Стремление вывести войска в кратчайшие сроки представляло собой общую черту во внешнеполитических курсах Дональда Трампа и Джозефа Байдена. Однако у 45-го и 46-го президентов США были разработаны совершенно противоположные подходы к данной проблеме. Как отметил сенатор-демократ Крис Кунс (Делавэр), «в отличие от бывшего президента Трампа, который внезапно решил уйти из Сирии и Афганистана, не посоветовавшись с союзниками и партнёрами, президент Байден много говорил с союзниками по НАТО и другими партнёрами и встречался с советниками из военного, разведывательного и дипломатического сообществ»¹. Также Байден установил собственный дедлайн вывода войск, отличающийся от дедлайна Трампа, оговоренного в соглашении с Талибаном.

Реакция Конгресса США на решение о выводе американских войск из Афганистана и на его осуществление

Оценка Конгрессом вывода войск США из Афганистана выходит за рамки типичного разделения по партийному признаку. Примечательна не только смешанная реакция сенаторов и конгрессменов на решение администрации Байдена о выводе войск из Афганистана, но и в целом одинаково сильная критика со стороны представителей обеих партий его непосредственного осуществления.

14 апреля 2021 г. администрации президента официально объявила о том, что принято решение вывести американские войска из Афганистана до 20-ой годовщины террористических атак 11 сентября².

Решение президента вызвало смешанную реакцию в Конгрессе. Подавляющее большинство республиканцев (сенатор Митч Макконнелл, Кентукки; конгрессвумен Лиз Чейни, Вайоминг) и некоторые демократы (сенатор Джинн Шейхин, Нью-Хэмпшир) выступили с критикой в адрес администрации, в то время как большая часть однопартийцев Байдена (конгрессмен Адам Смит, Вашингтон; сенатор Элизабет Уоррен, Массачусетс) и часть республиканцев поддержали исполнительную власть (сенатор Рэнд Пол, Кентукки)³.

События в Афганистане в августе 2021 г. совпали с периодом каникул в Конгрессе. Лидер республиканского меньшинства в Палате представителей Кевин Маккарти (Калифорния) призывал созвать законодателей на чрезвычайную сессию для обсуждения ситуации в Афганистане⁴. Каникулы не помешали сенаторам и конгрессменам активно выражать свою политическую позицию по данной проблеме через официальные заявления или письма в администрацию президента.

До 15 августа 2021 г. – дня, когда талибы захватили Кабул, – уход США из Афганистана пользовался двухпартийной поддержкой. Но после падения афганского правительства почти все республиканцы, а также часть демократов ожидаемо раскритиковали администрацию Байдена за хаос в Кабуле и катастрофическое планирование эвакуации американцев и их союзников⁵.

В обеих партиях наблюдался раскол из-за разногласий по рассматриваемому вопросу. В рядах демократов есть и те, кто несмотря ни на что поддерживает действия Байдена, и те, кто в достаточно жёсткой манере критикует бессистемные действия администрации. Среди республиканцев разгорелся конфликт между противниками иммиграции в США и консерваторами, которые стремятся оказать помощь беженцам из Афганистана⁶.

Проблема вывода американских войск из Афганистана в контексте конституционных полномочий Конгресса США

Мирное соглашение с Талибаном без «совета и согласия» Сената

Своеобразным «наследием» президента Трампа по Афганистану стало мирное соглашение между США и Талибаном, подписанное в Дохе 29 февраля 2020 г. Соглашение содержало следующие условия: вывод американских войск к 1 мая 2021 г. при условии соблюдения талибами достигнутых договоренностей; начало переговоров между талибами и афганским правительством после подписания соглашения; отказ от использования территории Афганистана талибами в целях подрыва безопасности США и их союзников; взаимный обмен пленными к 10 марта 2021 года.

В связи с этим Конгресс в законе «Об ассигнованиях на национальную оборону на 2021 фин. г.» указал требование предоставить отчёт, подтверждающий, что Талибан соблюдает условия соглашения⁷. Однако уже спустя несколько месяцев после подписания соглашения некоторые представители администрации Байдена заявили, что талибы не выполняют его условия и что рост насилия со стороны Талибана «несовместим» с достигнутыми договорённостями⁸.

Также в политических кругах обсуждался вопрос о секретных приложениях к соглашению, в которых содержится конкретная информация об обязательствах талибов по борьбе с терроризмом и подробности о том, как США будут удостоверяться в соблюдении талибами этих обязательств. Конгресс имел к ним доступ, но некоторые законодатели настаивали, чтобы они были рассекречены и опубликованы⁹.

Нереализованные военные полномочия Конгресса

Согласно Конституции США именно Конгресс, а не президент обладает правом объявления войны. Однако оно не реализуется законодательной властью со времён Второй мировой войны. Таким образом, американское военное присутствие в Афганистане являлось не просто военным конфликтом с участием США, а именно «президентской войной». На протяжении двух десятилетий войны в Афганистане правовой основой военного присутствия США в этой стране являлось Разрешение на использование военной силы 2001 г. (Authorization for Use of Military Force 2001).

Данный закон даёт президенту полномочия на применение «необходимой и надлежащей силы» против тех стран, которые, по его мнению, имели отношение к террористическим атакам 11 сентября 2001 г. с целью предотвращения актов международного терроризма против США в будущем¹⁰.

В 2021 г. Палата представителей приняла две резолюции, отменяющие действие разрешений на применение военной силы в Ираке 1991¹¹ и 2002 годов¹². Сенату ещё предстоит голосование по этим резолюциям, однако часть республиканцев уже выступила за их отмену. Обстоятельства вывода американских войск из Афганистана поставили вопрос о том, насколько реальна возможность принятия аналогичной резолюции по Афганистану. Некоторые законодатели, например сенатор-демократ Бен Кардин (Мэриленд), отмечали, что президент не имеет права продолжать войну против террора в регионе без новой версии Разрешения о применения военной силы в Афганистане. Поэтому для демократов особенно важна поддержка Байденом отмены устаревших Разрешений на применение военной силы, так как это увеличивает шансы успешного пересмотра и подобной резолюции по Афганистану¹³.

Вывод американских войск и военный бюджет на 2022 фин. г.

Несмотря на единое правление демократов в Конгрессе осталась сильна двухпартийная поддержка увеличения военного бюджета. Провальный вывод войск из Афганистана был использован представителями обеих партий как предлог для достижения своих целей, которые были прямо противоположными. Республиканцы настаивали на увеличении военного бюджета перед «угрозами со стороны Китая и России», демократы – на его сокращении в связи с отсутствием дальнейшей необходимости финансировать военное присутствие США в Афганистане.

После того, как американские вооружённые силы переставали действовать в Японии, Корее и Вьетнаме, Конгресс в последующие годы сокращал выделение средств на оборону страны¹⁴. Можно было предположить, что окончание двадцатилетней войны в Афганистане аналогично приведёт к сокращению военного бюджета США.

Однако 1 сентября 2021 г., на следующий день после окончания вывода войск, Комитет Палаты представителей по вооружённым силам принял законопроект о расходах на оборону на 2022 фин. г. (National Defense Authorization Act 2022). Военный бюджет, по его версии, составил 778 млрд долл. США, что на 37 млрд больше, чем на 2021 фин. г., и на 25 млрд больше, чем президент Байден запрашивал у Конгресса в своём проекте бюджета на 2022 фин. г. Законопроект поддержали 57 членов Комитета, против проголосовали двое – Ро Кханна (Калифорния) и Сара Джейкобс (Калифорния)¹⁵.

Примечателен тот факт, что председатель Комитета по вооружённым силам Палаты представителей Адам Смит (Вашингтон) изначально подписал законопроект на выделение 744 млрд долл. на военные расходы в следующем финансовом году. Однако 14 демократов поддержали инициативу республиканцев добавить к военному бюджету дополнительные 25 млрд¹⁶. Подобные действия республиканцев объясняются их неприятием неорганизованного и хаотичного вывода войск из Афганистана¹⁷.

В Сенате демократы, выступающие против традиционного двухпартийного подхода к расходам на оборону, воспользовались выводом войск из Афганистана, чтобы перенаправить средства на гуманитарные цели. Во главе с сенатором Эдвардом Марки (Массачусетс) четыре демократа призвали президента перераспределить 3,3 млрд долл. США из средств, выделенных для афганских вооружённых сил, «на поддержку эвакуации, обеспечение ресурсов для афганцев и других гуманитарных нужд»¹⁸.

Парламентский контроль над исполнительной властью после окончания вывода войск США из Афганистана

В основе парламентского контроля по проблеме ухода США из Афганистана лежат такие инструменты, как проведение расследований и слушаний в комитетах с целью определения причин провального вывода американских войск из Афганистана и дальнейших действий с учётом последствий этого шага; представление резолюций и законопроектов, выражающих позицию демократов и республиканцев по данному вопросу.

Государственный секретарь Энтони Блинкен дал показания Комитету Палаты представителей по международным отношениям, столкнувшись с критикой со стороны законодателей относительно выводов, которые были сделаны американской разведкой по обстановке в Афганистане. Республиканцы сосредоточили свои вопросы на действиях президента в последние недели и дни войны. Демократы охватили в своём допросе действия по Афганистану четырех администраций – от Дж. Буша-младшего до Дж. Байдена¹⁹.

Министр обороны Ллойд Остин, генералы Марк Милли, председатель Комитета начальников штабов, и Кеннет Маккензи, глава Центрального командования США, дали показания перед комитетами по вооружённым силам Сената и Палаты представителей. В обеих палатах критика со стороны демократов была более сдержанной, чем со стороны республиканцев. Законодателей интересовали ответы на вопросы о том, почему военное командование и разведка США не смогли заранее предсказать падение афганского правительства и армии и будет ли уход американских войск из страны и захват власти талибами поводом для активизации террористических группировок в регионе²⁰.

Законопроект H.R.5127²¹, внесённый республиканцами Палаты представителей, предполагает предоставление Конгрессу отчётов от государственного секретаря и министра обороны по трём пунктам:

– эвакуация из Афганистана граждан и постоянных резидентов США независимо от присутствия американских войск на территории Афганистана после 31 августа 2021 года; – заключение соглашения между США и Талибаном; – оборудование, имущество и секретные материалы США, которые были уничтожены, сданы или оставлены в Афганистане.

Позиция Конгресса заключается в том, что США не должны официально признавать Талибан в качестве правительства Афганистана или предпринимать какие-либо действия по изменению двусторонних или многосторонних санкций, применяемых к талибам, если Талибан отказывается формировать инклюзивное правительство, уважающее и защищающее права всех афганских граждан²².

Законопроекты H.R.5174²³, представленный конгрессвумен-республиканкой Элизой Стефаник (Нью-Йорк), и S.2922²⁴, внесенный сенатором от Демократической партии Тэмми Дакворт (Иллинойс), предлагают создание специальной независимой Комиссии по участию США в войне в Афганистане. Комиссия должна проанализировать стратегические цели США в Афганистане и оценить достигнутый прогресс.

Республиканцы из Палаты представителей представили в целом девять резолюций, призывающих к импичменту или немедленной отставке самого президента Байдена, а также представителей его администрации (вице-президента Камалы Харрис, госсекретаря Энтони Блинкена, генерала Марка Милли, министра обороны Ллойда Остина) по причине провального вывода войск и его последствий для национальной безопасности США²⁵.

Поправка, предложенная конгрессменом-республиканцем Майком Роджерсом (Алабама), требует от Министерства обороны предоставления законодателям плана дальнейших контртеррористических операций²⁶.

Поправка конгрессвумен от Республиканской партии Вики Харцлер (Мичиган) требует от Министерства обороны проведения брифинга для законодателей по вопросу «стратегического решения» покинуть военную базу в Баграме²⁷.

Также Комитетом была одобрена поправка, предложенная конгрессменом-республиканцем Доном Бэконом (Небраска). Поправка требует от Министерства обороны отчёта об оборудовании, которое было «уничтожено, сдано или брошено» в Афганистане²⁸.

Ещё одна из одобренных поправок к закону была предложена конгрессвумен от Демократической партии Сарой Джейкобс (Калифорния). Поправка требует проведения расследования действий афганских вооружённых сил, в том числе почему они оказались «неспособными защитить» свою страну²⁹.

Примечательно посещение конгрессменами аэропорта Кабула 25 августа 2021 г. Демократ Сет Моултон (Массачусетс) и республиканец Питер Мейер (Мичиган) прибыли в Афганистан втайне от исполнительной власти. В совместном заявлении политики заявили: «как члены Конгресса, мы обязаны проводить проверку работы исполнительной власти. Мы были там, чтобы собрать информацию, а не выступать с трибуны»³⁰. Конгрессмены намеревались с помощью оценки ситуации на месте убедиться в необходимости продления крайнего срока вывода американских войск из страны. Но в администрации президента поступок конгрессменов не оценили, назвав его помехой процессу эвакуации и привлечением лишнего внимания.

Итоги деятельности Конгресса США по выводу войск из Афганистана

Рассмотрение проблемы вывода американских войск из Афганистана в контексте конституционных полномочий Конгресса США позволяет сделать следующие выводы. Несмотря на определённые нарушения Конституции как первоначального характера (отсутствие официального объявления войны), так и второстепенного (политическая договорённость Трампа с Талибаном без участия Конгресса), Конгресс 117-го созыва рассматривал обстоятельства вывода с точки зрения необходимости осуществления парламентского контроля над исполнительной властью.

Сенатор-демократ Джек Рид (Род-Айленд) подчеркнул, что «провал США Афганистане – это результат деятельности четырёх президентских администраций, который теперь является проблемой и демократов, и республиканцев»³¹. Это мнение подтверждается тем, что и критика, и поддержка подхода Байдена носит двухпартийный характер. В случае с Афганистаном чёткое разделение Конгресса по партийному признаку, как это происходит по многим другим вопросам внешней и военной политики, отсутствует.