Введение

Завершение американских военных кампаний в Ираке и в Афганистане повлекли за собой не только попытки осмысления политики «глобальной войны с терроризмом» (Global War on Terrorism), но и такого феномена, как «строительство наций» (Nation-Building). В доктринальных документах внешней политики США опыт строительства централизованных демократий на месте враждебных Соединённым Штатам «авторитарных режимов» признан неудачным. Он характеризуется как нереалистичный, чрезмерно ориентированный на военную силу и неучитывающий глобальные приоритеты и непредвиденные издержки¹. Тем не менее Соединённые Штаты не отказались от практики поддержки демократических сил в ключевых для интересов США, и не производили существенного персмотра её объёмов, несмотря на противоречивое состояние экономики Соединённых Штатов. В 2011–2021 гг. её ежёгодный общий объём составлял от 50 до 60 млрд. долл.² Возникает потребность рассмотреть приоритеты и принципы выделения международной помощи в условиях меняющейся геометрии международных отношений, усиления военно-стратегичекого соперничества между мировыми державами и поляризации внутриполитической борьбы с самих США. Для достижения данной цели необходимо провести критический анализ терминов «хрупкое государство» и «несостоявшееся государство», провести сравнительный анализ академических трактовок подходов США к предоставлению международной помощи, и выявить приоритеты политики Соединённых Штатов в ходе поддержки «хрупких» и «несостоявшихся государств».

«Хрупкое государство» и «несостоявшееся государство» в контексте актуальных подхододов к миростроительству

Оба рассматриваемых термина являются неотъемлимой частью лексикона западного политического истеблишмента. При этом не каждый из них имеет академическое происхождение, и ни один из них не учитывает всю специфику локального представления о понятии «государство». Термин «несостоявшееся государство» (failed state) возник в академической среде в начале 1990-х годов при описании локальных гражданских конфликтов, возникших на фоне распада государственности или экономического коллапса³. Понятие «хрупкое государство» (fragile state) было разработано к середине 2000-х годов чиновниками Бреттон-Вудских институтов, таких как Всемирный банк или ОЭСР, где традиционно велика роль Соединённых Штатов⁴. Как правило, термин использовался для обозначения стран, характеризующихся высоким уровнем бедности и внутренней нестабильностью. По своему содержанию оба понятия ориентируется на теоритическую логику модели государства, сформулированной Максом Вебером. Оно выступает формой социальной организации, характеризующейся легитимным политическим порядком, монополией власти на физическое насилие и наличием бюрократизированного аппарата управления⁵. При этом отсутствуют универсальные, общепризнанные критерии для объективного определения «хрупкого» или «несостоявшегося государства». К примеру, Индекс несостоявшихся государств Фонда мира (The Fund for Peace Fragile States Index) содержит порядка 160 показателей⁶. Это создаёт широкую почву для использования данного термина в качестве политического ярлыка, выработки размытых критериев как для определения стран помощи, так и для оценки эффективности её использования. Однако оба термина имели ещё одну очень важную черту, делавшую их востребованными со стороны правительственных кругов. Они, как правило, применялись по отношению к государствам, чьи внутренние кризисы и конфликты создавали риски для международной безопасности, и особенно для интересов США. Таким образом, обращение к этим терминам позволяло сформулировать повод для внешнего вмешательства во внутренние дела «хрупких» / «несостоявшихся государств». Особенно упорно эти понятия продвигались американскими и британскими властями, всячески стимулировавшими разработку этих понятий в академической среде⁷. При этом регулярное употребление данной терминологии правительственными кругами, причём не только при оказании международной помощи, но и при проведении гуманитарных интервенций, быстро дискредитировало термины, ставшие ассоциироваться с политикой «неоколониализма»⁸.

Не менее серьёзной проблемой стал универсализм подходов к оказанию помощи. Как правило, он концентрировался вокруг укрепления местных структур безопасности, построения рыночной модели экономики и создания класса управленцев-технократов⁹. Эта политика получит название «строительство нации» (nation-building) и станет характерным ярлыком при описании политики США в Афганистане и Ираке. Её типичной чертой будет простейшая экстраполяция американо-европейских представлений о нации к обществам, где сильна трайбалисткая идентичность, распространены патриархальные и родоплеменные пережитки. Их экономика тяготела к «серой зоне», а к государственному аппарату были неприменимы западные представления о коррупции. Местные силовые структуры оставались не более, чем местом заработка и слабо сочетались с либеральными представлениями о правах человека.

Помимо размытых критериев «хрупкости» и «несостоятельности», высокого манипулятивного потенциала терминов, и нежелания учитывать специфику страны-реципиента, сама политика оказания помощи так и не получила чётких критериев успешности и эффективности. В результате «хрупкость» государств никуда не исчезала, а в некоторых случаях, например на Гаити, только усугублялась¹⁰. Политические режимы не отказывались от практики репрессий, дискриминаций и коррупции. При этом правящая элита на риторическом уровне поддерживала продвигаемые странами-донорами ценности, манипулировала либеральными тезисами и в целом занимала прозападную позицию. Однако местное население продолжало стакливаться с политическими репрессиями, неэффективным государственным аппаратом, бедностью и гуманитарными кризисами. В итоге создавались режимы, неспособные существовать без иностранной помощи. При этом их политический и экономический курс в целом соответсвовал интересам стран-доноров.

По этим причинам термины «хрупкое государство» и «несостоявшееся государство» остаются неотъёмлимой частью американского политического дискурса¹¹. У американских чиновников нет существенных стимулов для перехода к другой терминологии. Однако на академическом уровне ситуация несколько иная. В попытках переосмысления политики по отношению к «хрупким государствам» учёные стали отталкиваться от закреплённого в ООН понятия «миростроительство». Оно предполагает комплекс мер по снижению риска возникновения конфликта путём укрепления потенциала государства и заложения основ для устойчивого мира и развития¹². В результате к началу 2020-х годов складываются четырё дискурса в понимании термина «миростроительство»: экономический, либеральный, критический и феминистский. В рамках первого подхода делается акцент на продвижение либеральных рыночных реформ как средства достижения международного мира. Сторонники второго апеллируют к необходимости установления демократических режимов и открытых политических систем в интересах стабильности государств. Третий подход, критический, фокусируется вокруг взаимодействия внешних акторов с локальными группами населения и местными политическими институтами. Четвёртый отдаёт приоритет гендерному равенству, вовлечению в общественную жизнь ранее маргинализированных меньшинств¹³.

Последние два относятся учёными к категории «гибридное миростроительство» (hybrid peacebuilding). Понятие «гибридность» понимается как смешивание практик, норм и типов мышления, возникающего в результате взимодействия различных групп людей, мировоззрений и деятельности. Академические учёные указывают на необходимость рассматривать постконфликтные условия с двух сторон: с учётом как исторического наследия, так и меняющейся динамики ситуации. На последнюю влияют не только взаимодействие различных стратегических факторов, но и отдельные действующие лица¹⁴. Таким образом, в расчёт брались экономические, политические и культурные особенности страны-реципиента и учитывался фактор внешнего вмешательства в её внутренние дела. При этом исследователи фокусировались не на местной элите с учётом её адаптивности к условиям предоставления зарубежной помощи, а ценностях местного населения и ячеек гражданского общества, являющихся неотъемлимой частью внутреннего политического пейзажа.

Однако, несмотря на попытки преодолеть аналитические недостатки предыдущих концепций, «гибридное миростроительство» также характеризуется превалирующей ролью внешних институций в процессе преодоления кризисов. Феменисткому миростроительству присуща бинарность категорий («патриархальный» – «толерантный»), типичная для либерального миростроительства («демократический» – «авторитарный»). Идеализируются группы гражданского общества, недооценивается их уязвимость перед государственным насилием, слабо учитывается способность местных элит контролировать ситуацию в стране. Практическая применимость данной концепции усложняется её ориентированностью на процесс, а не на конкретный результат¹⁵. Тем не менее, её объяснительный потенциал не исчерпан. Она учитывает всё ещё существенную роль стран Запада и Бреттон-Вудских институтов в вопросах предоставления международной помощи, позволяет выявлять интересы западных элит в данной сфере и устанавливать вклад локальных и внешних акторов в разрешении или усугубление государственной нестабильности. Последнее особенно ярко проявляется при изучении опыта «гибридного миростроительства» с участием незападных стран¹⁶.

Актуальные приоритеты политики США в отношении «хрупких» и «несостоявшихся государств»

К концу первого срока администрации Дж. Байдена политика США в отношении стран, претерпевающих коллапс экономики и государственности, будет определяться «Актом о глобальной хрупкости» (Global Fragility Act, GFA), ставшего разделом принятого в декабре 2019 г. закона «О консолидированных ассигнованиях» (2020 Consolidated Appropriations Act)¹⁷. Характерно, что внешнеполитический законопроект, ненацеленный на сдерживание глобальных или региональных соперников США, получил двухпартийное одобрение в условиях поляризации Конгресса и американского общества в целом. Ещё одной важной деталью является «испытательный» аспект американского подхода к «миростроительству»: перечень определённых в апреле 2022 г. стран-реципиентов не является окончательным и может быть дополнен, если обозначенные в нём принципы предоставления помощи будут признаны успешными. При этом в список вошли страны с совершенно разным масштабом и глубиной кризиса государственности, из разных регионов мира, не являющиеся главными источниками глобальных проблем, или сферой столкновения с военно-стратегическими соперниками США.

Christianson J., Herdt C., Nadolny G. The Global Fragility Act: Unlocking the Full Potential of Interagency Cooperation. Center for Security and International Studies. 16.05.2023. Available at: >>> (accessed: 14.08.2023).

Например, помощь США в адрес Папуа-Новой Гвинеи (ПНГ) не идёт ни в какое сравнение с объёмами помощи, предоставляемой Австралией – одним из ключевых союзников Соединённых Штатов в Индо-Тихоокеанском регионе.

График 1

Официальная помощь развитию Папуа-Новой Гвинеи (% Австралии, Кития, США от общей помощи развитию ПНГ)

Collins J. The Global Fragility Act in PNG: can the US succeed? The Lowy Institute. 11.10.2022. Available at: >>> (accessed: 17.08.2023).

Однако эти страны объединяют относительно низкие позиции в Индексе гендерного неравенства (Gender Inequality Index, GII).

Таблица 1

Индекс гендерного неравенства

Gender Inequality Index. United Nations Development Programme. 09.06.2022. Available at: >>> (accessed: 13.09.2023).

Подобный критерий отбора позволяет претендовать на быстрые успехи в сфере борьбы за гендерное равенство без существенных затрат. Более того, эти успехи (несмотря на их сомнительность и спорный вклад американцев) будут способствовать укреплению политического капитала американского истеблишмента в самих США, где существует устойчивый запрос на защиту прав женщин и меньшинств во внешней политике Соединённых Штатов¹⁸. Поэтому неудивительно, что США нацеливаются на продвижение гендерного равенства в каждой из обозначенных стран. Более того, данный подход находит своё отражение как на уровне политики США по предоставлению помощи, так и в принципах её предоставления Бреттон-Вудскими институтами. В марте 2023 г. специальный представитель президента США по Афганистану Т. Уэст заявил о сокращении помощи Афганистану, поскольку находящиеся у власти представители движения «Талибан» (организация запрещена в РФ как террористическая) не сформировали «инклюзивное правительство» и оставили в силе ограничения прав девочек на получение образования¹⁹. В августе 2023 г. Всемирный банк отказал властям Уганды в предоставлении очередного займа под предлогом принятия в этой стране закона о запрете однополых отношений²⁰.

Гаити, такой же символ провальной политики США по «строительству нации», как и Афганистан, не выглядит исключением из правил. Соединённые Штаты декларируют необходимость продвижения здесь гендерного равенства и улучшения прав женщин²¹. При этом приоритет отдаётся сотрудничеству с государственными структурами, а не низовыми ячейками гаитянского общества. Наиболее ярким свидетельством неэффективности предпринимаемых Вашингтоном мер является сохраняющийся конроль Порт-о-Пренсе в руках криминальных структур и повседневное массовое гендерное насилие²². Тем не менее, объёмы выделяемой помощи столь малы, что неэффективность её использования не является критичной. Одновременно она позволяет США сохранять ключевое влияние на ситуацию вокруг Гаити.

Таблица 2

Объёмы ассигнований американской финансовой помощи в адрес Гаити, млн долл.

* «Помощь развитию» (Development Assistance – DA), «Фонд экономической поддержки» (с 2018 фин. г. – «Фонд поддержки экономики и развития» (Economic Support Fund – ESF / Economic Support & Development Fund – ESDF), «Продовольствие по имя мира» (Food for Peace – FFP), Программы глобального здравоохранения (Global Health Programs – GHP), «Международная помощь в области контроля за оборотом наркотиков и обеспечения правопорядка» (International Narcotics Control and Law Enforcement – INCLE); «Обучение иностранного военного персонала» (International Military Education & Training – IMET); «Военная помощь зарубежным странам» (Foreign Military Financing– FMF); Rios K., Seelke C. Haiti: Recent Developments and U.S. Policy. Congressional Research Service. 18.09.2023. Available at: >>> (accessed: 10.10.2023).

Среди стран, первоначально не попавших в перечень реципиентов в рамках GFA, выделяется Ливан. Государство уже несколько лет балансирует на грани коллапса. Приоритетом США здесь является сдерживание группировки «Хезболла» и других организаций, признанных в Соединённых Штатах экстремистскими или террористическими²³. Тем не менее, Соединённые Штаты в своей ливанской политике не отказываются от продвижения гендерного равенства, защиты прав меньшинств, как сексуальных, так и религиозных. Однако здесь, в отличие от Гаити, США ориентированы на сотрудничество с местными ячейками гражданского общества, а не государственными структурами. Причина лежит в высокой степени инфильтрации группировки «Хезболла» в органы государственной власти. Исключением являются ливанские вооружённые силы. Их поддержка необходима для недопущения дальнейшей деградации ливанской государственности.

Таблица 3

Объёмы ассигнований американской финансовой помощи в адрес Ливана, млн долл.

* «Помощь развитию» (Development Assistance — DA), «Фонд экономической поддержки» (с 2018 фин. г. – «Фонд поддержки экономики и развития» (Economic Support Fund — ESF / Economic Support & Development Fund — ESDF), «Международная помощь в области контроля за оборотом наркотиков и обеспечения правопорядка» (International Narcotics Control and Law Enforcement — INCLE); «Обучение иностранного военного персонала» (International Military Education & Training — IMET); «Военная помощь зарубежным странам» (Foreign Military Financing — FMF) Zanotti J. Lebanon: Background and U.S. Relations. Congressional Research Service. 19.05.2023. Available at: >>> (accessed: 10.10.2023).

Объёмы выделяемой помощи, как и в случае с Гаити, не соответствуют масштабу стоящих перед Ливаном проблем. Однако они достаточны для того, чтобы претендовать на сохранение прозападной ориентации Ливана и поддерживать «позиции США в качестве предпочтительного партнёра среди стратегических конкурентов»²⁴.

Таким образом, политику США в отношении помощи «хрупких» и «несостоявшихся государствам» можно условно определить как «феменисткое миростроительство». Готовность местных элит соответствовать ценностям гендерного равенства и защиты прав меньшинств во многом определяет их доступ к западной помощи. Она получает больше черт «гибридного миростроительства» в случае нахождения у власти структур, признанных в США экстремистскими или террористическими. В остальных случаях именно государственные институты, а не некоммерческие или международные организации остаются ключевым объектом взаимодействия. Эффективность её использования, а также её объём, не будут способствовать решению стоящих перед государствами проблем. Тем не менее, данная помощь позволяет Соединённым Штатам, с одной стороны, сохранять позиции в странах-реципиентах в силу малого объёма экономик этих государств. С другой стороны, она отвечает интересам укрепления политического капитала американского истеблишмента на фоне общественного запроса в США на продвижение гендерного равенства и защиты интересов меньшинств во внешней политике Соединённых Штатов.

Заключение

Термины «хрупкое государство» и «несостоявшееся государство» останутся частью политики предоставления помощи со стороны развитых государств. Несмотря на всю условность этих понятий, их игнорирование местного контекста и исторических процессов в стране-реципиенте, достаточно узкий, государство-ориентированный подход, они остаются удобными терминами для политиков США и чиновников Бреттон-Вудских институтов. Альтернативные понятия, с точки зрения ответственных за предоставление помощи, не отвечают требованиям к репрезентативности результатов.