Введение: основы межамериканского сотрудничества

Длительная и поступательная стратегия во внешней политике США в Западном полушарии послужила основой для формирования глубоких отношений с соседними латиноамериканскими странами. Чаще всего за точку отсчёта взаимоотношений Североамериканских Соединённых Штатов с Латинской Америкой принимают 1823 г., когда президент Джеймс Монро сформулировал ряд принципов оборонительной внешней политики – невмешательство, «неколонизация» и «непереход»¹. Тем не менее в последующие десятилетия XIX века США неоднократно не приходили на помощь латиноамериканским странам, когда европейские державы вмешивались в дела Западного полушария, например, в период британской оккупации Мальвинских/Фолклендских островов в 1833 г., Кондитерской войны между Мексикой и Францией в 1838 г., захвата Испанией Санто-Доминго в 1861 г., интервенции европейцев в Мексику в 1862–1865 гг. и проч.

Вероятным объяснением «отсутствия» реакции США на латиноамериканском направлении следует считать решение более важных с точки зрения национальных интересов вопросов: на первое место в период 1830-х – конец 1890-х годов данная страна ставила задачу экспансии с целью преодоления «фронтира», выход к Тихому океану и дальнейшего освоения земель на Диком Западе. В то же время в ходе продвижения на запад сами США успели повоевать с Мексикой за Техас, поддержать атаки флибустьеров в Карибском море, в результате чего в 1855 г. в Никарагуа временным главой государства стал Уильям Уолкер², а также выкупить некоторые территории Мексики и России в Северной Америке.

Уже в конце XIX века США более прагматично подошли к вопросу сотрудничества со странами Латинской Америки, предложив им в 1889-1890 гг. создание «Международного союза американских республик»³, что должно было привести к созданию таможенного союза в Западном полушарии. Всё это проходило в рамках политики панамериканизма, который впитал в себя идеи доктрины Монро, дополнил их в дальнейшем в рамках Панамериканского союза и принимаемых конвенций на панамериканских конференциях, что привело к формированию межамериканской системы. Ключевой датой этой системы стал 1948 год – год, когда появилась Организация американских государств, явившая собой вершину институционализации межамериканских отношений. За почти 50 лет межамериканского сотрудничества США заключили значительное число многосторонних договоров и конвенций со странами Латинской Америки, однако во второй половине ХХ века, особенно после распада СССР в 1991 г., приоритет стал отдаваться двусторонним договорённостям во внешнеполитической стратегии США по выстраиванию взаимоотношений со странами региона.

Визиты

В экспертном сообществе существует мнение, что самые провальные этапы отношений США со странами Латинской Америки были при Джордже Буше-младшем и особенно при Дональде Трампе (который вёл активную борьбу с латиноамериканскими нелегальными мигрантами, переформатировал договор НАФТА в ЮСМКА, заставив больше всех пойти на уступки Мексику, свернул нормализацию отношений с Кубой и перестал закупать нефть из Венесуэлы), в то время как «золотой» этап приходился на Барака Обаму. При этом последний тезис имеет экстраполяцию положительных отношений и на современный этап в период президентства Джозефа Байдена, так как он уделял большое внимание латиноамериканскому внешнеполитическому треку, будучи вице-президентом при Б. Обаме, и поэтому его личный президентский срок (2020–2024) многие эксперты также планировали рассматривать как весьма положительный в отношениях между США и латиноамериканским регионом.

Тем не менее ознакомление со статистикой официальных визитов президентов и государственных секретарей США⁴ в страны межамериканской системы, а также с договорной базой США с 1991 г. по 30 октября 2023 г.⁵, позволяет по-другому посмотреть на содержательный момент межамериканских отношений.

Таблица 1

Визиты президентов США

Составлено автором по данным U.S. Department of State, Office of the Historian.

Таблица 2

Доля визитов президентов США в рамках межамериканской системы по отношению ко всем осуществлённым визитам в период 1991–2023 г., %

Составлено автором.

Таблица 3

Визиты госсекретарей США

Составлено автором по данным U.S. Department of State, Office of the Historian.

Таблица 4

Доля визитов госсекретарей США в рамках межамериканской системы по отношению ко всем осуществлённым визитам в период 1991–2023 г., %

Составлено автором.

Двусторонние соглашения США в межамериканской системе

Размещённая на сайте Государственного департамента США информация о заключённых страной двусторонних или многосторонних договорах позволяет определить, что за исследуемый период Вашингтон подписал 2 856 соглашений со всеми странами в мире; из данного числа в рамках межамериканской системы заключено 597 договоров, что составляет 20,9%, на Канаду приходится 60 соглашений (2,1%), на латиноамериканские региональные объединения – 11 (0,4%), со странами Латинской Америки – 526 (18,4%). В пятёрку стран межамериканской системы, заключивших наибольшее количество соглашений с США в исследуемый период, вошли Мексика (88), Канада (59), Бразилия (36), Аргентина (29) и Колумбия (25) – см. табл. 5.

Таблица 5

Количество подписанных договоров президентами США с 1991 по 2023 г.

Составлено автором по данным U.S. Department of State, Office of Treaty Affairs.

Таблица 6

Доля соглашений стран межамериканской системы в общем количестве подписанных США договоров в период 1991–2023 г., %

Подсчитано и составлено автором.

В таком случае мы можем сделать иные выводы. Во-первых, «золотым» периодом следует считать два президентских срока У. Клинтона (активизировалась повестка панамериканизма через саммиты Америк и инициативы для создания зоны свободной торговли между обеими Америками⁶, наблюдалась некоторая эйфория «конца истории», выражаясь словами Ф. Фукуямы, в результате чего у населения подавляющего большинства стран Латинской Америки сложился положительный образ США). Во-вторых, снижение доли договоров межамериканской системы по отношению к общему числу соглашений коррелирует с постепенным разворотом внимания США для борьбы с терроризмом на Ближнем Востоке при Дж. Буше-младшем в 2000-х, что отодвинуло Латинскую Америку на второй план и дало возможность другим мировым игрокам начать занимать образовавшиеся свободные ниши (в первую очередь Китаю)⁷.

В-третьих, два президентских срока Б. Обамы не похожи друг на друга на латиноамериканском направлении, и их стоит рассматривать через две разные «линзы» - большие надежды и ожидание от первого, и разочарование от второго: «администрация Обамы, по сути, игнорировала большую часть проблем региона и во многих отношениях повторила политические ошибки своих предшественников»⁸. В этом же русле стоит считать разворот США в Азиатско-Тихоокеанский регион (ныне Индо-Тихоокеанский регион⁹), что вновь оставило Латинскую Америку без повышенного внимания со стороны Вашингтона.

Жёсткая и порой агрессивная внешняя политика Трампа, конечно, привела к росту негативного мнения о США в Латинской Америке, однако нельзя не отметить тот факт, что план Трампа по переформатированию внешней политики США был достаточно успешен: «благодаря [заключению] ЮСМКА США укрепили свои экономические тылы в соседних странах»¹⁰; Бразилия, которая считалась отколовшейся от фарватера североамериканского гиганта, вернулась при Жаире Болсонару под «крыло» США; Аргентина, Колумбия, Перу и Чили – получили поддержку по «выдавливанию» Венесуэлы из Южной Америки, а рождённая Группа Лимы позволила в 2018 г. заменить УНАСУР новым объединением ПРОСУР, которое ориентировалось на сотрудничество и с США.

В президентской гонке в 2020 г. можно было заметить, что риторика Д. Байдена должна была привести к пересмотру внешнеполитического агрессивного «наследия» Д. Трампа, однако многие из инициатив предыдущей администрации продолжили свою реализацию на латиноамериканском треке: в области прав человека, региональной безопасности, антикитайской направленности и миграционной политике, с одним из немногих нововведений – отдельное внимание экологическим проблемам¹¹.

Самой «острой» темой сотрудничества в рамках межамериканской системы в 2021 г., а затем и в 2023 г. стали нерешённые миграционные проблемы на границе с Мексикой, которую многотысячные «караваны мигрантов» из стран Латинской Америки использовали как транзитную территорию, чтобы попасть в США, что заставило администрацию Д. Байдена по-новому взглянуть на инициативу 2019 г. Трампа: «Рост в Западном полушарии» (América Crece). Ключевой целью той инициативы была «поддержка экономического развития, ведущего к созданию рабочих мест в Латинской Америке»¹². В июне 2022 г. на Саммите Америк Байден выдвинул инициативу «Американского партнёрства во имя экономического процветания»¹³, которая призвана при активном участии частного капитала в Западном полушарии «создать основу для устойчивого, динамичного экономического роста и увеличения инвестиций (включая таможенные процедуры, упрощение процедур торговли, практики регулирования нетарифных барьеров), а также для создания новых рабочих мест»¹⁴. К ноябрю 2023 г. данная инициатива охватила незначительную часть стран Западного полушария: Барбадос, Доминиканскую Республику, Канаду, Колумбию, Коста-Рику, Мексику, Панаму, Перу, Чили и Эквадор, что контрастирует с инициативой América Crece, в которую были включены все страны полушария за исключением Венесуэлы, Кубы и Никарагуа.