Введение

Проблема иммиграции была одним из главных пунктов предвыборной кампании Дональда Трампа. Будущий президент обещал своим сторонникам усилить контроль мексиканско-американской границы, бороться с нелегальной иммиграцией, сократить численность прибывающих в США беженцев. С самого начала деятельности на посту президента Трамп, в полном соответствии с предвыборными обещаниями, ясно обозначила курс на резкое ужесточение иммиграционной политики. В первые же дни администрация попыталась провести в жизнь ряд мер, направленных на ограничение иммиграции и ужесточение пограничного контроля. Меры эти, в том числе строительство стены на южной границе США и запрет на въезд в страну для граждан ряда стран Ближнего Востока и Африки, столкнулись с активным противодействием политических противников нового президента, были осуждены значительной частью американской общественности и оспорены в судах различных инстанций. В итоге ни одна из них не была реализована в полной мере¹. Хотя в действительности воздействие этих нереализованных мер на иммиграцию в США было незначительным, их обсуждение в прессе и реакция на них общественности оказались весьма активными и привели к дальнейшей поляризации американского общества.

Политика разделения семей: предыстория и задачи

Для реализации политики разделения семей администрации Трампа не потребовалось добиваться принятия новых законов, основы её были заложены ещё администрацией Д. Буша-младшего. Согласно действующему законодательству, в случае нелегального пересечения границы США граждане других стран должны быть задержаны. Лица, желающие получить политическое убежище или статус беженца в США (asylum seekers), могут заявить об этом, причём для этого им необязательно даже пересекать границу через контрольно-пропускные пункты, но до принятия окончательного решения о предоставлении убежища они также должны быть задержаны и препровождены в специально оборудованные центры содержания. На практике для семей с детьми (полных или неполных), как правило, делалось исключение – им разрешали дожидаться слушания, свободно проживая на территории США. Во многих случаях задержанных нелегальных мигрантов также до судебного разбирательства отпускали: действовала так называемая система «поймай и выпусти» (catch and release).

Важно отметить, что политика «поймай и выпусти» в отношении по крайней мере семей с детьми не была результатом слабости правительства или потакания иммиграции, как заявлял Трамп во время предвыборной кампании. Она оформилась в результате изменений в практике контроля границы, складывавшейся в течение десятилетий. Ключевым моментом стало решение суда по делу Флорес против Рино², действующее до сих пор, согласно которому несовершеннолетние, особенно маленькие дети, должны задерживаться на как можно меньший срок, содержаться в максимально щадящих условиях и отпускаться на попечение родителей, родственников или готовых заботиться о них благотворительных организаций при первой возможности. Часть этих требований была законодательно закреплена в 2008 г.³ при администрации Дж. Буша-младшего.

В 2015 г. федеральный суд Калифорнии принял решение, согласно которому требования этого закона распространяются не только на несовершеннолетних, самостоятельно пересекающих границу, но и на тех, кто прибывает в США в сопровождении родителей. Суд также приказал Министерству внутренней безопасности отпускать родителей одновременно с детьми. Решение калифорнийского суда было оспорено, но в 2016 г. апелляционный суд оставил в силе первое требование (хотя и аннулировал второе)⁴.

Уже на этом этапе соответствующие службы сталкивались с определёнными сложностями – у них не хватало ресурсов для содержания целых семей в условиях, соответствующих требованиям законодательства. Учитывая, что большинство семей относились к категории претендующих на статус беженцев и получение этого статуса было в их интересах, а скрываться от властей им было невыгодно, семьи с детьми в большинстве случаев дожидались рассмотрения своих заявлений, свободно проживая на территории США. Даже когда речь шла именно о нелегальных иммигрантах, не претендующих на статус беженцев, содержание целых семей было затруднено, поэтому и они, как правило, не задерживались и дожидались рассмотрения дела родителей на свободе. Кроме того, сказывался недостаток судей по иммиграционным делам, суды не справлялись с потоком мигрантов и задержание всех семей, дела которых ждали рассмотрения, привело бы к переполнению центров временного содержания и перерасходу и без того ограниченных ресурсов.

В рамках общего ужесточения иммиграционной политики администрация Трампа приняла решение бороться с практикой «поймай и выпусти». 6 апреля 2018 г. генеральный прокурор Джефф Сешнс выпустил меморандум, предписывающий немедленно перейти к политике «полной нетерпимости», то есть к обязательному задержанию лиц, претендующих на получение убежища в США и нелегальных иммигрантов⁵.

Показательно само обращение администрации к средствам исполнительной власти. К этому моменту первые меры иммиграционной политики Трампа уже провалились из-за противодействия судебной власти. Попытки провести через Конгресс финансирование строительства стены на границе с Мексикой также оказались безуспешными. Администрация Трампа оказалась «заблокирована»⁶, неспособна действовать обычными законодательными методами и вынуждена была прибегнуть к средствам исполнительной власти как для реализации предвыборных обещаний, так и для оказания давления на политических оппонентов в Конгрессе. Предполагалось, что политика «полной нетерпимости» станет средством давления на демократов при решении вопросов о принятой при администрации Обамы политике отложенных мер по отношению к несовершеннолетним мигрантам (Deferred Action for Childhood Arrivals, DACA) и финансировании пограничной стены⁷. При этом Белый дом мог вполне, на первый взгляд, обоснованно утверждать, что речь идёт просто о строгом соблюдении существующего законодательства и предыдущие администрации проводили схожие меры.

Такие попытки действительно предпринимались. В 2005 г. администрация Дж. Буша-младшего начала операцию «Стримлайн» (operation Streamline), в рамках которой политика «полной нетерпимости» осуществлялась на одном участке границы в Техасе, и администрация Б. Обамы продолжила проведение операции⁸. В целом количество уголовных дел против нелегальных иммигрантов непрерывно росло на протяжении последних 15 лет. С 2003 по 2005 г. их число выросло с 4 тысяч до 16,5, а к 2010 г. достигло 44 тысяч. Со временем территория проведения операции была расширена, а количество уголовных дел достигло пика (97 тыс.) в 2013 г., уже при администрации Б. Обамы⁹.

Представители администрации заявляли, что цель политики – прекратить проникновение в страну нелегальных мигрантов через участки границы между контрольно-пропускными пунктами. Впрочем, свидетельств в пользу того, что политика достигнет поставленных целей, не существовало. В начале мая администрация заявила, что пилотная программа, реализованная на одном участке границы (в Эль-Пасо, Техас), сократила количество нелегальных иммигрантов, пересекающих границу, на 64%, но не смогла предоставить данные, подтверждающие эти заявления¹⁰.

Кроме того, администрация не смогла ясно определить свою позицию относительно тех, кто прибывает в страну через контрольно-пропускные пункты. Некоторые семьи потенциальных беженцев, прибывших в США с соблюдением необходимых процедур, также были разделены. Генеральный прокурор Сешнс обещал подвергнуть судебному преследованию любого, кто рискнет подавать «мошенническое» прошение об убежище – намекая, что многие, если не большинство беженцев, по сути, мошенники. Позже для подтверждения эффективности политики администрация приводила данные о сокращении числа как нелегальных иммигрантов, так и легальных беженцев – очевидно, подразумевая, что политика призвана сократить легальную иммиграцию в той же степени, что и нелегальную¹¹. Это как нельзя лучше вписывалось в общий курс иммиграционной политики Трампа, в котором иммиграция однозначно воспринимается как негативное явление.

Восприятие политики разделения семей

Новую политику единогласно осудили политические оппоненты президента, широкие слои общественности и эксперты – учёные, психологи и педиатры (через открытые обращения, направленные в адрес Белого дома соответствующими профессиональными ассоциациями). Присоединились к ним и объединения бизнесменов, в частности Торговая палата (Chamber of Commerce) и Круглый стол руководителей бизнеса (Business Roundtable), представители которого назвали политику «жестокой и противоречащей американским ценностям»¹².

Реакция членов Демократической партии была вполне ожидаема, предсказуема и понятна, но администрация столкнулась и с осуждением со стороны республиканцев, причём зачастую видных республиканцев, ранее поддерживавших «своего» президента во всех его начинаниях. Среди сторонников республиканцев, формально не выступающих от имени партии, высказавшихся против разделения семей были супруга бывшего президента Лора Буш, известный консервативный журналист и сторонник Трампа Джеральдо Ривера, популярный проповедник и сторонник Трампа преп. Франклин Грэм, и даже первая леди Мелания Трамп, высказавшаяся достаточно осторожно и обтекаемо, но всё-таки не в поддержку новой инициативы супруга. Не одобряли разделение семей и ряд «действующих» политиков-республиканцев: сенаторы (например, сенатор от штата Мэн Сьюзен Коллинс, сенатор от Южной Каролины Линдси Грэм, заместитель губернатора Юты Спенсер Кокс, видный деятель Республиканской партии, один из руководителей избирательной кампании Джона Маккейна 2008 г., покинувший ряды партии в знак протеста Стив Шмидт, спикер Пол Райан и ныне ушедший в отставку сенатор от Юты Оррин Хэтч)¹³.

Белый дом пытался оправдать инициативу президента. Официальная позиция многих представителей власти сводилась к тому, что администрация просто следит за соблюдением существующих законов, не более того. Показательно, что даже среди представителей самой администрации не было единства в вопросе о том, каковы задачи политики «полной нетерпимости» и что она собой представляет. С одной стороны, сам Трамп признавал практику разделения семей, но обвинял демократов, утверждая, что политика связана не с его администрацией, а с администрацией Обамы¹⁴. Отдельные представители администрации (министр внутренней безопасности Кирстен Нильсен, например) вообще отрицали, что администрация осуществляет разделение семей¹⁵. И, наконец, ещё одна группа представителей администрации (включая генпрокурора Сешнса) утверждала с гордостью, что политика, безусловно, проводится, безусловно «принадлежит» администрации Трампа и является важным шагом в преобразовании системы иммиграционного контроля¹⁶. Как метко заметил журналист Эн-би-си (NBC) Бенджи Сарлин, «практически невозможно обсуждать реальные достоинства и недостатки политики, когда одни говорят, что речь идёт о сдерживающих мерах, другие – о тяжёлом наследии прошлого, а третьи утверждают, что технически вообще ничего не происходит, и все это – от имени одной и той же администрации»¹⁷. Откровенно абсурдные, но неизменно привлекающие внимание попытки самого Трампа сваливать вину за новую политику на демократов лишь подливали масла в огонь общественного осуждения.

В начале июня республиканцы в Конгрессе предприняли попытку решить проблему разделения семей. Было сформулировано несколько вариантов преодоления кризисной ситуации. Митч Макконнел, представитель Кентукки и лидер республиканского большинства в Сенате, рассчитывал на быстрое проведение через Конгресс «целевого» законодательства, единственной целью которого было разрешить совместное содержание задержанных семей. В Палате представителей обсуждались более широкомасштабные меры, по сути проекты иммиграционной реформы, один из которых был составлен консервативной частью парламентариев, а другой «умеренными» республиканцами. Оба проекта предполагали усиление контроля за границей и другие изменения иммиграционного законодательства. Трамп не высказывался в поддержку какого-либо из предложенных решений¹⁸.

Пока политика обсуждалась членами Конгресса, в прессе высказывалось всё больше опасений о неадекватности условий содержания детей, отделённых от родителей. Представители администрации отрицали эти обвинения, но количество их росло, и после репортажа из центра содержания детей-мигрантов, организованного в бывшем универмаге «Уолмарт» в Техасе²², сдержать возмущение значительной части населения было уже невозможно, акции протеста и демонстрации против политики разделения семей становились всё более масштабными²³.

Под давлением общественности, а также судебных решений Трамп 20 июня выпустил указ, приостанавливающий действие указаний, вступивших в силу в апреле²⁴ (хотя ранее он заявлял, что «политику невозможно отменить указом»²⁵).

Последствия разделения семей

Хотя официально действие политики полной нетерпимости было прекращено в июне 2018 г., связанные с ней проблемы не решены до сих пор. Именно после отмены политики как таковой стали очевидны масштабы организационных сложностей, которые Белый дом не учёл при её разработке. Как уже говорилось, решение о переходе к политике «полной нетерпимости» принималось в спешке, и конкретные механизмы её реализации были совершенно не отработаны. В связи с этим возникли две ключевые проблемы. Существование первой было очевидно с самого начала. Условия содержания задержанных детей были зачастую откровенно негуманны, и во многом именно из-за недостатка ресурсов – как физических, бытовых мелочей, таких как кровати и одеяла, так и подготовленных кадров. В результате дети, родители многих из которых смогли получить законное право на проживание в США, оказались эмоционально и психически травмированы. Речь идёт о двух с лишним тысячах детей, самым младшим из них было меньше двух лет, которые были разлучены с семьями на длительный срок и содержались в достаточно тяжёлых условиях. В результате даже те, кто в итоге вернулся в семью, испытывают существенные проблемы с адаптацией к нормальной жизни²⁶.

Во-вторых, система распределения беженцев по территории США, используемая Отделом расселения беженцев безнадежно устарела, а главное не предусматривает возможности учёта родственных связей для будущего воссоединения. В базе данных пограничной службы буквально две категории – семьи и дети без сопровождения взрослых. Для детей, отделённых от семей, категории не предусмотрено, как не предусмотрено её и в базе данных Отдела расселения беженцев. Портал, призванный помочь госслужащим следить за судьбой несовершеннолетних, не имеющих опекунов, часто «падал», работал медленно и ненадёжно. Набор функций этого портала в принципе не включал инструментов быстрого поиска информации, на поиск конкретных данных могли уходить недели. Механизм передачи информации между департаментами ненадёжен и страдает от многочисленных ошибок, «основывается на личной электронной переписке и ручном вводе данных, а стандартов процедур, определяющих роли и задачи конкретных сотрудников, просто не существует»²⁷. План обновления этой системы был составлен, но разработка его закончилась незадолго до президентских выборов. Новая администрация не сочла нужным привести план в исполнение, и политика, неизбежно создававшая колоссальные сложности именно в управлении данными, осуществлялась с использованием устаревшей системы. Когда началось массовое разделение семей, соответствующие департаменты были почти мгновенно перегружены и не справлялись с задачей учёта разделённых семей даже в том объёме, в котором в принципе могли это сделать.

Впоследствии выяснилось, что более 400 родителей были депортированы, в то время как дети остались в центрах временного содержания в США²⁹. Не все семьи воссоединены до сих пор, а в организации работы соответствующих служб по-прежнему есть ряд недостатков, о чём свидетельствует отчёт, подготовленный Министерством здравоохранения в январе 2019 г.³⁰

Лучшей иллюстрацией отношения, по крайней мере, значительной части самого госаппарата к политике разделения семей является реакция консультативного совета при Министерстве внутренней безопасности, члены которого были привлечены к обсуждению процесса воссоединения семей. Через две недели трое членов совета ушли в отставку. Дэвид Мартин, один из них, в заявлении об отставке написал, что разделение семей «проводилось с потрясающем безразличием к отслеживанию семейных связей – как будто воссоединение семей было маловероятным или, по крайней мере, не имело большого значения». Еще один член совета, ушедший в отставку, Элизабет Хольцман, заявила, что «это похищение детей, и ничего более» и призвала Кирстен Нильсен также покинуть свой пост³¹.

Результаты политики, призванной сократить нелегальную (и, хотя прямо об этом не говорилось, но подтекст очевиден – и легальную) иммиграцию, в борьбе с нелегальной иммиграцией оказались незначительны. Количество задержаний нелегальных мигрантов и потенциальных беженцев на мексиканско-американской границе, в том числе семей иммигрантов, в 2018–2019 гг. лишь возросло, как росло и в предыдущие несколько лет, хотя оно по-прежнему невелико по сравнению с «пиковым» 2000 г.³² Большинство задержанных собирались просить власти США о предоставлении убежища, то есть и так собирались при первой возможности сдаться властям. Именно поэтому идея Трампа отправлять на границу войска и Национальную гвардию, чтобы остановить «караван» беженцев показалась многим политикам и общественным деятелям весьма странной – зачем посылать войска против людей, которые собираются сдаться властям при первой возможности? Сама идея, неоднократно высказываемая Трампом, что среди беженцев могут скрываться представители организованной преступности, вызывает у некоторых экспертов сомнения – для них присоединение к беженцам, тем более к семьям, по сути означает добровольную сдачу властям, чего преступники по большей части стараются избегать³³.

Заключение

Политика разделения семей проводилась на протяжении двух месяцев, с апреля по июнь 2018 г., но последствия её реализации сказываются до сих пор. Хотя со временем внимание прессы и общественности переключилось на другие аспекты деятельности администрации Трампа, в том числе и связанные с иммиграцией – в первую очередь на проект строительства стены на границе с Мексикой – тема воссоединения семей всё ещё периодически напоминает о себе. Вопрос строительства пограничной стены остаётся открытым, а реальных результатов реализация этого проекта в любом случае не принесёт на протяжении нескольких лет. Другая громкая мера иммиграционной политики Трампа – запрет на въезд в страну для граждан отдельных стран Ближнего Востока и Африки, также была реализована после долгой судебной борьбы и в виде, значительно отличающемся от изначального проекта президента. В обсуждении этой политики практически не участвовал Конгресс, а республиканцы в массе своей либо поддерживали решение президента, либо остались безучастны. Политика же разделения семей была разработана администрацией Трампа, реализована, с ней так или иначе пытались взаимодействовать и судебная, и законодательная власти, и, наконец, результаты и последствия её очевидны на данный момент. Она стала, пожалуй, лучшим примером иммиграционной политики Трампа, представляющим все ключевые особенности курса его администрации, попробуем выделить эти особенности.