Введение

Внешняя политика США в отношении Ближнего Востока всегда определялась как внутренней политикой и американской самоидентификацией, так и различными концепциями стратегических интересов. Тем не менее, подход Байдена к этому региону по ряду вопросов отличается от подхода администрации Трампа.

В результате администрации Байдена с первых дней президентства пришлось сосредоточиться на вопросах о том, насколько США должны уменьшить свою долю на Ближнем Востоке и насколько высоко они должны установить планку для вмешательства¹.

Байден корректирует стратегию США на Ближнем Востоке

Менее чем через три месяца после инаугурации новая администрация в общих чертах определила свой будущий курс. 3 марта 2021 г. администрация выпустила «Временное стратегическое руководство по национальной безопасности»², чтобы передать видение президента Байдена того, как Америка будет взаимодействовать с миром, а также дать рекомендации департаментам и агентствам согласовать свои действия, поскольку администрация начинает работу над Стратегией национальной безопасности.

Первые месяцы Байдена у власти были отмечены тем, что эксперты называют пассивной ближневосточной политикой, сосредоточенной больше на управлении статус-кво, чем на разрешении крупных конфликтов. Аналитики говорят, что в условиях, когда пандемия всё ещё в самом разгаре, внешнеполитический поворот к соперничеству с Китаем, растущая обеспокоенность по поводу позиции России в Восточной Европе и последствия хаотичного ухода США из Афганистана, Байдену, похоже, не хватает «широты» и воли проводить трансформационную политику на Ближнем Востоке³.

Хотя Байден и чиновники его администрации часто ссылаются на важность продвижения прав человека и демократии, они придерживаются прагматичного подхода к региону, не уделяя особого внимания этим вопросам. Преобладает мнение, что команда Байдена следует стратегии «безжалостного прагматизма» по отношению к Ближнему Востоку, сконцентрировавшись на обеспечении интересов США в регионе, исходя из ограниченности ресурсов⁴.

Байден сосредоточился конкретно на том, чего США могут разумно достичь в регионе с ограниченными затратами. Бретт Макгерк, координатор Совета национальной безопасности по Ближнему Востоку, объясняет, что США по-прежнему привержены участию на Ближнем Востоке, но администрация Байдена отвергает «максималистские» цели трёх последних президентов. Он описал план «возврата к основам» в регионе, сосредоточив внимание на альянсах, «разумной стратегии», «чётких целях» и «ограниченной базе ресурсов». Администрация специально отвергла концепцию «смены режима»⁵.

Восстановление ядерной сделки с Ираном

Самым принципиальным изменением в ближневосточной политике Соединённых Штатов многие аналитики называют возвращение администрации Байдена к Совместному всеобъемлющему плану действий (СВПД)⁶.

Вместе с тем, политика администрации США в отношении Ирана, наряду со сдерживанием распространения ядерного оружия, предусматривала решение других вопросов, таких как региональная стратегия Тегерана и его программы по баллистическим ракетам⁷.

Подобная смешанная политика Белого дома в отношении Тегерана связана с тем, что администрация Байдена пыталась не допустить ухудшения отношений со своими региональными союзниками, такими как Израиль, Саудовская Аравия и Объединённые Арабские Эмираты (ОАЭ), которые по-прежнему рассматривают Иран как угрозу. Аналитики признают этот смешанный подход Байдена во многом похожим на подход Трампа, который выступал за всеобщие санкции с оговоркой, что они разработаны для того, чтобы извлечь максимальную выгоду из потенциальных будущих переговоров с Ираном⁸.

Однако в администрации Байдена не было понимания, насколько восприимчивым остаётся руководство Ирана к пересмотру переговоров с мировыми державами после ухода президента Трампа. Тегеран выдвинул условие, чтобы США сначала сняли санкции и предоставили гарантии того, что будущая администрация не откажется от возобновлённого соглашения⁹.

При этом большая проблема для президента Байдена заключается в том, что иранские лидеры, похоже, понимают рычаги влияния лучше, чем он. Иранская непримиримость становится всё более жёсткой, Тегеран расширил свою программу обогащения урана, чтобы приблизиться к оружейному уровню, при этом большая часть его ядерной эскалации произошла после избрания Байдена. После восьми раундов непрямых переговоров в Вене, которые начались в апреле 2021 г., сторонам так и не удалось найти формулу, которая удовлетворила бы и США, и Иран¹⁰.

Во многом переговоры носят технический характер, поскольку необходимо определить шаги, которые вернут ядерную программу Ирана туда, где она была в 2015 г.¹¹ По некоторым вопросам уже есть решения. С другими – сложнее. Например, одним из способов избавиться от избыточного ядерного материала Ирана может быть отправка его в Россию. Это потребует времени, но оно осуществимо и уже делалось в прошлом. Что гораздо сложнее и до сих пор не согласовано, так это то, как поступить со многими современными, более эффективными и мощными центрифугами, которые Иран установил на обоих своих основных заводах в Фордо и Натанзе. Иран обогащает уран до 60%, что близко к оружейному. В соответствии с СВПД Ирану было разрешено обогащать уран до 3,67% с помощью ограниченного количества своих центрифуг первого поколения.

Некоторые страны хотят, чтобы Иран уничтожил свои передовые центрифуги, но Иран предпочитает сохранить их. Одним из ключевых аспектов этой дискуссии является роль МАГАТЭ, которому поручено проверять, соблюдает ли Иран свои ядерные обязательства. Инспекторы МАГАТЭ регулярно посещают ядерные объекты Ирана, хотя в последние месяцы Тегеран жёстко ограничивает их доступ¹².

Тем временем более 30 республиканцев в Сенате во главе с сенатором Тедом Крузом направили Байдену письмо с требованием дать им право голоса по вопросу о том, присоединятся ли США к ядерной сделке. «Мы подтверждаем наше мнение о том, что любое соглашение с Ираном относительно его ядерной программы настолько серьёзно для национальной безопасности США, что по определению это договор требует консультаций и согласия Сената», – написали они¹³.

Бретт МакГерк, координатор Совета национальной безопасности Белого дома по Ближнему Востоку допускает реальную вероятность того, что «эти переговоры могут очень скоро провалиться». Об этом он заявил, выступая на мероприятии, организованном Фондом Карнеги за международный мир¹⁴.

Иранские официальные лица в последнее время делали более оптимистичные заявления, в том числе, не исключая прямых переговоров с США в какой-то момент в будущем. Иранский президент Эбрагим Раиси полагает, что «если стороны готовы снять репрессивные санкции, есть место для любого соглашения»¹⁵. Однако пока нет конкретных признаков» для прямых американо-иранских переговоров, даже если их нельзя исключать в будущем.

С другой стороны, по мнению иранской стороны, трудности на переговорах во многом были связаны с игнорированием США нескольких ключевых вопросов, которые считаются в Тегеране решающими для возрождения ядерной сделки. Вашингтон не соглашается с требованием Ирана проверить экономические последствия отмены санкций США и предоставить гарантии возобновления международной торговли для Ирана. Эти вопросы требуют политических решений в Вашингтоне¹⁶.

Обещания Байдена палестинцам - год разочарования

У палестинцев есть основания полагать, что они предотвратили катастрофу с избранием Байдена. Администрация Д. Трампа на второй срок продолжала бы серьёзно бросать вызов палестинскому национальному движению и ставить под угрозу само существование Палестины. Байден обещал проводить политику, основанную на равной ценности жизни палестинцев и израильтян. Так утверждалось в программе «Джо Байден и арабо-арабское сообщество: план партнёрства»¹⁷.

- работать над тем, чтобы «палестинцы и израильтяне в равной степени пользовались свободой, безопасностью, процветанием и демократией»;

- политика будет основываться на приверженности решению на основе двух государств, «при котором Израиль и будущее жизнеспособное государство Палестина будут жить вместе в условиях мира, безопасности и взаимного признания».

- выступать против любых односторонних шагов любой из сторон, которые подрывают решение о двух государствах;

- выступать против аннексии и расширения поселений и «выступать против обоих в качестве президента»;

- предпринять «немедленные шаги для восстановления экономической и гуманитарной помощи палестинскому народу в соответствии с законодательством США, включая помощь беженцам, работу по урегулированию продолжающегося гуманитарного кризиса в Газе»;

- вновь открыть консульство США в Восточном Иерусалиме;

- работать над возобновлением миссии ООП в Вашингтоне.

Год спустя даже беглый взгляд на этот список показывает, что, за исключением твёрдой позиции против аннексии и расширения поселений, администрация Байдена не продвинулась в выполнении обещаний. Так, к примеру, оценил первый год президентства Байдена президент Арабско-американского института Джеймс Зогби¹⁸.

Помощь, которую США предложили палестинцам¹⁹, хотя и приветствовалась, составила 360 млн долл. – незначительная сумма по сравнению с ежегодной помощью Израиля в 3,8 млрд долларов.

Президент Байден и госсекретарь Блинкен неоднократно указывали, что решение о создании двух государств – единственный способ разрешить конфликт. Хотя план Трампа, в конечном счёте тоже склонялся к созданию двух государств, он далеко отклонялся от концепции, давно принятой международным сообществом. Администрация Байдена склоняется к более традиционному пониманию двух государств²⁰.

За последний год положение палестинцев на оккупированных территориях заметно ухудшилось. Война в секторе Газа²¹, которая была спровоцирована действиями Израиля, угрожающими изменить статус-кво на Храмовой горе, и усилиями по выселению палестинцев из их домов в Иерусалиме, привела к гибели более 200 палестинцев.

После объявления о прекращении огня в секторе Газа Байден заявил, что разговаривал с премьер-министром Нетаньяху 6 раз за несколько дней. Этот подход был менее заметным, чем действия США в 2012 и 2014 гг., когда администрация Обамы направила в регион госсекретарей Клинтон и Керри соответственно, чтобы попытаться добиться прекращения огня. Тем не менее, его позиция знаменует собой отход от дружественного подхода администрации Трампа к Израилю. Действительно, бывший посол США в Израиле Дэвид Фридман сказал, что «администрация Трампа предоставила бы Израилю свободу действий для самозащиты»²².

Администрация Байдена считает поселенческую деятельность и аннексию односторонними действиями, подрывающими перспективу решения на основе двух государств. Однако новое правительство Израиля объявило о планах значительно увеличить количество единиц жилья в поселениях на оккупированных землях и легализовало ряд ранее несанкционированных поселений²³. Эти меры соответствуют прежней стратегии премьера Нетаньяху и ведут к дальнейшему укреплению израильского контроля над территориями с целью сделать невозможным создание жизнеспособного независимого палестинского государства.

Госсекретарь США Энтони Блинкен призвал отменить эти планы, предупредив, что, если Израиль продвинет поселения, это решение будет встречено резкой реакцией со стороны Америки. Однако планы Израиля утвердить и продвигать 1300 единиц жилья в палестинских городах и деревнях в зоне Западного берега, находящейся под полным контролем Израиля, были приняты. Это самое большое количество единиц жилья, которые Израиль предложил палестинцам за последние десять лет²⁴.

Спустя год своего президентства Байден не смог выполнить своё обещание вновь открыть консульство для палестинцев в Иерусалиме. Открытие генерального консульства в Иерусалиме, которое в основном обслуживает палестинцев, рассматривалось его администрацией²⁵, как шаг, который восстанавливает связи с палестинцами, статус которых был понижен администрацией Трампа.

Израиль выступил против американского предложения вновь открыть консульство, что, по оценкам аналитиков, является демонстрацией неповиновения плану Байдена. Премьер-министр Израиля Нафтали Беннет заявил в Кнессете, что его правительство стремится «снять этот вопрос с обсуждения». Вопреки решению администрации Байдена израильское руководство продолжает настаивать, что «Иерусалим – столица одного государства, Государства Израиль»²⁶.

Администрация Байдена не верит, что израильско-палестинские переговоры сейчас возможны. Блинкен разделил следующие шаги администрации по конфликту на три чётких последовательных этапа, которые должны были предшествовать любым усилиям по возвращению сторон за стол переговоров²⁷:

- сосредоточьтесь на гуманитарных и неотложных потребностях в восстановлении сектора Газа;

- реагируйте на действия Израиля и Палестины, которые снизят напряжённость и сведут к минимуму или предотвратят возобновление насилия;

- опирайтесь на предыдущие шаги, чтобы со временем улучшить жизнь людей и добавить чувство достоинства и надежды.

Кроме того, аналитики отмечают, что Байден сохранил некоторые из самых противоречивых решений Трампа, особенно в отношении Израиля. В частности, он решил сохранить посольство США в Иерусалиме²⁸ и не отменил признание Трампом претензий Израиля на суверенитет над оккупированными сирийскими Голанскими высотами.

Нынешняя администрация также полностью поддержала усилия Трампа по нормализации отношений между Израилем и арабскими государствами²⁹. Объединённые Арабские Эмираты, Бахрейн, Марокко и Судан договорились установить дипломатические отношения с Израилем в прошлом году в рамках «Соглашений Авраама», подписанных при посредничестве Трампа.

Безопасность Израиля остаётся главным приоритетом для администрации Байдена. «Основной, фундаментальный принцип для президента Байдена, как он часто говорит: если бы Израиля не существовало, нам пришлось бы его изобрести. И безопасность Израиля прежде всего в его и наших мыслях»³⁰.

Двусмысленность политики Байдена в отношении Сирии

Во время своей президентской кампании Джо Байден пообещал подтвердить американское лидерство в разрешении кризиса в Сирии. По прошествии одиннадцати лет сирийский конфликт превратился в серьёзную проблему международной безопасности. То, что началось в 2011 г. как народное восстание против правления Башара Асада, переросло в региональный конфликт, в котором принимают участие Россия, Иран, Турция, США и Израиль. При этом гражданская война между сирийскими политическими группировками не показывает никаких признаков разрешения.

К началу 2022 г. страна де-факто разделена на три зоны: остатки государства, управляемого Асадом, в котором проживает около 10 млн сирийцев; де-факто турецкий протекторат территорий на северо-западе, удерживаемых оппозицией, с населением около пяти млн сирийцев; и де-факто протекторат США на северо-востоке, где около четырёх млн сирийцев находятся под контролем возглавляемых курдами сирийских демократических сил³¹.

Байден не делал публичных заявлений о Сирии, которые обязывали бы его к определённой политике, вызывая вопросы о том, как его администрация, вероятно, будет вести себя со страной, которая приближается к концу целого десятилетия гражданской войны. В первые месяцы пребывания у власти его администрация подходила к Дамаску с особой осторожностью, которую в экспертной среде часто называли «пренебрежением»³².

20 сентября 2021 г. Итан А. Голдрич приступил к работе в качестве заместителя помощника государственного секретаря по делам Ближнего Востока, отвечая за политику в отношении Сирии и Ливана³³. В первые дни его пребывания в должности в Госдепартаменте были проведены переговоры с делегацией антиасадовской коалиции, которая находится за границей, и её представители не избираются сирийским народом. Сирийцев сопровождали сотрудники американского Института Ближнего Востока, что дало повод назвать это мероприятие консультациями нового помощника государственного секретаря по делам Ближнего Востока³⁴.

США не возражали против возобновления поставок природного газа из Египта в Ливан по Арабскому газопроводу, который тянется из Египта через Иорданию и Сирию в Ливан. Реализация проекта осложняется санкциями США против сирийского правительства, однако Вашингтон по просьбе Ливана предоставил исключение. План является частью поддерживаемых США усилий по решению проблемы нехватки электроэнергии в Ливане³⁵.

По этому вопросу есть разногласия между Госдепартаментом США и Советом национальной безопасности, в котором предлагают воспротивиться новому региональному проекту газопровода. Вместо того чтобы угрожать санкциями или рассматривать альтернативные способы оказания помощи Ливану, должностные лица администрации в частном порядке защищали проект. Эксперты полагают, что в дополнение к пополнению казны Асада, проект может также подорвать более широкие цели США³⁶.

Законодатели США призывают Байдена предотвратить нормализацию арабских отношений с Сирией. Двухпартийная группа американских законодателей направила президенту Байдену письмо, в котором содержится призыв к администрации провести брифинг по её политике в отношении Сирии³⁷. Они также выразили обеспокоенность тем, что ряд союзников Вашингтона на Ближнем Востоке продолжает нормализовать отношения с Асадом без каких-либо значимых противодействий со стороны США.

Американские сторонники курдов в Сирии настаивают, что обязательство теперь существует и должно быть выполнено. В нынешней администрации эта политика вряд ли изменится. Высказывается предположение, что Джо Байден может стать самым прокурдским президентом США за всю историю³⁸.

Политика Байдена в Йемене рискует иметь неприятные последствия

Начиная с лета 2015 г. Соединённые Штаты активно помогали военной интервенции Саудовской Аравии и её союзников по Персидскому заливу, особенно ОАЭ, против повстанческой группировки хуситов, получившей поддержку Ирана. Когда Мохаммед бин Салман, тогдашний министр обороны Саудовской Аравии, начал военную интервенцию в Йемене, Барак Обама решил оказать ему помощь, чтобы смягчить критику Эр-Риядом ядерной сделки с Ираном³⁹.

США взяли на себя это обязательство, не понимая, чего пытается достичь коалиция во главе с Саудовской Аравией. Генерал Ллойд Остин, командующий Центральным командованием США (ЦЕНТКОМ), заявил в марте 2015 г.: «В настоящее время я не знаю конкретных целей и задач саудовской кампании, и мне нужно знать это, чтобы иметь возможность оценить вероятность успеха» Он добавил, что с ним просто связался начальник обороны Саудовской Аравии за несколько часов до начала операции⁴⁰.

Байден 4 февраля 2021 г. в своей внешнеполитической речи «Место Америки в мире» объявил о трёх решениях, касающихся политики его администрации в отношении войны в Йемене: прекращение всякой поддержки наступательных операций, включая продажу оружия, поддержка США мирной инициативы под руководством ООН и назначение дипломата-ветерана Тима Лендеркинга специальным посланником в Йемен. «Эта война должна закончиться, и, чтобы подчеркнуть нашу приверженность, мы прекращаем всю американскую поддержку наступательных операций в войне в Йемене, включая соответствующие продажи оружия», – заявил Байден⁴¹.

В экспертной среде преобладает мнение, что такая позиция Байдена в отношении Йемена не являются отходом от политики предыдущих администраций, а направлена на медленный переход США от прямой поддержки одной из противоборствующих сторон к поиску роли посредника в разрешении конфликта⁴². По сути, при Байдене Соединённые Штаты перешли от поддержки одной стороны конфликта к роли миротворца.

Байден исключил хуситов, формально известных как группировка «Ансараллах», из списка террористов, спустя год, его администрация снова намерена возвратить хуситов в список иностранных террористических группировок, как это сделал президент Трамп в последние дни своего пребывания в должности. Джеральд Фейерстайн, посол администрации Обамы в Йемене с 2010 по 2013 г., в этой связи заметил, что «администрация теперь признала, что эта стратегия, была ли она правильной или неправильной в феврале 2021 г., не работает, не сработала, и поэтому им необходимо изменить свой подход»⁴³.

Подход Байдена ошибочен. Президент заявил, что «прекратит поддержку США наступательных операций в Йемене». Тем не менее, война в Йемене под руководством Саудовской Аравии по определению является наступательной операцией. Саудовская Аравия бомбит и блокирует другую страну. С марта 2015 г. по июль 2021 г. саудовцы осуществили более 23 тысяч авианалётов, в результате которых погибло или было ранено 18 616 мирных жителей⁴⁴.

Второй важный недостаток подхода Байдена, как полагают некоторые аналитики, заключается в том, что он не призывал к немедленному прекращению саудовской блокады Йемена⁴⁵.

Действительно, блокада в первую очередь блокирует поступление топлива в порт Ходейда, контролируемый хуситами. Саудовская Аравия также препятствует использованию международного аэропорта Саны.

Политика администрации Байдена основана на признании того, что превратить Саудовскую Аравию в изгоя очень сложно. Энтони Блинкен приветствовал предложение саудовцев о прекращении огня и осудил хуситов за его отклонение, проигнорировав тот факт, что хуситы должны были согласиться на полную сдачу своего оружия и территории⁴⁶.

Заключение

Когда мы смотрим на внешнеполитическую деятельность администрации Байдена в первый год её существования, мы видим, что США пытаются вернуться к своим претензиям на мировое лидерство, но в то же время испытывают трудности с формированием новых международных инициатив перед лицом всё более сложных глобальных вызовов.