Введение

В 2023 году в Канаде была опубликована серия статей, авторы которых предпринимают попытки оценить роль Канады в мире и приоритеты внешней политики страны¹. Исследователи приходят к общему выводу, что внешнеполитические приоритеты Канады сосредоточены в пределах североамериканского континента, то есть основной интерес Канады заключается в формировании и поддержании партнёрских отношений с США. При этом приоритетной областью двусторонних отношений они называют Арктику и Север. В своих рекомендациях эксперты идут дальше и предлагают сделать Арктику в целом главным направлением канадской внешней политики.

Осмысление места и роли Канады в мире – традиционно одно из ключевых направлений канадской политической науки. Учёные и политики обычно рассматривают внешнюю политику Канады через призму двух тенденций – мультилатералистской и континенталистской. Первая, ориентирована на международное сотрудничество и членство в многосторонних организациях, предполагает активную роль Канады за пределами Северной Америки. Второй вектор – североамериканский, предполагает фокус на развитие отношений с региональными партнёрами, прежде всего с США². Оба тренда не существуют в чистом виде, тесно переплетаются, воздействуя друг на друга.

На современном этапе преобладает североамериканский вектор политики. В этой связи важный исследовательский вопрос – позиция США и степень приоритетности взаимодействия с Канадой в Арктике для Соединённых Штатов. Иными словами, можно ли говорить, что цель по углублению канадско-американских отношений в Арктике – это «дорога с двусторонним движением» или же она относится к одностороннему приоритету Канады?

Политический контекст

Во второй половине 2023 г. дискуссия о роли Канады в мире и приоритетах внешней политики государства вновь активизировалась под влиянием ряда причин.

Во-первых, до осени 2025 г. в Канаде должны пройти очередные парламентские выборы. Как правило, внешняя политика не является приоритетным вопросом предвыборной кампании, тем не менее наиболее актуальные темы международных отношений, в частности, вопросы двусторонних отношений с США, находят отражение в предвыборных дебатах. В этой связи Либеральной партии целесообразно выходить на выборы с конкретной внешнеполитической повесткой.

Во-вторых, в ноябре 2024 года пройдут президентские выборы в США. По данным опросов общественного мнения в США на начало ноября 2023 г., наибольшей популярностью у населения пользуются Д. Трамп и Дж. Байден. По результатам опроса «Нью-Йорк таймс» и Сиенского колледжа, Дональд Трамп обгоняет по рейтингу Дж. Байдена в пяти из шести колеблющихся штатов³. По данным Си-эн-эн на ноябрь 2023 г. уровень поддержки Дж. Байдена составляет 45%, Д. Трампа – 49%⁴. По информации издания «Нью-Йорк таймс» в декабре 2023 г. рейтинг Д. Трампа составил 46%, Байдена – 44 %⁵.

Вашингтон во все времена был главным партнёром Оттавы. Однако в годы президентства Д. Трампа (2017–2021 гг.) канадско-американские отношения значительно усложнились, непростыми были и межличностные отношения двух лидеров. Д. Трамп не воспринимал Канаду как ближайшего соратника и союзника. В то время в канадском обществе укрепилось понимание, что период эксклюзивности в канадско-американских отношениях окончен. Для предотвращения возможного повторения не самого благоприятного этапа для Канады в отношениях с США, политической элите Канады было бы важно заранее «зафиксировать» свою равноправную роль в двусторонних отношениях.

В-третьих, в июне 2023 г. Министерство иностранных дел Канады опубликовало доклад «Будущее дипломатии: трансформация Министерства иностранных дел». Основная цель, которая ставится в дискуссионном докладе, – модернизация Министерства иностранных дел Канады, с тем чтобы повысить эффективность защиты канадских интересов за рубежом⁶. Данный доклад также способствовал развитию обсуждения в экспертном сообществе внешнеполитических приоритетов страны.

Обоснование приоритетности арктического направления политики

На основе дискуссии в канадском экспертном сообществе можно выделить несколько причин выдвижения Арктики в качестве главного направления канадско-американских отношений и приоритетного внешнеполитического направления в целом.

В годы холодной войны «столпами» внешней политики Канады были прочные отношения с США и опора на многосторонность. Канада успешно выполняла роль «посредника» между США и остальным миром⁷. К настоящему моменту у Канады больше нет «особых отношений» с США, а влияние страны в международных институтах уменьшилось. Неудача с получением места непостоянного члена СБ ООН дважды в 2020 г. и в 2010 г. году – одно из подтверждений данного утверждения.

Во-вторых,поиск новой роли осуществляется в условиях ограниченных ресурсов, следовательно, целесообразно ставить конкретные точечные цели. В вышеупомянутом докладе отмечается, что, хотя количество канадских представительств за рубежом с течением времени остаётся относительно стабильным, общее присутствие Канады и её способность оказывать влияние за рубежом не успевают за «развивающимися глобальными реалиями»⁸.

Как отмечает Эндрю Латам, профессор Колледжа Макалестер, старший научный сотрудник Института мира и дипломатии, для продвижения и защиты своих национальных интересов стране, учитывая ограниченные ресурсы, следуют избрать рациональный подход. «Канаде следует признать, что в тех регионах, где она не может существенно изменить баланс сил, ей следовало бы оставить решение данной задачи ведущим региональным игрокам. Это означает минимизацию военных и дипломатических усилий Канады в Европе, Индо-Тихоокеанском регионе, на Ближнем Востоке»⁹.

По мнению политолога Захария Пайкина, подход, сконцентрированный на регионе, представляющем основной интерес для Канады и растущий интерес для всего мира, – на Крайнем Севере, целесообразен. Более того, Канада может позволить себе переключить внимание и ресурсы на циркумполярный регион, в отличие от США и России, чьи военные обязательства и интересы безопасности в Европе и Азии более масштабны¹⁰.

В-третьих, отмечается необходимость «примерить» национальные интересы с ценностями и сделать внешнеполитические приоритеты более привлекательными для канадцев. «С Арктикой это будет сделать легко», – полагает Т. Экзуорзи, заведующий кафедрой государственной политики колледжа Мэсси при Университете Торонто.

В Канаде на протяжении многих лет ведутся дебаты, ставшие философско-политическими, о том, что должно быть главной движущей силой внешней политики – интересы или ценности¹¹. Томас Экзуорзи пишет, что обеспечение безопасности, стабильности, экологической сохранности Арктики как отвечает национальным интересам, так и соответствует национальным ценностям¹². По мнению З. Пайкина, идею обеспечения строго определённых национальных интересов было бы легче донести до канадцев, чем аморфную идею поддержания международного порядка, основанного на правилах¹³.

В-четвёртых, эксперты полагают, что фокус на Арктике позволит Канаде быть равноправным участником отношений с США.

Приоритет на защите Арктики позволит Канаде оставаться верным союзником, при этом избавит от необходимости определять свои интересы «реактивно» и слишком сильно распыляться¹⁴. Одна из приоритетных задач – использование обширных канадских арктических территорий для укрепления военной безопасности как Канады, так и США путём совместного управления системой НОРАД¹⁵, которая представляет собой объединённую систему аэрокосмической обороны этих стран.

По мнению Томаса Экзуорзи, один из критериев влияния – наличие преимуществ по сравнению с соседями. Если бы Канада была лидером в таких областях, как арктическая наука, ледокольный флот, продовольственная безопасность Севера, она обладала бы реальными рычагами влияния, даже если бы её общий военный вклад оставался скромным, подчёркивает политолог. По мнению исследователя, Канада обладает потенциалом поставщика критически важных материалов и могла бы составить конкуренцию Китаю, который занимает лидирующие позиции в этой области. Успех на данном направлении позволит Канаде утвердиться в качестве узлового государства в стратегическом соперничестве с КНР, что, по прогнозу Т. Экзуорзи, сделает Канаду еще более привлекательным партнером в глазах США. Таким образом, Т. Экзуорзи высказывает рекомендацию сосредоточиться на перечисленных направлениях.

В декабре 2022 г. Канада обнародовала свою Стратегию добычи критически важных минералов, в список вошло 31 наименование¹⁶. Половина из них находится на Северо-Западных территориях, относящихся к арктической зоне страны.

С 2022 г. происходит пересмотр стратегии НАТО и США в этом регионе с целью расширения присутствия. В августе 2022 г. генеральный секретарь НАТО впервые посетил канадскую арктическую зону, отметив, что Высокий Север стратегически важен для евроатлантической безопасности¹⁷. Североатлантический альянс рассматривает Канаду как ключевого игрока для укрепления обороноспособности НАТО в Арктике и на Севере. В центре внимания находится вопрос о модернизации американо-канадской оборонной системы НОРАД, а также вопрос укрепления безопасности в условиях изменения климата в Арктике. В 2024 г. в Монреале (Канада) планируется открыть экспертный центр НАТО по вопросам климата и безопасности, данное решение было принято на саммите в 2021 г. в Брюсселе. По замечанию премьер-министра Канады Дж. Трюдо, деятельность центра будет способствовать пониманию и минимизации влияния последствий изменения климата на обеспечение безопасности, в том числе, в Арктике. Кроме того, открытие экспертного центра НАТО укрепит статус Монреаля как глобального центра притяжения для международных организаций¹⁸.

Обсуждение арктического направления внешней политики на официальном уровне в Канаде

Обсуждение взаимодействия Канады и США в Арктике идёт и на официальном уровне, вырабатываются рекомендации по повышению эффективности взаимодействия по данному направлению.

В июне 2023 года Постоянный комитет Сената по национальной безопасности, обороне и делам ветеранов опубликовал доклад «Безопасность Арктики под угрозой»¹⁹. В докладе даётся анализ международной ситуации, оцениваются риски и угрозы безопасности в Арктическом регионе, анализируется состояние военной инфраструктуры. Доклад был подготовлен в период пересмотра правительством Оборонной стратегии Канады 2017 года, некоторые рекомендации доклада могут быть учтены в новой Оборонной стратегии страны.

В качестве основных вызовов безопасности в Арктике авторы доклада называют политику России и Китая, а также углубление сотрудничества между двумя государствами. В докладе говорится, что прямой военной угрозы Канадской Арктике в настоящий момент нет, хотя выражается обеспокоенность по поводу военной модернизации, которую, по мнению составителей доклада, проводит в регионе Россия. Также отмечается, что специальная военная операция России на Украине оказывает влияние на состояние дел в Арктике: все арктические государства приостановили большую часть сотрудничества с Россией, но укрепили сотрудничество между собой, в том числе в области безопасности и обороны. Беспокойство вызывают цели и деятельность Китая, который называет себя «приарктическим государством» и демонстрирует наличие стратегических и экономических интересов в этом регионе, в частности, к природным ресурсам и «стратегическим зонам» Арктики.

Авторы доклада подчёркивают важность системы НОРАД в обнаружении и защите от типов вооружений, которые могут выполнять «перемещения через арктические территории и нанести удары по территории Северной Америки»²⁰. При этом отмечается, что новые типы ракет, включая гиперзвуковые ракеты и крылатые ракеты большой дальности, могут стать вызовом для существующих возможностей НОРАД.

Арктика упоминается в числе приоритетов в речах и заявлениях официальных лиц Канады. Мелани Джоли, министр иностранных дел Канады, 30 октября 2023 г. выступила с программной речью о «дипломатии Канады в период геополитической неопределённости», подчеркнув, что защита суверенитета в Арктике – один из приоритетов Канады. Министр отметила, что это включает в себя защиту Северо-Западного прохода, инвестиции в укрепление безопасности и критической инфраструктуры Севера, в экономическое развитие региона в партнёрстве с коренными народами, сотрудничество с США и развитие отношений с североевропейскими странами²¹.

Практические шаги по реализации канадско-американского взаимодействия в Арктике и позиция США

Среди практических шагов канадско-американского сотрудничества в Арктике можно отметить следующие. Планы по модернизации НОРАД упоминались в Стратегии Канады по обороне 2017 г. Практическая договорённость о сотрудничестве между Дж. Трюдо и Дж. Байденом была достигнута в начале 2021 г. Первые активные действия были предприняты в 2022 году, когда Министерством национальной обороны Канады было объявлено о выделении 4,9 млрд долл. на следующие шесть лет на модернизацию НОРАД и 38,6 млрд долл. в течение 20 лет²². В 2023 г. инициативы по данному направлению получили развитие. В январе 2023 г. Канада завершила работу над соглашением с правительством США и компанией «ЛокхидМартин» (LockheedMartin) о приобретении 88 истребителей F-35 для Королевских военно-воздушных сил (ВВС) Канады. Это крупнейшая инвестиция в ВВС страны за последние 30 лет, она оценивается в 19 млрд долларов. Первые четыре самолёта Канада получит в 2026 г., ещё 12 – в 2027–2028 годах, полностью контракт должен быть исполнен к концу 2032 года²³.

В Канаде на разных уровнях активно говорится об углублении взаимодействия с США в Арктике, однако, возникает вопрос, готовы ли США к такому сотрудничеству. Совпадает ли у двух стран видение рисков и угроз в Арктике, направлений, требующих обоюдного внимания, подходов к решению проблем в сфере безопасности и экологии? Можно ли считать стремление к углублению отношений в Арктическом регионе «дорогой с двусторонним движением»?

Анализ американских официальных документов даёт положительный ответ на поставленные вопросы.

В октябре 2022 г. США приняли свою обновлённую Национальную стратегию для Арктического региона, рассчитанную до 2032 г. Основная заявленная – наращивание присутствия США в регионе: военного, дипломатического, экономического²⁴. Помимо Арктической стратегии, в конце 2022 г. США обнародовали Стратегию национальной безопасности (СНБ), в соответствии с которой Арктика входит в число приоритетных региональных направлений американской политики²⁵. В предыдущей Стратегии (администрации Д. Трампа) Арктика в числе приоритетов не упоминалась. Таким образом, в соответствии с действующими документами Арктика входит в число приоритетных направлений политики как для Канады, так для США.

И в Арктической стратегии США, и в СНБ 2022 г. констатируются последовательное военное строительство России в Арктике и её «агрессивные действия», отмечается усиление напряжённости в регионе, «спровоцированное» действиями России в отношении Украины. В обоих документах отмечается рост влияния Китая в регионе и, по сути, задан курс на его сдерживание. То есть, у Канады и США совпадают оценки текущей ситуации в Арктике, рисков и угроз безопасности в регионе.

В указанных документах, принятых в США, особая роль отводится союзникам и партнёрам США, делается акцент на укреплении взаимодействия с ними. В Арктической стратегии говорится, что действия России в отношении Украины способствовали укреплению единства НАТО, а также сближению арктических партнёров. Особо отмечается укрепление сотрудничества с Канадой по вопросу модернизации НОРАД. Таким образом, в стратегических документах США официально закреплён вектор на углубление сотрудничества с Канадой в Арктике.

Ровно через год после публикации Арктической стратегии 2022 года, в октябре 2023 года администрация Дж. Байдена опубликовала десятилетний План действий по реализации Национальной стратегии в Арктике²⁶. В нём партнёрство с Канадой по модернизации НОРАД обозначено в качестве одного из главных приоритетов.

В документе говорится, что интересы безопасности США в Арктике «включают в себя множество аспектов – от национальной обороны и внутренней безопасности до безопасной торговой и научной деятельности». Таким образом, как Канада, так и США придерживаются широкой трактовки термина «безопасность в Арктике» и разрабатывают подходы к решению проблем региона на его основе.

Взаимодействие Канады и США в Арктике обсуждались в ходе встречи Мелани Джоли и Энтони Блинкена 28 октября 2022 г.²⁷ Затем Дж. Трюдо и Дж. Байдена в марте 2023 г. В совместном заявлении лидеров двух стран Арктика выделена в число приоритетных областей сотрудничества, в частности, по вопросам экологической защиты водных пространств и инвестиций в коллективную оборону и безопасность²⁸.

Заключение

На современном этапе эксперты предлагают Канаде сфокусироваться на континенталистском подходе к внешней политике. Более того, в качестве центрального выделить одно направление – Арктика и Север. Насколько данный подход является новшеством и какие ограничения могут возникнуть при практической реализации?

Постановка вопроса об Арктике как о внешнеполитическом приоритете не является принципиально новой. Защита суверенитета Арктики уже заявлялась в качестве внешнеполитического приоритета кабинетом С. Харпера (2006–2015 гг.). Кроме того, в рамках предвыборной кампании 2006 г. С. Харпер давал обещание укрепить сотрудничество с США по арктическим вопросам. Однако по окончании срока полномочий в должности премьер-министра успехи С. Харпера на арктическом направлении оценивались как скромные²⁹. Среди причины – несоответствие выделенных ресурсов на заявленные амбициозные цели. Одним из препятствий для углубления сотрудничества с США стал многолетний спор Канады и США о статусе Северо-Западного прохода³⁰. Канада утверждает, что Северо-Западный проход является частью её исторических внутренних вод, что означает полный контроль канадского правительства над судоходными путями. Соединённые Штаты считают арктические воды международными. Спор о правовом статусе этого морского пути тянется уже почти 50 лет, однако США и Канада «согласились не соглашаться» по данному вопросу (have agreed-to-disagree; agree to disagree – термин, который повсеместно используется к канадской научной и аналитической литературе для обозначения позиций Канады и США по статусу Северо-Западного прохода).

В большинстве случаев данный спор не оказывает влияния на другие аспекты канадско-американских отношений, тем не менее его существование может накладывать определённые ограничения на развитие взаимодействия. Стоит упомянуть недавнее возникновение еще одного спорного момента в Арктике. В декабре 2023 г. Госдепартамент США объявил о расширении континентального шельфа Соединённых Штатов в Арктике и в Беринговом море³¹. Расширенный континентальный шельф США частично пересекается с зонами расширенного континентального шельфа Канады. Реакция Канады на односторонние действия США была сдержанной.

Следует учитывать географический фактор: единственная арктическая территория США – это штат Аляска. Арктическая территория Канады – практически 40% территории страны. Такая асимметрия может оказать влияние на степень вовлечённости каждой из сторон в решение арктических вопросов.

Возникает вопрос о приоритетности взаимодействия между Канадой и США в Арктике в случае прихода к власти в США в 2024 году республиканской администрации. Хотя Д. Трамп не оставил без внимания этот регион: при нём акценты сместились с аспектов невоенной безопасности на военную, а также на вопросы соперничества в регионе. Таким образом, если в 2024 год в США к власти придут республиканцы, взаимодействие с Канадой по вопросам безопасности в Арктике, в частности по модернизации системы НОРАД, окажется в фокусе внимания. Будет ли взаимодействия по более широкой повестке – вопрос открытый.