Введение

Тематика защиты прав человека является одним из наиболее активных направлений зарубежной политики Соединённых Штатов в последние десятилетия. США уже почти полвека последовательны в своей внешнеполитической линии посредством преимущественно политико-дипломатическими инструментами, но также и посредством финансирования неправительственных организаций в других странах. Тем не менее несмотря на исторически прочные позиции зарубежной политики защиты прав человека, последние пять лет они продемонстрировали значительную флуктуацию как минимум на уровне официального позиционирования её значимости Белым домом. Администрация Д. Трампа оказалась наиболее отступнической от официальных концептуальных постулатов самопозиционирования Соединённых Штатов в качестве глобального правозащитника, «Светоча свободы, демократии и надежды». Команда действующего же президента Дж. Байдена, напротив, за неполные два года своих полномочий демонстрирует один из наиболее высоких уровней идеологизированности своей официальной риторики. Подобная полярность в подходах двух президентских администраций не привела к радикальным реформам в механизме внешней политике государства, что значительно актуализирует вопрос определения той функциональной ценности направления по защите прав человека за рубежом во внешнеполитической стратегии и практике Соединённых Штатов.

Стабильная стратегическая значимость

Стимулом к активизации зарубежной правозащитной работы послужило подписание США Заключительного акта СБСЕ 1975 г., а также период президентства Джимми Картера (1977–1981 гг.), после которого концепция и механизм защиты прав человека за рубежом прочно закрепилась в американской внешнеполитической стратегии и практике (Рис. 1). Работа США на этом направлении пользуется стабильной поддержкой со стороны истеблишмента (Рис. 2.). Демократы, электорально опирающиеся в высокой степени на городской средний класс образованных граждан, в своей риторике в большей степени апеллируют к леволиберальной повестке защиты различного рода социальных меньшинств¹, тогда как республиканцы, значительная поддержка которых приходит от более консервативных слоёв сельского населения, чаще своих коллег обращаются к защите религиозных прав за рубежом². Эта разница тем не менее носит маргинальный характер и не отражается на работе государственной машины системным образом. Даже такие серьёзные удары администрации Д. Трампа по политике защиты прав человека и поддержки неправительственных организаций за рубежом, как попытки сократить бюджеты продемократических окологосударственных фондов, не смогли изменить государственную политику на этом направлении из-за прочности межпартийного консенсуса (Рис. 3)³.

Рисунок 1

Число упоминаний проблематики прав человека в международном и внутриполитическом контекстах в предвыборных платформах Демократической и Республиканской партий и в ежегодных посланиях президента к Конгрессу США, 1944–2020 гг.

Источник: The American Presidency Project, presidency.ucsb.edu

Рисунок 2

Число упоминаний проблематики прав человека в международном контексте в предвыборных платформах Демократической и Республиканской партий, 1992–2020 гг.

Источник: The American Presidency Project, presidency.ucsb.edu

Рисунок 3

Данные по принятым, запрашиваемым и рекомендованным уровням финансирования Национального фонда демократии из отчётов Комитета по ассигнованиям Палаты представителей Конгресса США, в млн долл. за 2010–2023 фин. гг.

Источник: Congressional Research Service, crsreports.congress.gov

На сегодняшний день в стратегическом видении Соединённых Штатов при администрации Дж. Байдена демократия и права человека находятся под угрозой во всём мире. В стратегических, программных и бюджетных документах зачастую повторяется оценка, что мир больше десяти лет переживает устойчивый регресс демократии из-за снижения роли гражданского общества, принятия многими странами законов, ограничивающих свободу выражения мнений, ассоциаций, передвижения, проведения мирных собраний, а также расширяющих цензуру и применение технологий наблюдения, регулирования интернета⁴. В документах ведомственного стратегического планирования защита прав человека носит не целевой (проектный), а перманентный характер, то есть она направлена не на достижение какого-то конкретного целевого состояния, а на постоянное осуществление⁵.

Механизм

В структуре исполнительной власти ответственность за работу на правозащитном направлении лежит на двух органах. Первым и основным является Бюро по вопросам демократии, прав человека и труда при Государственном департаменте (Bureau of Democracy, Human Rights, and Labor)⁶, которое выполняет две главные функции. Во-первых, Бюро распределяет средства Фонда прав человека и демократии (Human Rights and Democracy Fund)⁷, который является самым крупным в его структуре и инвестирует в создание новых правозащитных неправительственных организаций. До 2017 г. действовали также Фонд правозащитников (Human Rights Defenders’ Fund), и международный Фонд «Линия жизни» (Lifeline: The Embattled NGOs Assistance Fund), которые оперативно выделяли средства правозащитным организациям в экстренных кризисных ситуациях при чрезвычайных финансовых, юридических или медицинских обстоятельствах⁸. Также Бюро участвует в работе Глобального антикоррупционного консорциума (Global Anti-Corruption Consortium), координирующего деятельность журналистов-расследователей коррупционных сетей⁹.

Во-вторых, Бюро отслеживает ситуацию с соблюдением или нарушением прав человека за рубежом и ежегодно публикует доклады, освещающие такие темы, как права личности, гражданские, политические свободы, права трудящихся, коррупция и прозрачность правительства, отношение правительства к расследованиям в области прав человека, дискриминация и злоупотребления в обществе: «Страновые доклады о практике в области прав человека» (Country Reports on Human Rights Practices), «Доклад Конгрессу о международной свободе вероисповедания» (Report to Congress on International Religious Freedom), «Доклад о торговле людьми» (Trafficking in Persons Report), «Продвижение свободы и демократии» (Advancing Freedom and Democracy), «Доклад Эли Визеля о предотвращении геноцида и зверств» (Elie Wiesel Genocide and Atrocities Prevention Report), Доклад Конгрессу о защите активистов гражданского общества и журналистов (Report to Congress on Protection of Civil Society Activists and Journalists)¹⁰.

Госдепартамент в координации с Агентством США по международному развитию для всех дипломатических работников выпускает служебное «Руководство по поддержке гражданского общества и правозащитников силами дипломатических миссий США» (U.S. Support for Human Rights Defenders Guidance). Во взаимодействии с зарубежными правозащитниками и представителями гражданских обществ США отталкиваются от Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и Декларации ООН о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы 1999 г. Согласно Руководству, Соединённые Штаты определяют правозащитников как лиц, работающих индивидуально или в группах, которые ненасильственно борются за продвижение и защиту общепризнанных прав человека и основных свобод. Цель Госдепартамента – дать возможность гражданскому обществу и правозащитникам продвигать и защищать права человека без каких-либо препятствий или необоснованных ограничений. В документе также представлены, во-первых, система критериев и показателей, по которым специальные сотрудники дипмиссии оценивают внутриполитическую ситуацию с положением гражданского общества и соблюдением прав человека, во-вторых, инструкция как вступать в контакт с его представителями в частном порядке или взаимодействовать при общении с местными органами власти, в-третьих, принципы организации просветительских и иных мероприятий, в-четвёртых, принципы работы со средствами массовой информации, социальными сетями¹¹.

Отдельно при Госдепартаменте работает специальный посланник США по продвижению прав человека ЛГБТКИ+, специализирующийся на правах сексуальных меньшинств¹².

Вторым является Центр демократии, прав человека и управления при Агентстве США по международному развитию (Center for Democracy, Human Rights and Governance)¹³. Деятельность центра носит более долгосрочный характер в нескольких десятках стран (более 90 зарубежных миссий). Центр включает больше 20 механизмов (фондов и служб) для работы в широком спектре направлений: от формирования глобальной, региональных и страновых стратегий, координации их выполнения, интеграции своей деятельности с работой других подразделений АМР, исследования методик защиты прав человека и их эффективности до организации электоральных процессов, выработки подходов к развитию гражданского общества и СМИ¹⁴.

Важная часть работы Центра сосредоточена на различных элементах оказания технической помощи за рубежом: выработка наиболее эффективных стратегий и программ, проведение исследований для совершенствования методов работы, развитие механизмов и институтов защиты прав человека, а также непосредственное оказание самой технической помощи. Пострановой анализ проводится по следующей пошаговой методике: 1) анализ деятельности государства по защите прав человека и выявление проблем, вызывающие озабоченность; 2) проверка обязательств государства по международному праву, связанных с вызывающими озабоченность вопросами; 3) сопоставление соответствующих внутренних законов и политики для оценки соблюдения государством своих международных обязательств; 4) оценка компетентности и авторитетности национальных правозащитных учреждений; 5) анализ компетентности других государственных учреждений, имеющих отношение к проблемным вопросам; 6) выявление правозащитников и других негосударственных субъектов, занимающихся проблемами, вызывающими озабоченность¹⁵.

Госдепартамент и АМР совместно координируют работу правозащитных программ за рубежом, львиная доля которых приходится на международные и неправительственные организации: за период с 2000 по 2020 гг., на них, соответственно, пришлось 0,6 и 2,2 млрд долл. в ценах 2020 г. (Рис. 4). Более того, бюджет программ зарубежной помощи в области защиты прав человека систематически растёт, за последние 20 лет он увеличился в 10 раз, с 25,6 млн долл. до 247,6 млн долл. (в ценах 2020 г., Рис. 5). При этом приоритет всё больше отдаётся именно универсальным общемировым, а не региональным программам оказания правозащитной помощи: если в 2016 г. из 165 млн долл. на них приходилось 23,8 млн долл. (14%), то к 2020 г. из 247,6 млн долл. на них уже приходилось 94,4 млн долл. (38%; Рис. 6). Страны постсоветского пространства в общей картине занимают маргинальное место, однако динамика финансирования программ носит устойчивый характер (Рис. 6, 7)¹⁶.

Рисунок 4

Долевое распределение средств программ зарубежной помощи с назначением «Права человека» по категориям получателей, бюджет 2,6 млрд долл. в ценах 2020 г. за период 2001-2020 фин. гг.

Источник: foreignassistance.gov

Рисунок 5

Динамика финансирования программ зарубежной помощи с назначением «Права человека» за период 2001-2020 фин. гг., млн долл. в ценах 2020 г.

Источник: foreignassistance.gov

Рисунок 6

Динамика изменений доли различных регионов мира в программах зарубежной помощи с назначением «Права человека» за период 2015-2020 фин. гг.

Источник: foreignassistance.gov

Рисунок 7

Динамика финансирования программ зарубежной помощи с назначением «Права человека» по группам стран бывшего СССР за период 2015-2020 фин. гг., млн долл. в ценах 2020 г.

Источник: foreignassistance.gov

Большая часть правозащитной работы неправительственных организаций происходит непосредственно в стране-объекте, «на земле». Однако не менее значимой (в качественном отношении даже более значимой) является информационно-исследовательское сопровождение работы внешнеполитических ведомств США. Во-первых, они осуществляют мониторинг оперативной ситуации с правами человека и соблюдением правопорядка в зарубежных странах (к числу наиболее крупных таких организаций относятся Freedom House, Amnesty International, Human Rights Watch, National Endowment for Democracy). Во-вторых, НПО проводят проектные научно-аналитические исследования. За последние 20 лет правительство сделало заказов на 63 млн долл. у американских университетов и исследовательских институтов, наиболее крупные из которых Исследовательский фонд Университета Джорджии, компания RTI International, Университет Джона Хопкинса, Университет Северной Каролины (Чапел-Хилл), Институт прав человека (Университет Эмори), Университет ДеПола, Центр NORC при Чикагском университете, Американский университет, Йельский университет¹⁷.

Наконец, в структуре федеральных органов власти отдельно стоит отметить независимую комиссию при Конгрессе США, которая осуществляет наблюдение за международными процессами в области прав человека и вырабатывает рекомендации по совершенствованию национального законодательства в этой области – Комиссия по безопасности и сотрудничеству в Европе, также известная как Хельсинская комиссия (Commission on Security and Cooperation in Europe, Helsinki Commission), которая призвана осуществлять наблюдение за выполнением основополагающих принципов Хельсинских соглашений 1975 г. по части соблюдения прав человека и работы демократических институтов, а также координировать работу США на уровне межпарламентской дипломатии¹⁸.

Заключение

Внешнюю политику США по защите прав человека можно обобщить до реализации следующих функций: анализ ситуаций с соблюдением прав человека в соответствии с международно-правовыми нормами; координация с зарубежными государственными и неправительственными организациями совместных мер в области правозащиты; риторическое и иное давление на зарубежные правительства; идейно-психологическая, дипломатическая, техническая, организационная и финансовая поддержка неправительственных правозащитных организаций. Функционал внешней политики Соединённых Штатов по защите прав человека позволяет использовать против зарубежных правительств или конкретных политических сил их стран-конкурентов механизмы международных организаций для стимулирования формального многостороннего давления. Тем самым вне зависимости от идеологических предпочтений республиканцев и демократов действующий инструментарий зарубежной политики по защите прав человека является весомой составляющей во внешнеполитическом механизме Соединённых Штатов для воздействия на других участников международных отношений в соответствии со своими текущими или долгосрочными целями, что снижает вероятность возникновения каких-либо серьёзных предпосылок к существенному пересмотру основ этой политики.