Введение

Одним из многочисленных инструментов современной глобальной политики является продажа вооружения. В 2015–2022 гг. по данным Стокгольмского института исследования проблем мира (СИПРИ – SIPRI) топ мировых стран – поставщиков оружия включает в себя США, Россию, Францию, ФРГ и Китай. Продажи вооружений в этих государствах имеют различные механизмы внутреннего регулирования, которые включают в себя ограничительные меры, создавая поле для политического и финансового манёвра правительственных и бизнес-структур. Самыми крупными экспортёрами в мире являются США и Россия. С 2010 по 2019 гг. объём экспорта вооружений США увеличился на 23%, а доля в совокупном мировом экспорте выросла с 31 до 36%¹. В 2022 г. мировые оборонные расходы достигли максимальных за последние восемь лет показателей, увеличившись на 3,7%, до 2,224 трлн долл. Больше всего затрат на военную оборону зафиксированы у США, Китая, России. Основной причиной увеличения военных расходов, по данным СИПРИ, является конфликт на Украине. Кроме того, помощь европейских государств Киеву, а также увеличившиеся расходы Российской Федерации вынудили ряд стран пересмотреть свои военные бюджеты. Так, военные расходы США выросли на 0,7%, до 877 млрд долл. Третьей страной по объёму выделенных средств для Украины после США и Европейского Союза является Германия.

Ограничительная политика в отношении экспорта вооружений предполагает, что он должен соответствовать «внешнеполитическим интересам» Германии и посредством контроля за экспортом она намерена внести свой вклад в обеспечение мира. При этом «особое внимание уделяется соблюдению прав человека в стране назначения». Если существует обоснованное подозрение, что оно используются для внутренних репрессий или для других продолжающихся и систематических нарушений прав человека, то разрешение на экспорт «в принципе не выдаётся»². Учёт положения в области прав человека в стране-получателе с помощью политических принципов входит в каждый процесс выдачи разрешений на экспорт. Так возникает дифференциация по стране-получателю. В зависимости от государства политические принципы устанавливают различные правила экспорта. Существует несколько категорий стран-получателей. Это государства – члены ЕС, страны – члены НАТО и приравненные к ним и третьи страны. В первые две категории экспорт вооружений не подлежит ограничению, за исключением случаев, когда по особым политическим причинам оно требуется³. Таким образом, заявки на экспорт в эти страны в основном принимаются, подразумевая, что Германия формирует с этими странами сообщество по вопросам обороны и ценностей, и экспорт вооружений в эти страны призван помочь сохранить общую безопасность.

В отличие от экспорта в страны НАТО и ЕС, для всех других государств действует ограничительный режим в отношении экспорта вооружений. Это означает, что экспорт военного оружия не будет разрешён, «если только особые интересы внешней политики или политики безопасности Германии в исключительных случаях не приведут к одобрению». Для оправдания экспорта военного оружия должны существовать особые причины. «Политические принципы» разъясняют, что экспорт вооружений в третьи страны является исключением и решение о выдаче разрешения не может быть принято из экономических интересов. Экспорт в страну, находящуюся в состоянии гражданской войны, или если там идут вооруженные столкновения, которые угрожают перерасти в войну, или если экспорт «вызовет, поддержит или усугубит существующую напряжённость», прямо запрещен⁴. Таким образом, федеральное правительство при принятии решения об экспорте вооружений учитывает внутреннее положение страны-получателя.

В политических принципах закреплено, что экспорт вооружений разрешается только при условии, что его конечное местонахождение гарантировано, например, посредством «соответствующего письменного заверения конечного получателя». Также Германия дополнительно требует от страны-получателя запрета на реэкспорт с оговоркой о разрешении: военное оружие может быть перепродано в третьи страны «только с письменного согласия федерального правительства»⁵. Это гарантирует, что немецкие вооружения не попадут в другие руки, кроме тех, которые были предусмотрены в разрешении.

Сфера безопасности и обороны ФРГ в настоящее время хорошо изучены⁶. Заметное место среди отечественных и зарубежных исследований, посвящённых международной повестке Германии, занимают работы, рассматривающие её союзнические отношения в рамках трансатлантического партнёрства⁷, пристальное внимание уделяется изменениям в политике безопасности ФРГ в сфере трансформации ЕС и НАТО⁸. Однако рассмотрение подходов к экспорту вооружения в свете нового стратегического планирования изучен не столь подробно. Цель данного исследования состоит в анализе ограничительной политики федерального правительства в области экспорта вооружений (restriktive Rüstungsexportpolitik) третьим странам вне ЕС и НАТО в зоны военных конфликтов, а также в ответе на вопрос, почему в настоящее время затруднено принятие закона о контроле за экспортом вооружения (Rüstungsexportkontrollgesetz).

Ограничительная политика и правовые основы экспорта вооружений в Германии

Ограничительная политика, изложенная в «Политических принципах», это «флажки», которыми правительство ФРГ обложило продажу вооружения, заявляя о приверженности европейской и трансатлантической солидарности и соблюдению прав человека. Реальные поставки регулируются законодательством, которое на протяжении нескольких лет является предметом общественной и политической дискуссии. В первую очередь речь идёт о законе о контроле за экспортом вооружений, вокруг которого ведут дебаты не только политические партии, но и представители Гринпис, церкви, и, конечно, военные концерны. Предметом первоочередной дискуссии стал вопрос о поставках немецкого летального оружия в государства, которые имеют отношение к международным конфликтам, то есть такой экспорт явно противоречит национальным, европейским и международным нормам. Однако правовая ситуация вокруг этой темы в ФРГ сложна и даёт много возможностей для толкования. Отсюда многочисленные предложения сделать решения об экспорте оружия более прозрачными, установить юридический контроль и дать возможность судебного пересмотра поставок.

Правовая база в отношении вооружений в Германии заложена Основным законом 1949 г., который регулирует только производство военного оружия в узком смысле. На экспорт вооружений и товаров двойного назначения это регулирование не распространяется. Основной закон разрешает ФРГ иметь конвенциональное оружие, но требует контроля с помощью разрешений. Пункт 2 статьи 26 Основного закона гласит: «Оружие, предназначенное для ведения войны может производиться, транспортироваться и использоваться только с разрешения федерального правительства. Подробности регулируются федеральным законом»⁹.

Основанием для экспорта вооружения служат закон «О внешнеэкономической деятельности» (Außenwirtschaftsgesetz, AWG, 06.06.2013) и закон «О контроле над военным оружием» (Gesetz über die Kontrolle von Kriegswaffen, KrWaffKontrG, 20.04.1961) в совокупности с нормативной базой ООН (Договор о торговле оружием, 24.12.2014 г.). Закон о внешней экономике регулирует внешние экономические перевозки и исходит из предпосылки, что все операции с зарубежными странами полностью разрешены, если на них не были наложены прямые ограничения¹⁰. Закон «О внешнеэкономической деятельности» дополняется Положением о внешнеэкономической деятельности (Außenwirtschaftsverordnung, AWV, 02.08.2013), которое содержит правила, регулирующие внешнеэкономические перевозки. Также в него включены конкретные запреты и разрешительные обязательства, которые, в частности, касаются контроля за экспортом оружия и вооружений. Таким образом, экспорт вооружений является средством экономической политики, но с условием, что одобрение экспорта вооружений, в каждом конкретном случае зависит от соображений внешней политики и политики безопасности. Фактически это означает две противоположные логики: экспорт оружия войны запрещён, если только это не одобрено федеральным правительством. С другой стороны, экспорт других вооружений обычно разрешается, если конкретный проект не запрещён явным образом. Это даёт федеральному правительству полномочия, в которых юридически необязательные «Политические принципы федерального правительства в отношении экспорта военного оружия и экспорта других вооружений» должны служить руководством. Помимо этого, другими обязательными положениями являются общая позиция ЕС в отношении экспорта оружия и международный договор о торговле оружием, однако соблюдение этих двух документов в ФРГ не может быть юридически обеспечено на практике.

В регулирующих процессах также задействованы Федеральный совет безопасности и комитет Федерального кабинета министров, которые принимают решения по политически чувствительным вопросам экспорта оружия. Федеральное министерство экономики и защиты климата отвечает за весь остальной экспорт. С 2015 г. федеральное правительство информирует об утверждающих решениях Совета федеральной безопасности бундестаг. Однако, поскольку это решение касается очень немногих случаев, в подавляющем большинстве парламентарии и общественность даже не знают, какие виды вооружений вообще экспортируются, не говоря уже об обосновании. Полугодовые отчёты федерального правительства об экспорте вооружений также содержат мало информации по этому вопросу. Это означает, что бундестаг либо слишком поздно, либо вообще не имеет возможности следить за работой правительства или добиваться судебного контроля.

Подходы к ограничению экспорта вооружений

Изменение геополитической ситуации в 2022–2023 гг. привело к существенной коррекции внешнеполитических приоритетов стран Запада. Серьёзно это повлияло и на экспорт вооружения, поставив страны-экспортёры, в первую очередь в рамках Североатлантического альянса, перед выбором между политической самостоятельностью и солидарностью с США. Одним из наиболее заметных документов в этом плане стала Стратегия безопасности НАТО, принятая в июне 2022 г., которая создала условие для гармонизации вопросов обеспечения безопасности у государств – членов НАТО по новым правилам игры.

Примером смены установок, в том числе в вопросах вооружения, стала первая Стратегия национальной безопасности ФРГ, которая была утверждена федеральным правительством 14 июня 2023 г. До 2023 г. ключевым документом, определяющим оборонную политику страны, частью которой является экспорт вооружений, являлась Белая книга (1994, 2006 и 2016 г.), общие подходы к безопасности также традиционно фиксировались в коалиционных соглашениях правящих политических партий. В 2022 г. Министерство иностранных дел сменило курс, завершением чего стала первая в истории объединённой Германии стратегия. Правительство О. Шольца представило её как ответ на современные «вызовы для защиты Германии и её граждан», обусловленные необходимостью «360-градусного взгляда»¹¹. Приоритет в стратегии отдан солидарности с НАТО. Федеральное правительство обязалось значительно расширить затраты на цели обороны, что отныне должно позволить быстро восполнить пробелы в возможностях вооружённых сил, а также укрепить технологический и промышленный потенциал.

Стратегия неоднократно подчёркивает, что экспорт вооружения в ФРГ играет значимую роль в обеспечении государственной безопасности. Документ не просто формулирует основы политики в области экспорта вооружений, он подчёркивает интересы Германии в рамках сотрудничества с США и НАТО¹², указывает на изменение подходов к способности ФРГ обеспечивать безопасность самостоятельно. Инструментом называются современные мощные вооружённые силы, а также индустрия безопасности и обороны, конкурентоспособная на международном уровне¹³.

Особое внимание в Стратегии уделено ограничительной политике экспорта вооружений, так как тезисы об укреплении безопасности звучат одновременно с посылом ограничения экспорта вооружений в будущем законе: «Что касается контроля за экспортом вооружений, федеральное правительство будет придерживаться своего ограничительного базового уровня и установит стандарты для этого в законе "О контроле за экспортом вооружений". При принятии решений об экспорте вооружений особое внимание уделяется правам человека, демократии и верховенству закона. Ответственная политика в области экспорта вооружений учитывает интересы нашего альянса и безопасности, геостратегические вызовы, поддержку партнёров, сталкивающихся с непосредственными угрозами, и требования расширения европейского сотрудничества в области вооружений»¹⁴. Таким образом, согласно стратегии, проекты в области вооружений и их экспорта соответствуют задаче укрепления европейской опоры в НАТО. Принятие закона «О контроле за экспортом вооружений» с ограничительными оговорками рассматривается как повышение германской дееспособности на европейском и мировом уровне.

Во время дебатов прения развернулись вокруг вопроса о поставках в третьи страны и зоны конфликта, в очередной раз подняв проблему «двойных стандартов» между законами об экспорте вооружений и политикой экспорта вооружений, так как в ФРГ не существует действительно прозрачных и обязательных правовых норм¹⁵. Если за прозрачность и ограничительные меры выступали преимущественно представители общественности, то военные компании однозначно отвергли подобные предложения. Компания «ТиссенКрупп марине системс»: «Для компании и военно-морского судостроения экспорт, особенно в третьи страны, имеет важное значение для выживания. Только имея возможность экспорта в страны ЕС / НАТО и третьи страны, Германия сможет взять на себя обязательства по национальной и союзнической обороне»¹⁶.

По итогам консультаций и на основе коалиционного соглашения федеральное правительство представило 14 октября 2022 г. ключевые положения проекта закона «О контроле за экспортом вооружений» (Rüstungsexportkontrollgesetz, REKG). Впервые в истории Германии ограничительный контроль за экспортом оружия со стороны федерального правительства должен быть прямо закреплён в законе.

Проект этого закона можно структурировать по семи ключевым вопросам: что можно экспортировать, куда и на каких условиях, кто принимает решение об экспорте, кто об этом знает, кто контролирует решения и кто несёт ответственность за последствия возможных ошибок? Проект предусматривает включение восьми критериев Общей позиции Совета Европейского Союза 2008/944/GASP, которые ранее были обязательными только на уровне международного права. Таким образом, по мнению авторов, новый закон удовлетворит требованиям, давно выдвигавшимися политиками и неправительственными организациями. Среди них: отказ в выдаче разрешения на экспорт, если существует явный риск того, что военные технологии или товары, предназначенные для экспорта, могут быть использованы для внутренних репрессий; отказ, когда существует явный риск того, что указанный получатель может использовать военную технологию или товары, предназначенные для экспорта в целях агрессии против другой страны или для принудительного предъявления территориальных претензий. При взвешивании этих рисков государства-члены принимают во внимание среди прочего наличие или вероятность вооружённого конфликта между страной-получателем и другой страной¹⁷.

Новым в проекте является вопрос о том, кто несёт ответственность за последствия ошибок в экспорте оружия. Если компания или сотрудники нарушают обязательства по правилам экспорта вооружений, компания в будущем должна компенсировать ущерб жизни и здоровью, причинённый людям в результате применения незаконно вывезенных вооружений. Такие иски должны подлежать исполнению в немецких судах, а потерпевшие должны иметь возможность добиваться исполнения своих требований признанными ассоциациями¹⁸.

Главный недостаток будущего закона заключается в собственно контроле за решениями по экспорту вооружений. Предполагается, что такой контроль может осуществляться как в судебном, так и в политическом плане. Однако закон не уточняет основания для предъявления иска, следовательно будет практически невозможно подать в суд на выданную экспортную лицензию. Сбалансировать эту проблему политическим контролем бундестага также будет невозможно. В будущем ответственные парламентские комитеты должны быть проинформированы федеральным правительством в письменной форме, как только будут выданы важные экспортные лицензии. Федеральное правительство также должно быть обязано объяснить комитетам причины одобрения, предоставленного по запросу. Но парламент и его комитеты по-прежнему смогут иметь дело только с уже выданными разрешениями, и это, вероятно, будет происходить очень редко. Потому что для того, чтобы вызвать федеральное правительство на обсуждение в комитете, требуется соответствующая резолюция. В целом проект не решает все проблемы, так как не вносит ограничения на поставки в страны конфликта и не даёт полного контроля неправительственным организациям над экспортом оружия.

Экспорт вооружений государствам участникам конфликтов

Политические принципы, Стратегия национальной безопасности и обсуждаемый проект закона «О контроле за экспортом вооружений» являются легко проницаемым барьером, который военные компании и федеральное правительство легко обходят. Германия является одним из крупнейших в мире производителей и экспортёров стрелкового и лёгкого оружия, которое, имея очень длительный срок службы, применяется во многих современных вооружённых конфликтах, таких как в Сирии или Йемене.

Несмотря на все декларируемые политическими структурами ограничительные меры только за первые семь недель деятельности федерального правительства О. Шольца в 2021 г. был одобрен экспорт вооружений в размере 2,2 млрд евро. Страной-получателем с наибольшим значением одобрения стала Украина. За первое полугодие 2022 г. правительство одобрило экспорт вооружений на Украину на сумму 4,14 млрд евро, что примерно на 12% больше чем за первые шесть месяцев прошлого года. Суммарно за весь 2022 г. правительство выдало разрешений на общую сумму 8,36 млрд евро (для сравнения: в 2021 г. – 9,35 млрд евро) С февраля 2022 г. сумма 125-ти разрешений для Украины составила 561 709 533 евро, а общий пакет – 2,24 млрд евро¹⁹.

С 21 июня 2022 г. правительство Германии начало открыто вести на сайте Федерального министерства экономики и защиты климата реестр вооружений, оборудования и других материалов, направляемых для помощи Украине. На 2023 г. запланированы общие поставки в объёме около 5,4 млрд евро плюс разрешения на обязательства на последующие годы в размере около 10,5 млрд евро. Эти средства должны быть использованы в первую очередь для военной поддержки Украины²⁰. Однако поставки ФРГ, хотя и являются крупнейшими в Европе, значительно уступают США. Для сравнения в 2022–2023 гг. по данным Министерства обороны Соединённые Штаты отправили на Украину военной техники на сумму более 30 млрд долларов²¹.

Таблица

Поставки вооружений США и ФРГ на Украину в 2022–2023 гг. (в том числе запланированные)

Таким образом, несмотря на неоднократно заявляемые принципы ограничения, в настоящее время наблюдается радикальное изменение парадигмы внешней политики Германии. Если в 2022 г. процесс прямых поставок тяжёлого вооружения в зону боевых действий постоянно тормозился, то в 2023 г. канцлер О. Шольц объявил о «поворотном моменте» и приоритете солидарности с НАТО. Германия поставила на Украину лёгкое вооружение, а затем запустила и тяжёлое вооружение. Всё чаще в публичном пространстве звучат заявления, что «различия между оборонительным и наступательным оружием нет и обучение украинских солдат на боевой технике, юридически оправдано»²⁴. Таким образом, ограничительная политика экспорта вооружений в страны военных конфликтов превратилась в «ограничительную» политику в кавычках, а курс на трансатлантическое партнёрство с США значительно укрепился.

Заключение

Анализ ограничительной политики Германии в области экспорта вооружений показывает, что она высокоадаптивна в первую очередь к политическим интересам в рамках солидарности с США и НАТО. Заявленные ограничения не мешают попадать военному оружию в зоны конфликтов. Нарушения политических принципов в части ограничений не могут преследоваться и быть подвергнуты каким-либо санкциям на национальном, европейском и международном уровнях. Если исходить из критериев Общей позиции Совета ЕС в области экспорта вооружений, то Германия неоднократно их нарушала.

Существенную часть проблемы составляет экспорт боеприпасов, поставки которых имеют пробелы в законодательном регулировании. Проект закона «О контроле за экспортом вооружений» эту тему оставил за скобками. Именно в вопросе производства боеприпасов можно увидеть ещё одну закономерность немецкой экспортной политики, а именно отражение тенденции к интернационализации немецких оборонных предприятий. Например, совместные предприятия, такие как проект компании «Рейнметалл» в Южной Африке (Rheinmetall Denel)²⁵, направленный на поддержку региона, объединяющего страны Магриба и Ближнего Востока (Middle East/North Africa, MENA), подверженного конфликтам и напряжённости. В марте 2023 г. было объявлено о строительстве завода «Рейнметалл» по производству танков на Украине²⁶.

Немецкие оружейные компании полагаются на иностранных партнёров, дочерние компании или лицензионные производства, чтобы избежать возможных отказов в выдаче разрешений из Германии. Сторонники экспорта вооружений заявляют, что это необходимо для рефинансирования высоких затрат на разработку систем вооружений и обеспечения рентабельности производства. Поэтому немецкие правила, особенно в рамках проектов европейского сообщества, не должны препятствовать экспорту в третьи страны. Такой точки зрения, например, придерживалась бывшая министр обороны Кристин Ламбрехт²⁷.