Введение

Арктическая политика Дж. Байдена официально началась в первый же день его пребывания в должности, когда он подписал исполнительный приказ 13990 (86 FR 7037), в том числе вводящий временный мораторий на исполнение принятой в 2020 г. при президенте Д. Трампе программы выдачи лицензий на бурение на нефть и газ (Coastal Plain Oil and Gas Leasing Program) в Арктическом национальном природном заповеднике, то есть на Северном склоне Аляски, на берегах моря Бофорта. Министру внутренних дел предлагалось произвести новую всестороннюю экологическую экспертизу этой программы, срок для этого не указывался, иначе говоря, мораторий становился бессрочным. Кроме того, приказ восстановил действие введённого президентом Б. Обамой в 2016 г. и отменённого Д. Трампом запрета на выдачу лицензий на бурение на арктическом континентальном шельфе США¹. Само это решение и его стремительная публикация не столько имели практическое значение для охраны арктической природы и для нефтегазовой промышленности, сколько должны были обозначить общую тональность арктической политики нового президента.

Эти пункты вполне понятны, но ещё раньше в «карте» сказано, что стороны «признали экологическое значение Арктического национального природного заповедника» и «согласились совместно содействовать охранению отельных пастбищ поголовья карибу на реке Поркьюпайн, которые незаменимы для культуры и устойчивого существования народов гвичин и инувиалуит»². Этот вопрос требует краткого пояснения, поскольку он прямо связан с лицензированием нефтегазоносных участков на Северном склоне. Гвичины – это индейское племя в пограничной полосе между штатом Аляска и Канадой, инувиалуиты – инуитский субэтнос, имеющий свой «регион поселения» на Северо-Западных территориях Канады. Олень карибу не является угрожаемым видом, но для коренного населения Канады он остаётся объектом охоты, а совсем прозаически, продуктом питания.

В XXI веке борьба за бурение на нефть и газ в Арктическом заповеднике активизировалась, а в 2017 г. усилиями Республиканской партии и её президента был принят известный закон «О сокращении налогов и рабочих местах», в том числе разрешавший бурение в заповеднике, хотя и на незначительной части его территории. Кампания против этой политики, особенно в Канаде, во многом велась под флагом защиты карибу, причём заявлялось, что США игнорируют свои обязательства по соглашению 1987 года³. Цитированный пункт «Дорожной карты» имел ограниченное практическое значение, но это было признанием экологического риска и подтверждением того, что новый президент выступает за международную охрану арктической окружающей среды.

В остальном в 2021–2022 гг. США продолжали в Арктике вполне обычные виды деятельности. Прежде всего это касается «публичных» учений подводного флота АЙСЕКС. В марте 2022 г. состоялись учения АЙСЕКС-2022, которые американский ВМФ назвал 98-ми по счёту. Если это так, то речь должна идти об общем количестве выходов подводных лодок в Северный Ледовитый океан, поскольку учений собственно серии АЙСЕКС было значительно меньше. Данные учения, насколько известно, от предыдущих не особенно отличались: на льду моря Бофорта в 160 морских милях (почти 300 км) от северного берега Аляски был разбит ледовый лагерь «Квинфиш» на 60 человек сменного состава. 4 и 5 марта сюда прибыли атомные торпедные подводные лодки «Пасадена» (SSN 752) и «Иллинойс» (SSN 786), которые провели торпедные стрельбы. Учения были объявлены как трёхнедельные, об их окончании сообщили 17 марта. Командовал ими начальник Центра боевой подготовки подводного флота контр-адмирал Р. Сиф, участвовали в учениях военнослужащие всех видов вооружённых сил США, ВВС и ВМФ Канады, ВМФ Великобритании, а также гражданские специалисты⁴.

США продолжали взаимодействие с союзниками и на другом фланге Арктики, и здесь важнейшее место занимает Норвегия. 31 марта и 16 апреля 2021 г. в Вашингтоне и Осло было заключено и 17 июня 2022 г. вступило в силу дополнительное соглашение о сотрудничестве в области обороны, расширяющее и уточняющее возможности использования США военных баз в Норвегии⁵. В марте 2022 г. США в числе 27 стран приняли участие в масштабных многосторонних военных учениях «Холодный ответ-2022» (Cold Response), которые охватили почти всё западное побережье Норвегии, акватории Норвежского моря и северной Атлантики, вплоть до рубежа Исландия – Великобритания. В учениях были задействованы более 50 кораблей, около 220 самолётов и вертолётов, около 30 тыс. военнослужащих; США направили в том числе авианосец «Гарри С. Трумэн» (CVN-75).

Администрация Байдена унаследовала от предшествующей администрации программу постройки ледоколов, которая при самом успешном итоге предусматривает постройку трёх тяжёлых и затем трёх средних ледоколов, соответственно «сторожевых кораблей полярной безопасности» (Polar Security Cutter⁶) и «сторожевых кораблей арктической безопасности» (Arctic Security Cutter). Однако пока программа сталкивается со значительными трудностями.

Ледоколы строятся для Береговой охраны, но контракты подписывает Системное командование ВМФ, на программу уже выделено 1.8 млрд долл. Постройка первого ледокола, который уже назван «Полар сентинел», должна начаться весной 2023 г. и вступление его в строй запланировано на 2025 фин. г. 28 декабря 2021 г. ВМФ подписал с компанией «Ви-Ти Холтер марин инк.» уточнённый контракт на сумму около 553 млн долл. на проектирование и постройку второго «полярного» ледокола, которая должна завершиться не позднее сентября 2026 г.⁷ Однако, как отмечалось на слушаниях в Конгрессе, эти ледоколы отстают от первоначального графика постройки «официально на один год, а неофициально на два». Заместитель командующего Береговой охраной вице-адмирал П. Готье признал, что головной корабль может быть не сдан заказчику даже в 2026 фин. г. и что вообще «мы рискуем оказаться в 2027 фин. г.»⁸. Главной причиной замедления считается утрата опыта постройки ледоколов в США, причём как заказчиком, так и судостроителями.

Два оставшихся у Береговой охраны ледокола в значительной мере исчерпали свой ресурс, кроме того, один из них необходим прежде всего для работы в Антарктике. Возникает перспектива остаться в Арктике вообще без действующего ледокола, поэтому Береговая охрана рассматривает возможность заполнить эту брешь покупкой коммерческого ледокола. Подходящий ледокол есть, это «Эйвик», который принадлежит частной компании «Эдисон Чуэст офшор» и использовался нефтяной компанией «Шелл» для геологической разведки в Чукотском и Бофорта морях. Компания прекратила работы в Арктике, и «Эйвик» пока сдан во фрахт Австралии для экспедиций в Антарктику. США его покупка будет стоить не менее 150 млн долл., и его ещё придётся модифицировать и оснащать в соответствии с нормами Береговой охраны, что может занять полтора-два года⁹. Таким образом, если не будет дальнейших задержек, то «Эйвик» проработает под государственным флагом не более двух лет до вступления в строй первого «полярного» ледокола, а потом может оказаться вообще не нужным. Поэтому можно полагать, что средства на его приобретение выделены не будут, а Береговой охране придётся всеми силами поддерживать в эксплуатационном состоянии имеющиеся ледоколы.

Если обратиться к административным мероприятиям, то 24 сентября 2021 г. администрация объявила, что возобновляет работу Арктического исполнительного координационного комитета (Arctic Executive Steering Committee), который был учреждён исполнительным приказом 13689 президента Б. Обамы от 21 января 2015 г. и при Д. Трампе бездействовал (предложения вернуть его к жизни уже раздавались¹⁰). Исполнительным директором комитета сейчас был назначен дипломат, видный специалист по океанской политике Д. Болтон.

Этим же решением были назначены председатель Арктической научно-исследовательской комиссии (U.S. Arctic Research Commission) М. Сфрага и ещё пять членов комиссии. Одним из них остался Д. Кеннеди, 23 декабря 2020 г. назначенный Д. Трампом и 3 марта 2021 г. произведённый в председатели комиссии Дж. Байденом. По должности, членом комиссии с совещательным голосом является директор Национального научного фонда С. Панчанатан, ещё одно место оставалось вакантным до назначения восьмого члена комиссии 5 апреля 2022 г.¹¹ Отметим, что при формировании состава комиссии упор делался на назначении выходцев из штата Аляска, одним из которых явился и сам Сфрага, и его коренного населения.

Был сделан первый шаг в разрешении ещё одного вопроса, который обсуждался уже давно, в том числе не раз поднимался в Конгрессе¹². В Государственном департаменте существуют две старших должности по Арктике: координатор по Арктическому региону во главе одноимённого Управления (сейчас это Дж. ДеХарт) и старшее должностное лицо в Арктическом совете (сейчас Л. Кришок, ранее отслуживший генеральным консулом США во Владивостоке). 26 августа 2022 г. Государственный департамент сообщил, что по итогам «широких консультаций с членами Конгресса, местными и федеральными властями и внешними заинтересованными сторонами» президент принял решение о повышении статуса координатора до статуса специального представителя президента по Арктическому региону (Ambassador-at-Large for the Arctic Region). В пресс-релизе перечислялись функции будущего представителя, как дипломатические, так и внутриполитические, в том числе взаимодействие со старшим должностным лицом в АС и с Арктическим исполнительным координационным комитетом. Новый посол, как и все другие, подлежал утверждению Сената. На эту должность был назначен М. Сфрага, но президент представил его кандидатуру в Сенат только 16 февраля 2023 года¹³.

Раскол в Арктическом совете

Думаю, читатель уже задался вопросом – а как за истекшие два года обстояло дело с привычным для США написанием доктринальных документов, чаще всего известных как «стратегии», президентские или ведомственные? В марте 2021 г. был опубликован документ Армии США «Восстановление арктического господства», но подготовлен он был при Д. Трампе. 11 февраля 2022 г. была издана «Индо-Тихоокеанская стратегия». Арктика оставалась без подобного руководства до 7 октября, когда администрация опубликовала «Национальную стратегию для Арктического региона»¹⁴. Наиболее вероятная причина – начавшийся 24 февраля 2021 г. военный конфликт в Украине. Вполне очевидно, что реакция на него должна была отразиться и в «арктической стратегии», тем более что в 2021–2023 гг. Российская Федерации занимала председательское место в Арктическом совете (АС), полученное на его 12-й и до сего момента последней министерской сессии 20 мая 2021 г. в Рейкьявике¹⁵.

Поэтому от «арктической стратегии» мы пока отвлечёмся, обратившись к событиям вокруг самого АС. Уже 3 марта 2022 г. все остальные семь государств – членов АС выступили с заявлением о прекращении на неопределённое время контактов с Россией. При этом представители Государственного департамента подчёркивали приверженность США участию в АС. 8 июня МИД Исландии обнародовал совместное заявление Канады, Дании, Финляндии, Исландии, Норвегии, Швеции и США о том, что они, признавая значение АС для циркумполярного сотрудничества, осуществят «ограниченное возобновление нашей работы в Арктическом совете по проектам, не требующим участия России», и продолжат изучать дополнительные форматы для продолжения работы АС¹⁶. Сейчас сайт АС ( >>> ) открывается лаконичным извещением: «Арктический совет приостанавливает все официальные встречи Совета и его вспомогательных органов впредь до дальнейшего извещения».

Авторы «Стратегии» заявляют, что акция России против Украины «сделала межправительственное сотрудничество с Россией в Арктике практически невозможным. В предстоящем десятилетии может оказаться возможным возобновить сотрудничество на определённых условиях. Продолжение российской агрессии делает маловероятным основное сотрудничество в обозримом будущем». В документе выражается готовность «углублять сотрудничество с арктическими союзниками и партнёрами и контролировать риски дальнейшей милитаризации или непреднамеренного конфликта, включая те, которые могут возникнуть в результате геополитической напряжённости с Россией», и вообще «устрашать агрессию, особенно со стороны России»¹⁷.

Заключение

Арктические мероприятия администрации Дж. Байдена в целом не отличались широтой, радикальностью и разнообразием, не было и сколько-нибудь значительных успехов. Едва ли можно предположить, что назначение специального представителя по Арктике сильно повлияет на методы и содержание национальной арктической политики. Единственным критически важным событием за два с лишним года нынешней администрации стали раскол и патовая ситуация в Арктическом совете, пока обернувшиеся лишь безрезультатным психологическим давлением. Насколько известно, администрация США официально не ставит никаких предварительных условий для возвращения Арктического совета к status quo ante, но готова во главе «семёрки» диктовать эти условия России. Впрочем, в ближайшей перспективе ожидать подобного оборота событий не следует.

13 марта 2023 г. президент издал меморандум на имя министра внутренних дел о запрещении на неопределённый срок аренды нефте- и газоносных участков в море Бофорта¹⁸. На рис. 1 указанная акватория выделена фиолетовой штриховкой. В меморандуме нет никаких координат или географических ориентиров, но отмечалось, что к нему прилагается карта данного участка. Однако на сайте администрации она не размещена, в официальном бюллетене «Федерал реджистер» меморандум не опубликован, поэтому приводимая схема заимствована из другого источника. Таким образом президент подтвердил свой старательно культивируемый имидж защитника арктической и глобальной природы.

Рис. 1 https://demaribus.files.wordpress.com/2023/03/doi-139446.jpg

Рис. 2 https://www.naturalgasintel.com/federal-judge-voids-ok-for-conocophillips-willow-project-in-alaska/

В тот же день, когда президент издал меморандум о закрытии моря Бофорта для бурения, Министерство внутренних дел 13 марта 2023 г. санкционировало реализацию «проекта Уиллоу», схематическое положение которого показано красной рамкой на рис. 2. При этом Министерство разрешило заложить только 3 (из 5 запрошенных) буровых площадки, сократило предполагаемую инфраструктуру проекта и общую площадь осваиваемых территорий¹⁹. Решение готовилось вполне открыто, о его предстоящем принятии Министерство объявило ещё 1 февраля²⁰.