С избранием президентом США Дональда Трампа в экспертном сообществе заговорили о новой эре во внешней политике США, и в качестве главной её характеристики использовалось определение «непредсказуемая». Оно употреблялось и по отношению к действиям Вашингтона в Латинской Америке. Как в самих США, так и за рубежом давно высказывается мысль, что творцы американской внешней политики уделяют куда меньше внимания Латинской Америке, чем раньше. Среди причин обычно называют чрезмерную вовлечённость в решение проблем в других частях света, которая была обусловлена приобретением статуса «единственной сверхдержавы» и особенно началом ведения глобальной «войны с террором» в 2000-е годы. Утверждалось, что США упустили из виду неблагоприятные для их интересов тенденции развития региона, получившие выражение в так называемом «левом повороте» (или «розовой волне»)¹. В целом ряде стран к власти пришли правительства, проводившие реформы, направленные на перераспределение доходов в пользу широких слоёв населения, что контрастировало с неолиберальной политикой 1980–1990-х годов.

Необходимость адаптироваться к новым реалиям Латинской Америки вынудила уже администрацию Джорджа Буша-младшего к концу его второго президентского срока проявлять меньше односторонности в отношениях с отдельными её странами, подчёркивая принципы взаимной ответственности. При Бараке Обаме эта линия получила ещё большее развитие². Вынужденной лавировать между глобальными и региональными интересами, его администрации порой приходилось идти на компромиссы, в том числе с «недемократическими» режимами³. Важным символическим жестом стало заявление госсекретаря Джона Керри в 2013 г. о том, что доктрина Монро – достояние истории⁴. В свете ксенофобских заявлений Трампа о мигрантах, его критики принципа свободной торговли и слишком мягкого обращения демократов с режимами, нарушающими права человека и свободу предпринимательства, в США и Латинской Америке с тревогой ожидали того, каким путём пойдет новая администрация⁵. Она действительно провела корректировку или даже решительный отход от методов Обамы. Тем не менее, в действиях Трампа на латиноамериканском направлении есть немало «преемственности по отношению к политике предшествующих администраций» всей предшествующей традиции американской политики в регионе.

В экономической сфере США сталкиваются в Латинской Америке с растущей конкуренцией со стороны Китая, стремлением стран региона диверсифицировать свою внешнюю торговлю и источники иностранных инвестиций. Однако теперь регион оказался в сложном положении: в большинстве стран в последние годы наблюдалось снижение или нестабильность экономического роста⁶. Рост инфляции и высокий уровень бедности стали важным фактором социально-политической нестабильности, что привело к кризису крупных региональных международных объединений без участия США, прежде всего, Общего рынка стран Южного конуса (МЕРКОСУР) и объединения «Боливарианский альянс для народов нашей Америки». Масштабный проект Транстихоокеанского партнёрства (ТТП), соглашение о котором было подписано администрацией Обамы в феврале 2016 г., потенциально несло большие выгоды для одних стран региона и серьёзную угрозу для других. Если Мексика, Чили, Перу, имеющие множество двусторонних соглашений о свободной торговле, имели возможность выйти за счёт него на новые рынки, то для более протекционистских Бразилии, Аргентины, Уругвая и Парагвая оно угрожало убытками и отстранением от основных товарных и инвестиционных потоков⁷.

Трамп «торпедировал» проект заявлением о выходе из него 23 января 2017 г., фактически сделав соглашение бессмысленным⁸. Шаг Трампа, который был расценен многими как наносящий ущерб экономическим интересам США, несколько повысил привлекательность сближения с КНР для латиноамериканских стран. С 2000 по 2017 г. товарооборот Китая со странами Латинской Америки увеличился в 30 раз (товарооборот составил 257 млрд долл., а инвестиции – 387 млрд долл.), он прочно занял место второго торгового партнёра после США, а в случае с Аргентиной, Бразилией, Чили и рядом малых Карибских государств обогнал их⁹. Пекин смог начать ряд амбициозных инвестиционных проектов в сфере энергетики, добывающей промышленности, транспортной инфраструктуры. В 2015 г. был учреждён министерский Форум «СЕЛАК-КНР», что свидетельствовало об обоюдной заинтересованности в поддержании регулярных многосторонних контактов на высшем уровне. Китай создал три региональных инвестиционных фонда, предоставил крупные займы ряду латиноамериканских стран. На втором совещании Форума в 2018 г. руководство КНР призвало страны Латинской Америки участвовать в развитии инициативы «Один пояс – один путь». В 2017–2018 гг. несколько стран Центральной Америки и Карибского бассейна установили дипломатические отношения с КНР, разорвав их с Тайванем¹⁰.

Несмотря на эти неблагоприятные для них факты, торговля и инвестиции США в регионе переживают рост¹¹. Они продолжают оставаться для стран Латинской Америки основным источником высоких технологий, и в этом качестве Китай едва ли сможет в ближайшем будущем оспорить эти позиции. Участие в Всеобъемлющем региональном экономическом партнёрстве (Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP) на базе АСЕАН +6 Чили и Перу пытались представить как альтернативу ТТП и опору на Китай взамен США, однако практические результаты оказались весьма скромными¹². Кроме того, политические элиты и общественные движения Латинской Америки порой выражают обеспокоенность втягиванием в «пекинский консенсус», как охарактеризовал новые черты политики Пекина по линии «Юг – Юг» аргентинский политолог Ариель Слипак¹³. Не в последнюю очередь это связано с тем, что большая часть инвестиций Китая приходится на добычу полезных ископаемых, усиливая тем самым сырьевой характер экспорта латиноамериканских стран, возвращая их к «экстрактивистской» модели развития, от которой многие из них стремятся уйти.

Приход к власти в большинстве стран Латинской Америки правых и правоцентристских правительств способствует поддержке протекционистской политике администрации Трампа. Раньше всего это проявилось на примере Аргентины, где избрание президентом Маурисио Макри (2015 – н/вр.) связывают с началом «правого поворота». В правление Нестора Киршнера (2003–2007) и Кристины Фернандес де Киршнер (2007–2015) Аргентина развивала тесные отношения с АЛБА, Общим рынком стран Южного конуса, проводила политику импортозамещения и оказывала существенную дипломатическую поддержку Венесуэле. Правительство Макри изначально действовало под лозунгом «открытости миру», выступало в пользу свободной торговли и заняло резко негативную позицию по отношению к Каракасу, что рассматривалось в Вашингтоне как путь к ослаблению МЕРКОСУР (Mercosur). Уже в ходе первой встречи Трампа и Макри в Вашингтоне была достигнута договорённость по работе над отменой ограничений на сельскохозяйственный импорт¹⁴.

В Бразилии в августе 2016 г. импичмент президента Дилмы Руссефф (2011–2016) ознаменовал начало быстрого демонтажа социального государства, которое Партия трудящихся начала строить ещё при её предшественнике, Луисе Инасио Лула да Силве (2003–2011). Занявший пост главы государства до очередных выборов вице-президент Мишел Темер (2016–2019) выступил с пакетом реформ, направленных на сокращение государственных расходов, снижение социальных гарантий и пенсионного обеспечения. Во внешней политике усилилась критика левых режимов Латинской Америки, хотя кардинального изменения отношения к МЕРКОСУР и сотрудничеству в формате БРИКС (BRICS) не произошло. Победивший на президентских выборах в октябре 2018 г. ультраправый кандидат Жаир Болсонару и его окружение неоднократно заявляли о поддержке протекционистской и суверенной политики Трампа, не скупясь на инвективы в адрес «красных» и «глобалистов». Болсонару обещал вывести экономическое сотрудничество с США на новый уровень, проводя совместную борьбу с китайским влиянием, хотя какие именно это примет формы, пока сложно сказать, учитывая объём задолженности страны перед КНР¹⁵.

Итог переговоров по реформированию Североамериканского соглашения о свободной торговле (НАФТА) даёт отчётливый пример того, как администрация Трампа не готова пожертвовать своими интересами в пользу даже ближайших партнёров. Ещё на этапе избирательной кампании Трамп называл НАФТА «худшим торговым соглашением в истории США» и обещал использовать пошлины на мексиканские товары для финансирования строительства пресловутой пограничной стены для защиты от нелегальных мигрантов. Мехико, осознавая ожидающие страну издержки от выхода США из соглашения, на протяжении 2017 г. прибегал к лоббизму в американском политическом и деловом сообществе. После того, как в ходе четвёртого раунда США озвучили требование поднять норму отечественных компонентов в продукции автомобильной промышленности с 62,5 до 85%, председатель Национальной торговой палаты США Томас Донохью во время своего визита в Мексику напрямую высказался в поддержку мексиканской позиции¹⁶. Одной из главных черт мексиканской дипломатии также стали попытки опереться на помощь Канады в качестве противовеса США¹⁷.

В ходе переговоров по НАФТА, начавшихся в августе 2017 г., мексиканская сторона изначально выступала не просто за сохранение зоны свободной торговли, но и за расширение соглашения за счёт включения в него положений об энергетике, телекоммуникациях и электронной торговле, инвестициях в малые и средние предприятия, а также повышение конкурентоспособности не за счёт низкой стоимости рабочей силы, а за счёт высокой производительности труда¹⁸. Несмотря на то что левые мексиканские партии часто выступали с критикой НАФТА как породившей продовольственную, энергетическую и финансовую зависимость от США, они не выступали однозначно за отмену соглашения. Лидер президентской гонки 2017–2018 гг. Андрес Мануэль Лопес Обрадор, представивший очень смелый проект трансформации Мексики на основе расширения обязательств государства, выдвинул идею привлечения американских капиталов для развития отечественного производства в особом «северном поясе» страны, прежде всего, за счёт снижения налогообложения¹⁹. Показательно также было обращение мексиканских сенаторов от всех партий к премьер-министру Канады Джастину Трюдо с просьбой «выступить единым фронтом за сохранение соглашения»²⁰.

Наиболее отчётливо изменения в латиноамериканской политике проявились в отношении левых режимов. При Обаме были сделаны шаги, которые позволили заговорить об эпохальных изменениях в подходах США к ним. Особенно ярко это проявилось в случае с Кубой. В конце 2014 г. открыто американское посольство в Гаване, был либерализован порядок поездок американцев на Кубу, кубинцев в США и их денежных переводов на родину. С 2015 по январь 2017 г. Остров свободы посетили 47 американских делегаций, было подписано 23 коммерческих соглашения. Начала действовать двусторонняя правительственная комиссия, работавшая над вопросами сближения и постепенной нормализации отношений, сотрудничества в сфере бизнеса, науки и образования. В марте 2016 г., впервые с 1928 г., в Гавану с официальным визитом прибыл президент США. В результате принятых мер в течение 2016 г. число американских граждан, побывавших на Кубе, составило 613 тыс. человек²¹. Итогом стало издание Обамой в октябре 2016 г. президентской директивы о нормализации отношений с Кубой как отвечающей национальным интересам США²².

Администрация Обамы не признавала легитимными досрочные выборы в Венесуэле 2013 г. после смерти Чавеса, резко критиковала правительство Николаса Мадуро (2013 – н/вр.) за обращение с участниками протестных митингов. Двухпартийное кубинское лобби, настроенное враждебно по отношению к левым режимам региона, используя достижение консервативными республиканцами контроля над обеими платами Конгресса к концу 2014 г., провело закон «О защите прав человека и гражданского общества в Венесуэле» (Venezuela Defense of Human Rights and Civil Society Act), спонсором которого был сенатор-демократ Роберт Менендес (Нью-Джерси). Закон даёт возможность исполнительной власти накладывать персональные санкции на чиновников страны, обвиняемых в нарушениях прав человека и в коррупции, а также блокировать работу связанных с режимом банков и частных компаний²³. В 2015 г. Белый дом наложил санкции на ряд высокопоставленных венесуэльских гражданских и военных чиновников, обвиняемых в связях с наркобизнесом. Тем не менее, администрация Обамы не накладывала санкций на нефтяную отрасль страны и вела переговоры с официальным Каракасом при посредничестве Бразилии для достижения компромисса между чавистами и оппозицией.

Трамп в ходе избирательной кампании обещал ужесточить подход к «авторитарному» кубинскому режиму и назвал скончавшегося Фиделя Кастро «жестоким диктатором». В июне 2017 г. был выпущен президентский меморандум по национальной безопасности «Усиление политики США в отношении Кубы», в котором декларировалось намерение неукоснительно соблюдать эмбарго²⁴. Его конкретные последствия оставались не вполне ясными вплоть до внесения изменений в санкционный список кубинских организаций, которые были сделана в ноябре 2017 г. В них вошли 38 компаний, связанных с кубинским Министерством обороны, 80 отелей, 2 туристических агентства и Особая экономическая зона Мариэль²⁵. Главный смысл этих мер состоит в ослаблении внутреннего и внешнего влияния кубинского силового блока, который, по мнению американских аналитиков, стал играть ключевую роль в стране.

С 2017 г. явно усилилось влияние кубинского лобби в лице сенаторов Марко Рубио (Флорида) и Менендеса, конгрессмена Марио Диас-Баларта (Флорида) и их сторонников на администрацию. Рубио фактически стал одним из главных советников Трампа по вопросам отношений со странами Латинской Америки. Осторожная политика кубинского руководства, которой придерживались Рауль Кастро и сменивший его в апреле 2018 г. на посту премьера Госсовета Мигель Диас Канель, до сих пор позволяла не давать повода наносить новые удары. Однако с отказом Трампа продлевать президентское вето на действие третьего раздела закона Хелмса – Бертона 1996 г. о возможности судебных исков против правительства Кубы за использование конфискованной в ходе революции собственности наметилось дальнейшее ужесточение этого курса²⁶.

Иначе развивается ситуация с Венесуэлой. Ошибки, допущенные в управлении нефтяной отраслью, привели к сокращению объёмов добычи нефти, гиперинфляции и росту государственного долга. Сочетание экономических и политических причин создало выгодные условия для перехода администрации Трампа в наступление. После выборов в Конституционную ассамблею в июле 2017 г. США объявили новый орган нелегитимным, поддержав в этом венесуэльскую оппозицию. Из уст Трампа впервые прозвучало заявление о «военном варианте» решения венесуэльской проблемы, вызвавшее большой международный резонанс²⁷. Венесуэльской государственной компании PDVSA (Petróleos de Venezuela, Sociedad Anónima) был ограничен доступ к финансовому рынку США, хотя сохранялась возможность для сделок с участием дочерней компании CITGO (CITGO Petroleum Corporation). Каждый значимый шаг правительства Мадуро (запуск криптовалюты «петро», проведение президентских выборов в мае 2018 г., отказ от международной гуманитарной помощи) сопровождался новыми экономическими санкциями, юридической базой которых является вышеупомянутый закон 2014 года²⁸.

Начиная с 2017 г. США активно используют как инструмент политики в венесуэльском вопросе гуманитарную помощь, в первую очередь, для достижения благожелательной позиции соседей Венесуэлы. Последнее включило в себя создание особого фонда Агентства США по международному развитию (United States Agency for International Development, USAID) для уменьшения последствий венесуэльского миграционного кризиса. В общей сложности в 2017–2019 гг. было выделено 152,3 млн долл. (80,6 млн долл. из них пришлись на Колумбию)²⁹. Однако настойчивые призывы советника по национальной безопасности Джона Болтона и госсекретаря Майкла Помпео к военным Венесуэлы выступить против Мадуро говорит о том, что основные надежды возлагались на переворот в верхах. Администрация Трампа более года вела переговоры с заговорщиками из числа венесуэльских силовиков, к просьбам которых о помощи команда Обамы ранее не проявляла интереса³⁰. Поскольку быстро добиться такого сценария не удалось, США пошли на обострение существующих противоречий между правительством Мадуро и Национальной ассамблеей в виде признания её председателя Хуана Гуайдо временным президентом, с дополнением в виде блокирования счетов PDVSA³¹.

Тем не менее, очевидный провал плана быстрого устранения Мадуро за счёт использования фигуры Гуайдо привёл к патовой ситуации. Несмотря на признание Гуайдо большинством стран Латинской Америки и Европейского Союза, дипломатические ресурсы Вашингтона ограничены. Созданная для работы над кризисом в Венесуэле в августе 2017 г. Группа Лима (Grupo Lima) в составе 14 государств Латинской Америки выступает в пользу мирного решения, хотя и поддерживает отставку Мадуро. Проведение всеобщих выборов было бы самым выгодным вариантом развития событий для Вашингтона, однако добровольного согласия режима Мадуро на них едва ли можно ожидать. В глазах США он представляет собой классическую «слабую диктатуру», раздираемую внутренними противоречиями, но которая всё же способна держать оборону очень долго, особенно если существует поддержка извне³². По всей видимости, администрация Трампа приготовилась к ведению длительной осады, рассчитывая усугубить бедственное положение в стране экономическими санкциями.

Примечательно, что левое правительство Моралеса в Боливии до сих пор избегало критики со стороны администрации Трампа, что является дополнительным доказательством избирательности в борьбе с латиноамериканскими «тираниями». Белый дом также воздействует на «слабые звенья» АЛБА – Никарагуа и Эквадор. Были введены персональные санкции против вице-президента Росарио Мурильо, супруги президента Даниэля Ортеги, и ещё пяти высших гражданских и военных чиновников в ноябре 2018 г., под предлогом защиты протестного движения против попытки непопулярной пенсионной реформы. Однако, осуждая режим «личной власти» Ортеги и возрастающий этатизм его экономической политики, США беспрепятственно проводили меры по оказанию помощи институтам гражданского общества, в стране успешно действовало множество американский компаний и НКО³³. Правительство Ленина Морено, пришедшее к власти в апреле 2017 г., явно стало проводить более лояльную политику по отношению к США. Между двумя странами увеличился товарооборот, впервые за много лет были проведены совместные военно-морские учения. При посольстве США в Кито был открыт Офис по сотрудничеству в сфере безопасности³⁴. Объявленный в июне 2018 г. Эквадором выход из АЛБА, а в дальнейшим моральная поддержка Гуайдо, являются свидетельством стремления найти взаимопонимание с США.

В сфере сотрудничества по линии обороны и безопасности со странами Латинской Америки администрация Трампа демонстрирует преемственность политике, основы который были заложены еще в конце ХХ века на протяжении более двух десятилетий. Основное внимание направлено на страны, которые уже давно стали партнёрами США и реципиентами различных видов помощи – Колумбия, Перу, Мексика и страны «Северного треугольника» (Гватемала, Сальвадор, Гондурас), которые рассматриваются как очаги производства и транспортировки наркотиков, нелегальной миграции и потенциальная среда для международного терроризма. На базе достигнутого ранее опыта отрабатываются многосторонние операции нового типа, среди которых знаковыми стали учения AMAZONLOG в бразильской Амазонии под эгидой Южного командования США (United States Southern Command, USSOUTHCOM)³⁵. Гармонизация военного сотрудничества с Бразилией, первой по военной мощи в Латинской Америке, имеет для США особую ценность. Внешне перспективы здесь выглядят благоприятными для США. Через два дня после своей инаугурации президент Болсонару пошёл настолько далеко, что даже допустил возможность американской базы на территории страны³⁶. На 2018 г. в целях предоставления помощи странам Латино-Карибской Америки у Конгресса США на военные программы было запрошено 1,1 млрд долл., на 36% меньше по сравнению с предшествующим фискальным годом³⁷.

В политике Трампа наблюдаются противоречия, вызванные конфликтом соображений экономии и заботы о национальной безопасности США. Например, президент впервые за много лет позволил себе критику в адрес Колумбии за недостаточные усилия в борьбе с производством и распространением наркотиков³⁸. Впрочем, это не помешало одному из главных союзников США поднять свой статус с «регионального» до «глобального» партнёра НАТО³⁹. Обещая проведение регулярных консультаций с Мексикой и странами Центральной Америки по вопросам миграции, Белый дом, по сути, сделал их предметом исключительно внутренней политики и межпартийной борьбы. Были предприняты попытки отменить программы, по которым сотни тысяч мексиканцев и центральноамериканцев имели возможность жить и работать в США, в частности, принцип «Отложенного действия для лиц, прибывших в страну несовершеннолетними» (Deferred Action on Childhood Arrivals, DACA). При обострении миграционного кризиса осенью 2018 г. Трамп отдал приказ о размещении на границе с Мексикой войск, мотивируя это, в том числе, необходимостью предотвратить проникновение в США террористов из стран Ближнего Востока⁴⁰.

При администрации Трампа наметился новый этап эволюции межамериканских механизмов в политике США. Трамп даже не прибыл на восьмой Саммит Америк в Лиме в апреле 2018 г., предоставив озвучить официальную позицию вице-президенту Майку Пенсу. Сенатор Рубио дополнял его в роли «прокурора» применительно к Кубе и Венесуэле⁴¹. Саммит показал, что США всё больше предпочитают действовать в формате ad hoc объединений, вроде Группы Лима, которая всё больше перенимает функции ОАГ. Важно, что латиноамериканские правительства сами готовы предпринимать шаги, выгодные США, о чём свидетельствует позиция большинства стран региона в отношении Венесуэлы. Даже в свете того, что Мексика отошла от своей прежней позиции в рамках Группы Лима и вместе с Уругваем и Боливией инициировала «Механизм Монтевидео», подобные альтернативные коалиции вряд ли приобретут новых сторонников и распространят свою деятельность на другие вопросы.

По прошествии двух лет основные элементы подхода действующей республиканской администрации к Латинской Америке приобрели отчётливые черты. Прежде всего, это использование региона в глобальном противостоянии с Китаем, предпочтение двусторонних соглашений при стремлении возродить «межамериканское» единство, поощрение «гомогенизации» внутриполитического ландшафта. Некоторая хаотичность в действиях администрации постепенно стала уступать место исполнению предвыборных обещаний и поиском возможностей для достижения генеральной цели, пусть и не всегда по чётко разработанному плану. Имиджевые последствия возврата к гегемонистским устремлениям не заставили себя долго ждать. Опросы среди населения латиноамериканских стран показали, что Трамп значительно уступает в популярности не только Обаме, но и Дж. Бушу-младшему. Это сказалось и на усилении негативного восприятия США как государства, хотя здесь результаты разнились сильнее⁴².