Введение

Вопрос укрепления южной границы США возник уже очень давно и имеет под собой историческую почву. На протяжении более ста лет укрепление границы неразрывно связано с проблемой мексиканской иммиграции в США. Ретроспективный анализ многолетних дискуссий и дипломатических усилий Вашингтона и Мехико по уменьшению миграционной напряжённости помогает понять, что сегодня граница между США и Мексикой стала одним из факторов, влияющих на трансформацию национального самоопределения Америки.

Идея Д. Трампа о радикальном отделении от южного соседа – физическом барьере или стене – имеет своих критиков и сторонников. Так, известный американский политолог С. Хантингтон видит в «нашествии с юга» угрозу американской идентичности, так как мексиканские «иммигранты с трудом поддаются ассимиляции», и подчёркивает, что их массовое расселение в одних и тех же конкретных регионах может создать «потенциал для сепаратизма»¹. С другой стороны, ряд экспертов не рассматривают иммигрантов из Мексики как угрозу Соединённым Штатам, подчёркивая, что главным мотивом иммигрантов зачастую является уход от тяжёлых гуманитарных условий в странах их проживания. США как государство с ярко выраженными демократическими и социальными ценностями на протяжении многих лет были главным реципиентом беженцев из центрально- и южноамериканских стран. Однако с приходом к власти Д. Трампа ситуация начала кардинально меняться.

Вопрос строительства стены на южной границе Соединённых Штатов артикулировался американской стороной ещё в конце XIX века: так, в 1897 г. американский президент Уильям Мак-Кинли подписал приказ об ограждении 18-метрового участка вдоль границы американского города Ногалес, штат Аризона. Через 10 лет ограждение было также возведено вдоль границы всей Аризоны, а также штатов Калифорния и Нью-Мексико.

Другие попытки физически обозначить границу между США и Мексикой проявились в ходе Мексиканской революции (1910–1917) и Первой мировой войны (1914–1918), когда США были вынуждены прибегнуть к сооружению физических ограждений и пограничных конструкций, некоторые из которых существуют до сих пор².

Помимо укрепления границы с помощью ограждений, в 1924 г. также был учреждён пограничный патруль. В первые годы существования он насчитывал 450 служащих, призванных охранять не только границу с Мексикой, но и американо-канадскую границу. К концу Второй мировой войны пограничный контроль насчитывал уже более 1 400 служащих³.

В 1980-е и 1990-е годы в США наблюдался огромный рост нелегальной иммиграции, что повлекло за собой увеличение численности персонала пограничного патруля и внедрение современных технологий. Инфракрасные приборы ночного видения, сейсмические датчики и современная компьютерная система обработки данных помогали пограничникам обнаруживать и задерживать нелегальных иммигрантов.

После террористических атак 11 сентября 2001 г. обеспечение национальной безопасности США стало главной задачей, требующей немедленного решения. Законодатели решили пересмотреть вопрос контроля и охраны границ. Таким образом, 25 ноября 2002 г. было создано Министерство внутренней безопасности, и 1 марта 2003 г. пограничный патруль стал частью Погранично-таможенной службы США, которая вошла в состав этого Министерства⁴.

В 2005 г. США приступили к созданию полномасштабной пограничной полосы, оснащённой самой современной техникой с целью пресечения нелегальной иммиграции из Мексики. Более того, был инициирован проект создания виртуального ограждения стоимостью в 1 млрд долл., однако впоследствии он был отменён ввиду недоказанной эффективности и слишком высокой стоимости⁵.

Б. Обама, во время своего президентства, также продолжал работу по укреплению безопасности на южной границе. В 2014 г. он запросил у Конгресса 3,7 млрд долл. для преодоления гуманитарного кризиса на границе с Мексикой. В мае-июне 2014 г. был отмечен большой поток нелегальных иммигрантов из стран Центральной Америки, в основном, это были выходцы из Гватемалы, Сальвадора и Гондураса. Американские пограничники задержали 52 тыс. детей в возрасте до 18 лет, иммигрировавших без родителей, и 39 тыс. женщин с детьми⁶. Все они нуждались в обеспечении едой, медикаментами и жильём, также было необходимо провести судебные слушания по их депортации или предоставлению им убежища. Республиканский Конгресс отказался выделять ассигнования на эти цели и, более того, республиканцы обвинили Б. Обаму в проведении неэффективной политики по обеспечению безопасности границ, заявив, что это и стало причиной кризиса на южной границе⁷.

Обеспечение контроля и безопасности границ – одна из функций Министерства внутренней безопасности США, а точнее, двух его управлений. Одно – Иммиграционная и таможенная полиция США (ICE), осуществляет иммиграционное законодательство на всей территории государства, то есть сотрудники управления задерживают нелегальных иммигрантов, содержат их под стражей, занимаются процессами депортации и т.д. Второе управление, в которое входит пограничный патруль, называется Погранично-таможенная служба США (CBP), и отвечает оно непосредственно за охрану границ, а также за строительство ограждений на американо-мексиканской границе.

С 2007 по 2018 г. на строительство пограничной полосы Конгресс США выделил Министерству внутренней безопасности 9,7 млрд долларов⁸.

На графике 1 показаны объёмы ежегодного финансирования строительства ограждений на южной границе США. Из этих данных видно, что в период 2007–2017 гг., за исключением 2008 г., расходы на строительство не превышали 1 млрд долл., однако с приходом Д. Трампа и началом осуществления довольно амбициозного проекта строительства «большой и красивой стены», эти цифры начали стремительно расти.

Протяжённость границы между США и Мексикой составляет более 3 200 км, из которых около 1 047 км по состоянию на начало 2017 г. уже были защищены ограждением. По разным подсчётам, стоимость строительства оставшихся участков пограничной стены в 2 150 км и ремонта или замены уже существующих варьируется от 15 до 40 млрд долларов.

Кто всё же должен платить за строительство стены?

Строительство стены является одним из ключевых вопросов повестки дня президентства Д. Трампа. Ещё в ходе предвыборной кампании 2016 г., будучи кандидатом в президенты, Д. Трамп не раз (а точнее 212 раз⁹) заявлял о том, что стену должна оплатить Мексика. При этом он утверждал, что стоимость стены будет невысокой: «Я бы построил великую стену, никто не строит стены лучше, чем я. Поверьте мне, и я построю её с наименьшими затратами. Я построю огромную, огромную стену на нашей южной границе. И я сделаю так, что Мексика заплатит за строительство»¹⁰. В марте 2016 г. Д. Трамп даже представил план, как взыскать с Мексики необходимые выплаты. Основная идея сводилась к следующему: перекрыть многомиллиардный долларовый поток, который мексиканские иммигранты отправляют домой до тех пор, пока Мексика не осуществит единовременный платёж в размере от 5 до 10 млрд долл.; повысить тарифы на товары, провозимые через границу; отменить выдачу виз мексиканцам или повысить пошлину за оформление документов, необходимых для въезда в США¹¹. Однако эта идея немедленно подверглась критике за то, что она незаконна и неосуществима. И, более того, остаётся неясным, на каком основании Д. Трамп принял решение, что другое государство должно финансировать его проект.

Заняв пост президента, Д. Трамп так и не смог сдержать своё предвыборное обещание. 27 января 2017 г. мексиканский президент Энрике Пенья Ньето после очередного заявления Д. Трампа о том, что Мексика всё же заплатит за стену, отменил свой официальный визит в Вашингтон, год спустя подкрепив отказ спонсировать дорогостоящий проект в своём Твиттере: «Президенту Дональду Трампу: Нет. Мексика НИКОГДА не заплатит за стену. Ни сейчас, ни когда-либо. С уважением, Мексика (все мы)»¹². Однако американский президент не оставил свою идею, и уже в 2019 г. предположил, что Мексика сможет оплатить расходы на строительство стены путём участия в торговом соглашении США с Мексикой и Канадой. Предполагается, что в результате подписанного соглашения произойдёт сокращение торгового дефицита и увеличение объёма торговли между США и Мексикой. Однако, по мнению экспертов, такая прибавка в бюджете всё равно не сможет полностью покрыть расходы на строительство стены. Более того, соглашение ещё даже не было ратифицировано Конгрессом.

По данным Агентства США по международному развитию, в период 2012–2016 фин. гг. США оказали помощь южному соседу в размере 1 640 млн долл., то есть вполне могли бы затребовать у мексиканских властей долг в размере почти 1,7 млрд долл. Эта сумма может нанести значительный ущерб мексиканской экономике, и, очевидно, этих средств всё равно не хватит для того, чтобы в полной мере окупить затраты на строительство стены¹³.

Между тем, существует предположение, что стена сама окупит себя. Стивен Камарота, директор по науке научно-исследовательского Центра исследования иммиграции (Center for Immigration Studies) полагает, что такой вариант вполне возможен. В своём исследовании он рассчитал расходы государства на содержание одного нелегального иммигранта в течение его жизни и определил количество задержаний на границе в будущем, необходимое для самоокупаемости стены¹⁴.

Иммигранты, незаконно пересекающие американо-мексиканскую границу, в основном являются выходцами из стран Латинской Америки и имеют низкий уровень образования – большинство из них не закончили школу или имеют только среднее образование; 57% не имеют аттестата о среднем образовании; 27% имеют аттестат о среднем образовании; 10% окончили колледж; 4% имеют степень бакалавра и 2% – степень магистра и выше¹⁵.

Незаконные иммигранты, имеющие низкий уровень образования, как правило, получают низкую заработную плату в современной американской экономике, и, как следствие, платят меньше налогов по сравнению с лицами, имеющими средний и высокий уровень образования и более высокий доход, при сравнительно одинаковых расходах государства на их содержание. Таким образом, малообразованные нелегальные иммигранты оказывают значительную финансовую нагрузку на бюджет США.

В своём исследовании С. Камарота приводит данные о том, что на протяжении жизни в США один нелегальный иммигрант создаёт бюджетную нагрузку в размере 82 191 доллар¹⁶.

По оценкам Института оборонного анализа США (Institute for Defense Analysis), в 2014–2015 гг. на каждое успешное незаконное пересечение южной границы пришлось от 1,95 до 2,28 задержаний¹⁷. По данным Погранично-таможенной службы США в 2014 г.на юго-западной границе было задержано 479 371 нелегальных иммигрантов и 331 333 – в 2015 г.¹⁸ В отчёте Института оборонного анализа представлены данные, что в 2014 г. 210 тыс. нелегальных иммигрантов успешно попали на территорию США, а 2015 г. – 170 тысяч¹⁹. Более актуальных данных организация не предоставляет, однако, основываясь на существующей статистике, можно подсчитать примерное количество нелегальных иммигрантов, которые всё же попали на территорию США в последующие годы (табл. 1).

Таблица 1 Количество нелегальных иммигрантов, задержанных на южной границе и преодолевших её в 2016–2018 фин. гг.

Источник: U.S. Department of Homeland Security. CBP. United States Border Patrol Southwest Family Unit Subject and Unaccompanied Alien Children Apprehensions Fiscal Year 2016, Southwest Border Total Apprehensions (FY12-16) last modified: October 18, 2016. Available at: >>>; U.S. Department of Homeland Security. CBP. Southwest Border Migration FY2017б U.S. Border Patrol Apprehensions FY2017 (October 1 - September 30), last modified: December 15, 2017. Available at: >>>; U.S. Department of Homeland Security. CBP. Southwest Border Migration FY2018, U.S. Border Patrol Apprehensions FY2018, last modified: November 9, 2018. Available at: >>>; John Whitley et. al., Assessing Southern Border Security, Institute for Defense Analysis, May 2016. P. iv. Available at: >>>.

Количество нелегальных иммигрантов, которым всё же удаётся пересечь границу США, колеблется от года к году. Невозможно точно определить, каким будет их уровень в будущем. Тем не менее, самым низким показателем за последние годы был 2017 год – от 133 тыс. до 156 тыс. человек. Если исходить из минимальных значений и сохранения показателя количества задержаний, приходящихся на каждое успешное незаконное пересечение границы, то за десятилетие в США оказалось бы от 1,3 млн до 1,5 млн проживающих незаконных иммигрантов. При условии предотвращения 100% нелегальной иммиграции с помощью стены, государству удалось бы сэкономить сумму в 109–128 млрд долл., которая в противном случае была бы потрачена на содержание нелегальных иммигрантов в течение их жизни в США. При том, что стоимость стены по различным оценкам составляет от 15 до 40 млрд долл., можно сделать вывод о том, что стена окупит себя, даже в том случае, если не будет в полной мере эффективной.

Однако это лишь теоретические выводы. Более того, следует учесть, что большая доля расходов на нелегальных иммигрантов приходится на бюджеты штатов, а не на федеральный бюджет, в то время как расходы на строительство стены несёт федеральное правительство.

Самая затяжная остановка работы правительства США

В любом случае, ждать десятилетия не представляется возможным. Средства на строительство стены нужны уже сегодня. На 2019 фин. г. Министерство внутренней безопасности США на строительство стены вдоль южной границы запросило у Конгресса 5,7 млрд долларов²⁰.

4 декабря 2018 г. состоялась встреча Д. Трампа с лидерами Демократической партии обеих палат Конгресса Чаком Шумером (Сенат, 3 января 2017 г. – н.в.) и Нэнси Пелоси (Палата представителей, 3 января 2011 г. – 3 января 2019 г.), на которой лидеры партии отклонили возможность предоставления суммы на строительство стены в более чем 5 млрд долл., сообщив, что на 2019 фин. г. Конгресс может выделить лишь 1,3 млрд. Позже сенатор Ч. Шумер заявил, что Конгресс США готов выделить 1,6 млрд долл. Министерству внутренней безопасности, отметив, что «эти средства должны пойти не на строительство стены Трампа, а на возведение ограждений по типу уже существующих только на тех участках границы, где это действительно необходимо… Шатдаун возможен только в одном случае - если президент Трамп откажется от обоих наших предложений и потребует 5 млрд долл. или больше на финансирование пограничной стены»²¹. Н. Пелоси, в свою очередь, напомнила об обещании Д. Трампа, что за стену должна заплатить Мексика: «я считаю, что строительство стены – это аморально, неэффективно и дорого, и президент… пообещал, что Мексика заплатит за стену»²².

11 декабря 2018 г. лидеры Демократической партии вновь встретились с президентом для обсуждения сроков по принятию бюджета. На этой встрече Д. Трамп сообщил, что, если демократы не одобрят его проект финансирования в 5, 7 млрд долл., он остановит работу правительства: «Я с гордостью приостановлю работу правительства во имя безопасности границы, Чак, потому что люди этой страны не хотят жить с преступниками и людьми, у которых много проблем, и чтобы наркотики ввозились в нашу страну»²³.

В попытке избежать закрытия правительства 20 декабря 2018 г. Палата представителей, которая на тот момент находилась под контролем Республиканской партии, одобрила запрос президента, но в Сенате запрос всё же одобрения не получил, что привело к самой затяжной за все историю США приостановке работы правительства, которая началась 22 декабря 2018 г. и длилась 35 дней. Девять федеральных министерств и управлений, таких как Федеральное авиационное управление, Управление по охране окружающей среды и Комиссия по ценным бумагам и биржам, закрылись, когда закончилось их финансирование. На время шатдауна 800 тыс. государственных служащих пришлось уйти в неоплачиваемый отпуск. При этом существует категория «необходимых» служащих – это работники службы безопасности аэропортов и правоохранительных органов. Они продолжили работать без заработной платы. Более того, столь долгая остановка работы правительства оказала негативное влияние на экономику государства. По оценкам Бюджетного управления Конгресса, частичное закрытие правительства обошлось экономике США в 3 млрд долларов²⁴.

В итоге 25 января Д. Трамп подписал временный бюджет, предложенный Конгрессом, сроком действия до 15 февраля, таким образом прекратив самую долгую остановку работы правительства за всю историю США. В своём Твиттере президент написал: «Это ни в коем случае не было уступкой. Это было проявлением заботы о миллионах людей, которые серьёзно пострадали из-за приостановки работы правительства»²⁵.

Режим чрезвычайного положения

По истечении трёхнедельного срока Конгресс так и не выделил запрашиваемые Белым домом 5,7 млрд долл., и «временное перемирие» завершилось тем, что 15 февраля 2019 г. Д. Трамп подписал декларацию о введении в США чрезвычайного положения в связи с кризисом на американо-мексиканской границе.

В США право вводить чрезвычайное положение принадлежит президенту. Основанием для введения ЧП могут служить начало военных действий, экономические кризисы, угрозы национальной безопасности, эпидемии или стихийные бедствия. Президент подписывает декларацию о введении в стране ЧП, и данный документ не нуждается в одобрении Конгресса. Ранее президент США мог объявлять ЧП по любому из вышеперечисленных поводов. Однако в 1976 г. был принят закон «О национальных чрезвычайных ситуациях», который регламентировал эту процедуру и наделил Конгресс правом прекращать чрезвычайное положение путём принятия соответствующей резолюции обеими палатами.

Во время действия чрезвычайного положения глава государства и другие органы федеральной власти наделяются чрезвычайными полномочиями, которые могут устанавливаться другими документами. Так, например, 16 марта 2012 г. Б. Обама подписал исполнительный указ «О готовности ресурсов для национальной обороны», в котором говорилось, что в условиях ЧП, связанного с обеспечением национальной безопасности, администрация президента наделяется правом контроля над распределением государственных ресурсов некоторых министерств, таких как Министерство сельского хозяйства, Министерство энергетики, Министерство здравоохранения и социальных служб, Министерство транспорта, Министерство обороны и Министерство торговли²⁶.

Таким образом, объявляя введение ЧП, Белый дом планировал получить сумму в размере 8 млрд долл. на строительство пограничной стены, из которых 1,3 млрд одобрил Конгресс для Министерства внутренней безопасности ещё до введения ЧП; 600 млн долл. планировалось получить из резервов Управления по борьбе с наркотиками, входящее в Министерство финансов; 4,1 млрд долл. – из резервных средств Министерства обороны: 2,5 млрд от Управления по борьбе с наркотиками и 3,6 млрд из средств, предусмотренных для строительства военных объектов²⁷.

На введение Д. Трампом режима ЧП оппозиция в Конгрессе отреагировала моментально. Ч. Шумер и Н. Пелоси (спикер Палаты представителей с 3 января 2019 г.) сделали совместное заявление, в котором подвергли сомнению законность декларации: «Незаконная декларация, подписанная президентом в связи с несуществующим кризисом, является серьёзным нарушением Конституции США… Президент не выше закона. Конгресс не может позволить президенту уничтожить Конституцию»²⁸. Затем Конгресс принял резолюцию о прекращении чрезвычайного положения, однако президент наложил на неё вето.

Многие эксперты и политики расходятся во мнениях, действительно ли существует кризис на границе? Кирстен Нильсен, министр внутренней безопасности США (до 10 апреля 2019 г.), официально подтвердила: «Сегодня я сообщаю американскому народу, что мы столкнулись с многоуровневым кризисом на нашей южной границе…»²⁹ Однако стоит отметить, что нелегальная иммиграция в США из стран Латинской Америки всегда имела огромные масштабы и вызывала немало проблем. В этой связи можно предположить, что Д. Трамп использовал данную ситуацию в качестве предлога для объявления ЧП, чтобы в итоге добиться своей главной цели – построить «большую и красивую» стену. Тем не менее, 25 марта 2019 г., исполняющий обязанности министра обороны Патрик Шанахан объявил о решении предоставить Белому дому сумму в размере 1 млрд долл. на строительство стены в качестве военного объекта³⁰. Более того, 1 мая 2019 г., Белый дом запросил у Конгресса ещё 4,5 млрд долл. в рамках чрезвычайного положения, объявленного в связи с нарастающим гуманитарным кризисом и угрозой национальной безопасности на южной границе³¹.

По мнению исполнительного директора Совета по иммиграции (The American immigration Council) в США, Бет Верлин, введением ЧП Д. Трамп лишь подчеркнул своё негативное отношение к нелегальным иммигрантам: «Трамп ещё раз послал громкое и ясное сообщение о том, что двери Америки закрыты для иммигрантов»³². Также Бет Верлин считает, что декларация по введению режима ЧП является попыткой президента обойти существующее законодательство.

Заключение

Действительно, в нынешних реалиях граница между США и Мексикой – это не просто линия на карте или построенное ограждение. В этой связи можно допустить мысль о том, что сегодня происходят изменения в американском национальном сознании: президент Д. Трамп и немалая часть американцев рассматривают строящуюся стену как символический барьер, защищающий Соединённые Штаты от другого мира, полного угроз для американского общества. По результатам опроса, проведённого научно-исследовательским Центром Пью в январе 2019 года, 58% американцев выступают против строительства стены вдоль границы с Мексикой, в то время как 40% поддерживают инициативу Д. Трампа³³, то есть значительная часть американского населения.

Действия главы Белого дома кажутся довольно резкими и радикальными, и встречают серьёзное сопротивление в Конгрессе, что заставляет американского лидера действовать в обход законодательной ветви власти и использовать свои дискреционные полномочия. Однако Д. Трамп является одним из тех американских президентов, которые предпринимают столь решительные шаги для достижения того, что они считают интересами нации.

В итоге возникает вопрос, являются ли методы и способы проведения иммиграционной политики нынешнего лидера исключением из правил функционирования политической системы США или же Д. Трамп создаёт прецедент в модели управления государством для будущих президентов?