкого потока». Ж. Боррель заявил, что «Европейский союз выступает против использования санкций третьими странами в отношении европейских компаний, осуществляющих законную деятельность». Он квалифицировал экстерриториальное применение санкций как нарушение международного права и настаивал, что «европейская политика должна определяться здесь, в Европе, а не третьими странами». Вместе с тем, глава европейской дипломатии дал понять, что ЕС не отвергает идею координации с США адресных санкций, когда цели сторон совпадают. По его словам, в случае разногласий Брюссель всегда открыт для диалога с Вашингтоном, но «это не может происходить под угрозой санкций»²⁷.

Президентские выборы в США - развилка в трансатлантических отношениях?

Переменчивость суждений Д. Трампа, наглядно отражающаяся в его комментариях в «Твиттере», порой ставит в тупик американских союзников. Она порождает у многих европейских лидеров сомнения в последовательности политического курса американского президента. Вместе с тем, опасение спровоцировать отчуждение США и вызвать ослабление трансатлантических связей удерживает союзников от значительных политических и материальных инвестиций в концепцию «стратегической самостоятельности Европы».

Не отказываясь от претензий к европейским союзникам, Д. Трамп тем не менее вынужден прислушиваться к мнению ближайших советников и считаться с консенсусом в американской политической элите, который семь десятилетий определяет взаимоотношения США с НАТО. Верность союзническим обязательствам подтверждена в «Стратегии национальной безопасности США» (декабрь 2017 г.), где говорится: «Натовский альянс свободных и суверенных государств является одним из наших больших преимуществ над соперниками, и США остаются приверженными обязательствам по ст. 5 Вашингтонского договора»²⁸. Упомянутый консенсус не ограничивается рамками элиты, а имеет довольно широкую поддержку в обществе: 86% демократов, 62% республиканцев и 68% независимых считают, что альянс очень важен для безопасности страны. В среднем 78% американцев полагают, что Соединённые Штаты должны сохранять или даже увеличить свои обязательства в НАТО. Большинство в обеих ведущих политических партиях выступают за участие американских войск в обеспечении защиты союзников в Европе и АТР²⁹.

Американский политолог Дж. Сперлинг, анализируя политику нынешней администрации, делает вывод, что «Трамп, похоже, стремился кардинально пересмотреть, если не аннулировать трансатлантическую сделку»³⁰. Президент утверждал, что эта сделка односторонне выгодна европейским союзникам. Однако принятые в 2017–2018 гг. «Стратегия национальной безопасности», «Обзор стратегии национальной обороны» и «Обзор по ядерной политике» демонстрируют преемственность американских доктринальных установок, которые в своей основе не меняются с приходом каждой новой администрации. В этих документах подчёркивается, что НАТО имеет важное значение для безопасности США, и что Россия представляет угрозу для всех стран альянса. «Тем не менее, импульсивные высказывания Трампа, меркантилистская торговая политика и необдуманные дипломатические ходы – всё это вместе вызывало утрату веры в американское лидерство по всей Европе»³¹.

Критики Д. Трампа подчёркивают, что трансатлантические отношения – это фундаментальный фактор для США и Европы, который по своему значению выходит за период пребывания на своём посту 45-го американского президента, поэтому европейские страны должны продолжать инвестировать в поддержание связей с США, а не поворачиваться к ним спиной, какой бы негативной ни была их реакция на действия нынешней администрации. Вместе с тем, по мнению американских политологов, в частности Х. Бенитеса, «проблема распределения бремени является серьёзной, и она продолжит представлять собой угрозу трансатлантическим отношениям после Трампа, пока не будет достигнут прогресс в её решении»³².

У европейских союзников так и не сформировался внятный ответ на принципиальный для них вопрос: президентство Д. Трампа – это случайное или закономерное явление американской политической жизни? Они надеются прояснить его по результатам президентских выборов в США 2020 года. Эта неопределённость является одной из причин, объясняющих непоследовательность Европы в реагировании на американское давление. В одних случаях европейские партнёры выражают готовность сопротивляться американскому нажиму, в других – пытаются всячески задобрить Вашингтон. В ЕС сохраняются значительные расхождения в определении стратегии на американском направлении. Нынешнее руководство Германии во главе с канцлером А. Меркель полагает, что президентство Д. Трампа является временным отклонением от традиционной американской линии в отношении Европы, непредвиденным эксцессом, который будет преодолён с избранием нового президента США. Французское руководство в лице президента Э. Макрона считает, что нынешние кризисные явления в трансатлантических отношениях нельзя сводить к личностному фактору и объяснять исключительно особенностями взглядов Д. Трампа. По его мнению, они отражают глубинные процессы в самой Европе (ЕС) и фундаментальные изменения в мировом балансе сил.

Заключение 

Выход из Договора по открытому небу и из Всемирной организации здравоохранения являются новым подтверждением крайне эгоистичного отношения США к многосторонним договорённостям. Однако пренебрежение ставшими «ненужными» международными соглашениями и институтами характерно не только для нынешней администрации. Эта черта обнаружилась в подходе республиканцев уже вскоре после окончания холодной войны. При администрации Дж. Буша-младшего Соединённые Штаты вышли из Договора по ПРО, Киотского протокола по ограничению парниковых выбросов, отказались ратифицировать Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний, не признали юрисдикцию Международного уголовного суда. Параллели с сегодняшним днём вполне очевидны.

В своей предвыборной кампании кандидат от демократов Дж. Байден обещал восстановить участие США в международном договоре по борьбе с потеплением климата, членство страны в ВОЗ, а также попытаться реанимировать соглашение по ограничению ядерной программы Ирана. Даже в случае его победы на президентских выборах в трансатлантических отношениях сохранятся, пусть и в менее острой форме, разногласия по вопросам, касающимся торговых споров, отношений с Китаем, расходов на оборону. Можно ожидать смягчения напряжённости по проблемам, где расхождения во взглядах сторон касаются тактики, а также восстановления консенсуса между США и Европой по НАТО, соглашению по иранской ядерной программе и Парижскому договору по климату. Противоречия в торговле и вопросе распределения бремени в рамках атлантического альянса уже не будут носить столь политизированный характер, как в последние годы. ЕС не будет восприниматься в Вашингтоне как враждебная сила, что, однако, не отменяет продолжения жёсткой конкуренции между ними в борьбе за свои экономические интересы.