Введение

Американо-израильские отношения на протяжении десятилетий остаются приоритетными во внешней политике США, независимо от того, какая партия преобладает в Конгрессе или кто избран президентом. Межпартийный консенсус, сложившийся ещё в момент обсуждения будущего Палестины после окончания Второй мировой войны, в целом сохраняется и до настоящего времени. Однако события октября 2023 года показали, что традиционный курс США в отношении Израиля и Палестины необходимо корректировать.

Доктрина Байдена

Победа Дж. Байдена на выборах в 2020 году положила начало новой внешнеполитической доктрине. «Каждая пришедшая в Белый дом новая администрация при формировании внешнеполитической стратегии страны стоит перед выбором: проводить линию минимизации затрат, заключающуюся в сокращении финансирования силовых структур, свёртывании своего присутствия в той или иной части мира, ставке на решение проблем национальной безопасности путём проведения дипломатических переговоров и т.д. или минимизации угроз, что, в свою очередь, выражается в увеличении затрат на оборону, активном развёртывании силового потенциала США в глобальном масштабе и выборе "жёсткой силы" как основного инструмента в вопросе решения задач, стоящих перед Вашингтоном в сфере безопасности»¹. Дж. Байден сделал ставку на дипломатические переговоры, провозгласив начало «неустанной дипломатии», отдельно указав приоритеты американской политики на Ближнем Востоке: «мы не считаем, что военная сила является ответом на вызовы региона, и мы не дадим нашим партнёрам на Ближнем Востоке карт-бланш на проведение политики, противоречащей американским интересам и ценностям. Вот почему мы отказались от поддержки США наступательных военных операций в Йемене и поддержали усилия ООН по прекращению войны мы сохраним нашу непоколебимую приверженность безопасности Израиля, одновременно стремясь к дальнейшей его интеграции со своими соседями и возобновляя нашу роль инициатора жизнеспособного решения [палестинского вопроса. – Г.Ц.] на основе сосуществования двух государств»². Также было принято решение о сокращении вооружённых сил в регионе: «наше присутствие будет наиболее значительным в Индо-Тихоокеанском регионе и Европе. На Ближнем Востоке мы скорректируем наше военное присутствие до уровня, необходимого для уничтожения международных террористических сетей, сдерживания иранской агрессии и защиты других жизненно важных интересов США»³.

Окончательный вывод американских войск из Афганистана в августе 2021 года показал серьёзность заявлений Байдена. 21 сентября 2021 года президент Дж. Байден выступил перед Генеральной Ассамблеей ООН, где, вновь объявил о стремлении администрации США решать свои внешнеполитические задачи в первую очередь дипломатическими инструментами⁴.

Параллельно с основными действиями администрации Байдена начался новый период и в американо-израильских отношениях, первые признаки которого косвенно проявились уже во время столкновений между израильтянами и палестинцами в мае 2021 года. Ситуация обострилась ещё в апреле, когда для предотвращения беспорядков мусульманам было запрещено собираться в Священный месяц Рамадан у Дамасских ворот Старого города⁵. Дж. Байден выразил беспокойство по поводу вспышки насилия, однако, когда Тель-Авив попросил США не вмешиваться, реакции Вашингтона не последовало.

С другой стороны, палестинский вопрос оставался вне поля ближайших интересов США, тем более что «Соглашения Авраама» оставались эффективным инструментом для реализации новой стратегии в регионе. Так, официальные лица Объединённых Арабских Эмиратов весной 2021 года «критиковали отношение Израиля к палестинцам, но ОАЭ не разорвали отношения с Израилем и не заморозили открытие дипломатических представительств двух стран. Смысл был ясен: израильско-палестинская конфронтация не задержит и не сорвет процесс нормализации отношений между Эмиратами и Израилем»⁶.

В Стратегии национальной безопасности, озвученной Дж. Байденом в октябре 2022 года подчёркивалось, что именно Китайская Народная Республика и усиление её влияния – главный вызов для США. Ближневосточный регион, согласно Стратегии, Соединённые Штаты хотят видеть следующим образом: «более сплочённый Ближний Восток, который укрепит позиции наших союзников и партнёров, будет способствовать региональному миру и процветанию, одновременно снижая потребность региона в ресурсах Соединённых Штатов в долгосрочной перспективе»⁷. «Соглашения Авраама» как нельзя лучше вписываются в эту концепцию, укрепляя миротворческие позиции США, хотя бы частично объединяя региональных игроков – сторонников Вашингтона. Вместе с тем администрация Байдена ещё раз подчеркнула, что её цель – сократить ресурсы для поддержки региональных партнёров, которые смогут выгодно использовать возможности от «Соглашений».

Специальный представитель

Внутриполитическая обстановка в Израиле складывалась непросто: за 2021–2022 годы правительство сменилось трижды. Кардинальных изменений во внешней политике Израиля не произошло, но отношения с Соединёнными Штатами стали более прохладными. Процесс оказался обоюдным. С одной стороны, интересы Вашингтона сместились в Азиатско-Тихоокеанский регион, с другой – позиции США и Израиля по вопросам иранской ядерной сделки (Израиль выступал против возобновления сделки) и будущего Палестины различались (Вашингтон по-прежнему придерживался принципа «два народа – два государства»). Вместе с тем Израиль остаётся главным партнёром США в регионе. Подписанная Дж. Байденом и Яиром Лапидом Декларация о стратегическом партнёрстве направлена в первую очередь против Ирана и его попыток разработать ядерное оружие, а также на сохранение существующих отношений, которые подразумевают дальнейшее обсуждение палестинского вопроса, но весьма расплывчато⁸. Расширение «Соглашений Авраама» как один из приоритетов ближневосточной политики США должно было закрепить статус-кво в отношениях с Израилем.

«Соглашения» весной 2023 года активно обсуждались в Конгрессе США, где практические единогласно было принято решение создать должность специального представителя, ответственного за расширение «Соглашений» на другие арабские страны⁹.

С последним, впрочем, отношения оставались сложными и после очередной победы на выборах Б. Нетаньяху. Одним из ключевых решений Нетаньяху в отношении палестинского вопроса стал рост числа израильских поселений на Западном берегу реки Иордан в 2023 году. По мнению Л. Самарской, «хотя израильское правительство заявляет о том, что официальное расширение существующих поселений и легализация форпостов является реакцией на теракты со стороны палестинцев, едва ли эти решения в состоянии снизить количество атак. Скорее напротив, чем больше поселений будет возникать на Западном берегу, тем выше будут риски для безопасности проживающего там израильского населения. Это связано и с необходимостью защищать более обширные земли, и с дальнейшим разочарованием палестинцев в возможности нормального сосуществования на относительно функциональной территории – независимой или находящейся под той или иной формой израильского контроля»¹⁰. Вашингтон не мог поддержать это решение, однако процесс расширения «Соглашений Авраама» был слишком важен для всех участников и вопрос Палестины в дискуссии уже играл важную роль.

Трагедия 7 октября

В сентябре 2023 года на Генеральной Ассамблее ООН в Нью-Йорке представители Израиля и Саудовской Аравии заявили о том, что переговоры о подписании соглашения идут полным ходом. Обе стороны говорили об историческом значении переговоров для судьбы всего Ближнего Востока. «Перспективы нормализации отношений между Саудовской Аравией и Израилем стали главной ближневосточной темой недели высокого уровня Генассамблеи ООН. И израильский премьер Биньямин Нетаньяху, и саудовский наследный принц Мухаммед бен Сальман дали понять, что соглашение реально. Однако при этом они разошлись в одном принципиальном вопросе – о правах палестинского народа»¹¹. Тем не менее первые «Соглашения Авраама» 2020 года показали, что палестинский вопрос вполне можно отложить на неопределённое время, если соглашение выгодно всем заинтересованным сторонам, в данном случае – США, Израилю и Саудовской Аравии. Эр-Рияд получил бы взамен «гарантии безопасности, исходящие не от Израиля, а от его ближайшего союзника – США. Израиль, высокотехнологичная держава, будет играть важную роль в амбициозных планах Саудовской Аравии по выходу своей экономики за рамки нефтяной. Также ожидается, что он пойдёт на уступки палестинскому самоуправлению на Западном берегу. США восстановят часть своего влияния на Саудовскую Аравию, пресекая попытки Китая расширить своё влияние на Ближнем Востоке»¹².

Ситуация изменилась 7 октября 2023 года после атаки ХАМАС на Израиль. События октября 2023 года достаточно подробно освещены в литературе, в рамках данного исследования нас интересует именно судьба «Соглашений Авраама». Несмотря на заявления израильского правительства в октябре о готовности продолжать переговоры с Саудовской Аравией по заключению мирного договора, выход Бахрейна сильно пошатнул и без того туманные перспективы¹³.

Когда стало понятно, что конфликт приобретает затяжной характер, а США заинтересованы в поиске региональных акторов, готовых взять на себя ответственность за судьбу Палестины, «Соглашения» окончательно стали терять свою привлекательность. По мнению Майкла Сайна, исполнительного директора Вашингтонского института ближневосточной политики, ещё в 2022 году США следовало наметить сроки обретения независимости для обеих сторон в будущем, даже если устаревшие формулировки о создании двух государств на тот момент мало помогали. Соединённые Штаты должны были чётко заявить о своей приверженности независимости Палестины вместе с Израилем и установить основные правила на длительный период, прежде чем станет возможным подлинное урегулирование конфликта, и энергично применять эти правила¹⁴. Однако в тот момент палестинский вопрос вновь остался на периферии американских интересов.

Атака ХАМАС на Израиль нанесла сокрушительный удар по политике «неустанной дипломатии» в Ближневосточном регионе. Помимо материальной и технической поддержки Израиля администрация Дж. Байдена столкнулась с проблемой атак хуситов на американские торговые суда, которые были осуществлены в знак поддержки Сектора Газы¹⁵.

Перспективы мирного урегулирования палестино-израильского конфликта в парадигме «два народа – два государства» в настоящее время отсутствуют, вместе с тем и предложения США формата международной опеки над Сектором Газы с привлечением арабских стран, готовых взять на себя ответственность за будущее Палестины, не нашли отклика ни у одной из сторон. Пока ещё слишком рано делать окончательные выводы из последней арабо-израильской войны. Но пять месяцев боевых действий между Израилем и ХАМАС уже развенчали некоторые мифы: о том, что палестинское дело погибло, что формирующийся альянс Израиля и стран Персидского залива станет противовесом Ирану, что регион, измученный конфликтом, сосредоточится на деэскалации и экономическом росте¹⁶.

Для улучшения отношений с Саудовской Аравией весной 2024 года начались переговоры о двустороннем оборонном соглашении между Вашингтоном и Эр-Риядом. США, по заявлению советника американского президента по национальной безопасности Джейка Салливана, подпишут оборонное соглашение с Саудовской Аравией, только если она согласится на нормализацию отношений с Израилем¹⁷. Таким образом, видна попытка администрации Байдена в преддверии выборов осенью 2024 года вернуться к процессу переговоров между Израилем и Саудовской Аравией в новом формате.

Принятая Советом Безопасности ООН резолюция о прекращении огня в Секторе Газа, предложенная Байденом, включает в себя три этапа. И если первые два – прекращение огня и освобождение заложников, а также вывод израильских войск из Газы – переводят «горячую» фазу палестино-израильского конфликта в «холодную», то третий этап – «начало "многолетнего плана восстановления" Газы» без каких-либо территориальных или демографических изменений данной территории¹⁸ демонстрирует, что у США по-прежнему нет решения палестинской проблемы, которое в большей или меньшей степени устроило бы их региональных союзников, не говоря уже о самих палестинцах. Тем не менее с началом предвыборной гонки в США внутренняя политика традиционно выходит на первый план, откладывая внешнеполитические вопросы на период «после выборов».

Заключение

С приходом в Белый дом Дж. Байдена в 2021 году внешнеполитическая стратегия США должна была получить новое направление: сокращение военного присутствия США на Ближнем Востоке и акцент на дипломатические методы решения вопросов. «Соглашения Авраама» отлично вписывались в концепцию «неустанной дипломатии». Во-первых, они стали значимым шагом на пути урегулирования арабо-израильских отношений в 2020 году, а расширение «Соглашений Авраама» в год тридцатилетия их подписания в Осло не только закрепили бы звание США как главного посредника в миротворческом процессе на Ближнем Востоке, но и стали бы важным достижением администрации Байдена перед новыми президентскими выборами.