Арктика не была в фокусе американской политики вплоть до президентства Б. Обамы. В 2009 г. он впервые озвучил цель обновления ледокольного флота, а в 2013 г. принял первую полноценную арктическую стратегию¹. В центре её внимания были проблема изменения климата, сохранение местных экосистем, развитие инфраструктуры на Аляске, многостороннее сотрудничество, но не военно-политические аспекты. Они вышли на первый план лишь с приходом в Белый дом Д. Трампа. При нём Арктика стала ещё одной зоной геополитического соперничества с Россией и Китаем, что было прямо зафиксировано в доктрине Министерства обороны 2019 года².

Арктика и внешнеполитическая стратегия Байдена

Несмотря на смену партийной принадлежности президента США и его риторику, глобальные внешнеполитические приоритеты Вашингтона остались неизменными: противостояние с Китаем и управляемая конкуренция с Россией. Это недвусмысленно следует из «Временного стратегического руководства по национальной безопасности» США³ – документа, призванного до времени заменить полноценную Стратегию национальной безопасности и наметить внешнеполитическую доктрину Байдена. К уже ставшему «традиционным» для американской внешней политики набору добавились два столпа программы Демократической партии и лично Дж. Байдена – климатическая повестка и «мультилатерализм»⁴.

Во-первых, в Арктике США имеют дело сразу с обоими «соперниками» – Россией, крупнейшей арктической державой, и «околоарктическим»⁵ Китаем с его растущими интересами в регионе. Арктическая политика США долгое время была реактивной, и страна стала постепенно утрачивать позиции арктической державы, уступая инициативу другим игрокам. Стремясь сохранить глобальное лидерство, новая администрация просто не может позволить себе терять очки на ещё одной «доске». Во-вторых, изменение климата особенно сильно ощущается именно в северных широтах, где среднегодовые температуры растут в 2–3 раза быстрее, чем в среднем по планете⁶. Это кардинально изменяет облик региона и образ жизни местного населения, а также разрушает его уникальные экосистемы. Наконец, для решения климатических проблем как нельзя лучше подходит многосторонняя дипломатия – для Дж. Байдена это ещё и возможность снизить заданный при Д. Трампе градус напряжённости в отношениях с партнёрами по Арктическому совету.

Не следует забывать и о важнейшем локальном факторе, определяющем значение Арктики для новой администрации США – Аляске. Помимо вопросов охраны окружающей среды, добычи полезных ископаемых и развития местной инфраструктуры, для самого северного штата актуальны и проблемы коренных народов – ещё один пункт на повестке дня Дж. Байдена⁷.

Новая арктическая стратегия?

О смене арктической парадигмы в Белом доме можно говорить уже по первым кадровым решениям и перенастройке системы федеральных органов исполнительной власти, ответственных за арктическую политику. За первые месяцы президентства Дж. Байден перезапустил Арктический исполнительный руководящий комитет и обновил состав Комиссии по исследованию Арктики.

В США 18 федеральных департаментов и агентств, деятельность которых связана с Арктикой. Задача Арктического исполнительного руководящего комитета (Arctic Executive Steering Committee, AESC) при президенте – координировать их работу. Его учредила ещё администрация Б. Обамы, но при Д. Трампе он находился в «спящем режиме», поэтому перезапуск Комитета – значимый шаг команды Байдена на пути к более продуманной и последовательной арктической политике. В его состав вошёл целый ряд ведущих экспертов, что, по заявлению Белого дома, призвано «укрепить научно обоснованный подход администрации к решению проблемы изменения климата, усилить национальную и экономическую безопасность Соединённых Штатов и координировать политику в арктическом регионе с коренными народами»⁸.

Комиссия по исследованию Арктики (US Arctic Research Commission, USARC) – независимый федеральный орган, который консультирует президента и Конгресс США по арктическим вопросам, опираясь на передовые научные исследования. Она состоит из семи комиссаров, назначаемых президентом: четверых учёных, двоих предпринимателей, ведущих бизнес в Арктике, и одного представителя коренных народов Севера. Восьмой член Комиссии – директор Национального научного фонда – не имеет права голоса и входит в её состав ex officio⁹. Новая администрация провела «чистку» Комиссии от назначенцев времён Д. Трампа: впервые в её истории Белый дом попросил нескольких членов покинуть пост до истечения срока полномочий, после чего Дж. Байден назначил пять новых комиссаров и продлил полномочия ещё одного¹⁰. Обновлённый состав Комиссии, с точки зрения демократической повестки, символичен: теперь треть её членов – представители коренных народов, половина – женщины, а две трети – жители Аляски.

Президентство Байдена может запомниться ещё одним важным кадрово-институциональным решением. В октябре 2021 г. сенатор от Аляски Л. Мурковски предложила создать должность помощника госсекретаря США по Арктике и внесла соответствующий законопроект – Arctic Diplomacy Act¹¹. В случае принятия закона, новый пост усилит координацию арктической дипломатии Вашингтона, а его учреждение придаст Арктике новое значение для американской внешней политики.

Климат, экология, инфраструктура

Борьба с изменением климата и охрана окружающей среды – важнейший аспект арктической политики новой администрации. Одним из первых указов в качестве президента Дж. Байден вернул США в Парижское соглашение по климату¹². В феврале США и Канада подтвердили готовность совместными усилиями охранять пастбища карибу¹³. В апреле Министерство внутренних дел приостановило действие лицензий на разработку нефтегазовых месторождений в Национальном арктическом заповеднике на Аляске, выданных в последние дни президентства Д. Трампа¹⁴. Эти шаги показывают приоритетность климатической повестки для Белого дома.

46-й президент США уделяет большое внимание вопросам внутреннего развития страны, о чём свидетельствуют его инфраструктурные инициативы. Они затрагивают и Аляску, где планируются масштабные инвестиции в местную инфраструктуру, а также предполагается строительство нового глубоководного порта¹⁵.

Военная сфера, союзники и партнёры

Отношения с союзниками и многостороннее сотрудничество – ещё одна важная для новой администрации тема.

США призывают остановить милитаризацию Арктики¹⁶, но сами именно этим и занимаются. По мнению некоторых военных аналитиков, американские силы могут извлечь выгоду, используя знания и возможности партнёров и союзников с обширным арктическим опытом¹⁷. С начала своего президентства Дж. Байден активизировал взаимодействие со странами НАТО в Северной Европе, в частности с Норвегией. Вашингтон заключил с Осло дополнительный договор о военном сотрудничестве, который даёт США расширенный доступ к трём аэродромам и одной морской базе Норвегии и позволяет развивать местную военную инфраструктуру¹⁸. Кроме того, США перебросили в Норвегию бомбардировщики В-1¹⁹, ссылаясь на «участившиеся полёты российских стратегических бомбардировщиков с Кольского полуострова»²⁰.

Многостороннее сотрудничество в Арктике для администрации Байдена не ограничивается лишь союзниками из числа стран – членов Арктического совета, но охватывает и других трансатлантических партнёров. Один из пунктов итогового документа саммита США – ЕС в июне 2021 г. посвящён сотрудничеству в регионе «мира и стабильности»²¹. Среди его приоритетов – изменение климата, охрана окружающей среды и устойчивое экономическое развитие.

Что это означает для России?

Россия, будучи крупнейшей арктической державой с самым мощным ледокольным флотом, по-прежнему воспринимается в Вашингтоне как главный соперник в регионе – пусть и не настолько выраженно, как при Д. Трампе²². Тем не менее основной внешнеполитический фокус США окончательно сместился на восток Евразии, и новая администрация стремится высвободить ресурсы для противостояния там. Она снижает конфликтный потенциал до минимума везде, где это возможно без ущерба для статуса страны. Белый дом не заинтересован в чрезмерной конфронтации с Россией в регионе и тем более – провоцировать Москву на новый виток милитаризации.

В то же время не стоит ожидать существенного снижения военной активности Вашингтона в Арктике. Силовые ведомства США, равно как и представители Аляски в Сенате, будут по-прежнему лоббировать увеличение бюджетных расходов на военное строительство в регионе, чтобы противодействовать «российской и китайской угрозам». Достаточно посмотреть на опубликованные в 2021 г. военно-стратегические документы. Арктическая концепция Военно-морского ведомства США, которая заменила документ 2019 г., провозглашает целью «поддерживать увеличенное присутствие [ВМФ. – Н.Л.], усиливать партнёрства, а также повышать потенциал военно-морских сил в Арктике»²³. Название принятой впервые арктической стратегии Армии «Восстанавливая доминирование в Арктике» (Regaining Arctic Dominance) говорит само за себя. Согласно этому документу, в составе сухопутных войск США будет создана арктическая оперативная группа, способная вести бой при экстремально низких температурах в высоких широтах²⁴. В таких условиях Дж. Байдену придётся пройти «между Сциллой и Харибдой», чтобы найти оптимальное соотношение политико-дипломатических и военных инструментов арктической политики.

Арктика была на повестке дня российско-американского саммита в Женеве в июне 2021 г. По итогам встречи президент В.В. Путин отметил, что Россия и США «могут и должны сотрудничать» на арктическом направлении²⁵, а Дж. Байден заявил, что странам «необходимо выработать способ действия, чтобы сделать Арктику зоной сотрудничества, а не конфликта»²⁶. На практике это означает, что лидеры обеих стран не заинтересованы в явной конфронтации и признают необходимость выработки чётких «правил игры» в Арктике.

***

Первые шаги Дж. Байдена на арктическом направлении уже отличают его подход от предшественника. Однако цели США в Арктике – укрепить свой статус и перейти от реактивной политики к проактивной – остаются неизменными. Изменились лишь средства их достижения и отдельные тематические акценты. Для Дж. Байдена это прежде всего многосторонние усилия по борьбе с изменением климата. Новый президент и его обновлённая арктическая команда дали понять, что будут уделять Арктике больше внимания, чем прежде. В любом случае администрации Байдена ещё предстоит выработать инструменты для отстаивания американских интересов в регионе – как политико-дипломатические, так и военные.