Введение

15 июня 2021 г. канадское правительство внесло на рассмотрение Парламента Канады законопроект (Bill C-32) под сложным названием «Закон о фактическом равноправии французского и английского языков и совершенствовании Закона “об официальных языках”» (Act for the Substantive Equality of French and English and the Strengthening of the Official Languages Act). Он предусматривает широкомасштабную реформу принятого ещё в 1969 г. закона «Об официальных языках» (Official Languages Act), который определял языковую политику страны на протяжении более полувека. Правительственный документ был представлен министром по экономическому развитию и официальным языкам (Minister of Economic Development and Official Languages) Мелани Жоли (Melanie Joly) совместно с министром юстиции и генеральным прокурором Канады (Minister of Justice and Attorney General of Canada) Давидом Ламетти (David Lametti) и президентом Казначейства (President of the Treasury Board) Жаном-Ивом Дюкло (Jean-Yves Duclos).

В пресс-релизе правительства, опубликованном по этому поводу, подчёркивалось, что двуязычие Канады составляет одну из базовых краеугольных характеристик канадского государства, определяющих его идентичность и специфическое положение в мировом пространстве. Официальное двуязычие – термин, применяемый в Канаде для описания политики, статей Конституции и законодательных актов, которые гарантируют юридическое равенство английского и французского языков в Парламенте и судах Канады, защищают языковые права англо- и франкоговорящих меньшинств в различных провинциях, а также обеспечивают предоставление услуг государственных служб на обоих языках на всей территории страны. С тех пор, как в 1988 г. были приняты существенные поправки, регулирующие действие закона «Об официальных языках», прошло больше 30 лет, в течение которых произошли кардинальные изменения в социальной, демографической, технологической сферах жизни канадского общества, что потребовало коренного пересмотра законодательства¹.

Летом 2018 г. премьер-министр Канады Дж. Трюдо предоставил полномочия Мелани Жоли для проведения реформы законодательства, регулирующего функционирование официальных языков на всей территории Канады. Выработке законопроекта предшествовала обширная подготовительная работа, которая включала в себя проведение общенациональной дискуссии в онлайн-пространстве, а также организацию рабочих встреч, в которых приняли участие представители правительства всех уровней власти, языковых меньшинств, экспертного сообщества, результаты которой были проанализированы в специальном докладе². В этой связи важным событием также можно считать состоявшийся в мае 2019 г., в год 50-летней годовщины принятия закона «Об официальных языках», в Оттаве, в Национальном центре искусств (National Arts Centre) национальный симпозиум, в котором приняли участие более 500 представителей со всей страны.

Основные направления, цели и методы предлагаемого реформирования законодательства были опубликованы правительством в феврале 2021 г. в итоговом документе «Английский и французский языки в Канаде: на пути к фактическому равноправию» (English and French: Towards a substantive equality of official languages in Canada)³. Актуальность и значимость предлагаемой законодательной реформы подчёркивает тот факт, что многие государственные ведомства приняли участие в её обсуждении и представили свои варианты её реорганизации, опубликовав доклады по этой теме. Среди них следует отметить Постоянный комитет сената по официальным языкам (Senate Standing Committee on Official Languages)⁴, Постоянный комитет палаты представителей по официальным языкам (House of Commons Standing Committee on Official Languages),⁵ а также офис Комиссара по официальным языкам (Office of the Commissioner of Official Languages)⁶.

Официальными языками Канады пользуется большинство населения страны (98%), для 78% канадцев английский или французский являются родными языками, при том, что в целом в стране говорят более чем на 200 языках⁷. В связи с этим следует отметить, что важным этапом развития языковой политики, проводимой канадским правительством в последнее время, явилось вступление в силу 21 июня 2019 г. закона «О коренных языках» (Indigenous Languages Act), который направлен на сохранение, укрепление и развитие языков коренных народов. В Северо-Западных территориях и Нунавуте наряду с английским и французским официальными языками являются языки коренных жителей, населяющих эти местности.

Исторический ракурс

Чтобы понять современный контекст рассматриваемой проблемы, представляется необходимым обратиться к её истокам. Как отмечает «Канадская энциклопедия», двуязычие в Канаде как институциональная характеристика канадского общества формировалось под влиянием процессов заселения и освоения территорий страны. Идея о том, что англо- и франкоговорящие общины должны не только сосуществовать, но и взаимодействовать, помогая развитию друг друга, лежала в основе создания канадского государства. В подходе к проблеме двуязычия, составляющего основу государственной языковой политики, правительство пыталось ответить на вопрос: в какой мере, при сохранении культурных отличий между англо- и франкоговорящими нациями, возможно их взаимодействие и достижение общих целей в развитии Канады как единого государства?⁸ Следует подчеркнуть, что по этой теме был опубликован ряд работ советских и российских канадоведов, среди которых можно отметить Е.А. Реферовскую⁹, В.А. Тишкова¹⁰, Е.А. Щукину¹¹, В.С.Ахонину¹².

Особенно остро проблема двуязычия встала на повестку дня правительственной политики в 1960-е годы, когда была созвана Королевская комиссия по вопросам двуязычия и бикультурализма (1963–1969) (Royal Commission on Bilingualism and Biculturalism). Один из главных посылов, сформулированный комиссией, состоял в том, что англо- и франкоговорящие меньшинства на территории всей Канады, если они составляют заметную часть населения провинции, должны иметь возможность использования своего родного языка при взаимодействии с государственными органами. Комиссия также рекомендовала, чтобы французский язык, наравне с английским, получил статус рабочего языка в федеральной администрации, а все правительственные документы должны публиковаться на двух языках. Помимо практических предложений, был сделан важнейший вывод, который имел судьбоносное значение для дальнейшего развития страны, о необходимости признания английского и французского языков в качестве официальных языков Канады.

Следующим важным этапом развития политики официального двуязычия можно считать принятие в 1982 г. Канадской хартии прав и свобод (Canadian Charter of Rights and Freedoms), в которой были на конституционном уровне закреплены принятые ранее законодательные нормы, а именно: а) предоставление услуг федеральных органов на двуязычной основе; б) обеспечение двуязычия в работе федеральных судов; в) подтверждение статуса провинции Нью-Брансуик как единственной официально двуязычной провинции. Вместе с тем в хартии было зафиксировано очень важное положение, которое гарантировало право канадским гражданам, являющимся представителями языковых меньшинств в какой-либо провинции (англоговорящее меньшинство в Квебеке и франкоговорящее меньшинство в остальной Канаде), обучать своих детей на родном языке. Тем самым, конституция признала, что обеспечение права на образование в среде общин официальных языковых меньшинств играет ключевую роль в процессе сохранения их идентичности и культурной самобытности страны.

Политика официального двуязычия, проводимая в Канаде на федеральном уровне, во многих аспектах была тесно связана с провинциальным уровнем власти. Регулирование языковых норм, применяемых в канадских провинциях и территориях, в значительной степени отличалось друг от друга. Так, например, из десяти канадских провинций только Нью-Брансуик является официально двуязычным с 1969 г. В 1977 г. правительство Квебека одобрило Хартию французского языка (Charter of French Language), которая провозгласила французский язык единственным официальным языком в провинции. В1986 г. в Онтарио был принят закон (French Language Services Act), который существенно расширил сферу употребления французского языка в провинции. На сегодняшний день во всех территориальных субъектах канадской федерации законодательно закреплена обязательность предоставления услуг на французском языке. Важно также отметить, что в канадских провинциях и территориях, имеющих достаточно широкие самостоятельные полномочия в таких областях, как правосудие, здравоохранение, образование, действуют различные регулирующие меры по отношению к соблюдению прав представителей официальных языковых меньшинств, находящихся на их территории.

В историческом плане трудно переоценить значение, которое имело в Канаде принятие закона «Об официальных языках», так как в стране к нему относятся не только как к своду определённых юридических норм. В значительной степени он отражает то, что характеризует формирование канадских ценностей и составляет одну из черт канадской идентичности. Наряду с языками коренных народов, канадское двуязычие является своеобразным символом и основой для развития многообразного инклюзивного общества. Закон оказал влияние на существенные сдвиги в языковой ситуации в Канаде в целом: с момента его вступления в силу уровень двуязычия возрос в стране на 50%. Рекордное число молодых канадцев (2,4 млн человек) изучают английский или французский как второй язык. Примечательно, что поддерживают действие закона 84% населения Канады, в том числе 82% жителей Альберты, 86% канадцев Атлантических провинций и 93% квебекцев¹³.

Предпосылки реформы

Несмотря на положительную роль, которую сыграл закон «Об официальных языках» в расширении масштабов двуязычия на всей территории Канады, в последние десятилетия его практическое применение столкнулось с рядом трудностей в связи с существенными изменениями, произошедшими в канадском обществе. В качестве ответной меры либеральное правительство Дж. Трюдо инициировало процесс пересмотра не только нормативно-правовой базы политики двуязычия, но также модернизацию всего механизма регулирующих и администрирующих её программ и функций. В документах, опубликованных правительством по этому поводу, подчёркивалось, что предпринимаемая реформа должна определить развитие языковой политики Канады на ближайшие 50 лет, что, несомненно, свидетельствует о её значимости и масштабности.

То, что либеральное правительство сфокусировало своё внимание на политике двуязычия и поставило на повестку дня реформирование всех её аспектов, имеет под собой веские основания, связанные с нарастанием с начала 2000-х годов ряда негативных тенденций. Одна из них характеризуется замедлением роста численности представителей общин языковых меньшинств, особенно франкоязычных. В настоящее время в Канаде насчитывается 1 млн франкофонов, проживающих за пределами Квебека, и 1,1 млн англофонов в Квебеке, в то же время увеличение их численности по отношению к росту численности всего населения провинции или территории, где они проживают, находится на самом низком уровне с момента наблюдения за этими показателями. В 1971 г. число франкофонов в Канаде, помимо Квебека, составляло 6,1% всего населения. К 2016 г. эта цифра снизилась до 3,8%, впервые опустившись ниже 4%. Согласно прогнозам, доля франкофонного населения, проживающего за пределами Квебека, будет уменьшаться и может сократиться с 4% в 2011 г. до 3% к 2036 году¹⁴.

Тенденции, характеризующие степень распространения двуязычия как в целом по стране, так и в среде языковых меньшинств, также вызывают серьёзную озабоченность канадского правительства. Что касается распространения двуязычия в масштабах страны, то здесь наблюдается тенденция к замедлению его роста. По прогнозам, уровень двуязычия, который составлял в 2011 г. 17,5%, увеличится к 2036 г. до 18,5%, то есть всего на 1%, а уровень двуязычия среди англофонов вне Квебека практически останется на прежнем уровне (рост от 6,6% до 6,7% за тот же период)¹⁵. Также показательны данные, которые публикуются в итоговом докладе по подготовке реформы. Например, на протяжении длительного времени наблюдался рост распространения двуязычия среди представителей франкоязычных меньшинств, достигнув почти 90%, в то время как уровень распространения двуязычия среди англоязычного меньшинства в Квебеке – около 60%. Примечательно, что уровень двуязычия среди франкоязычных жителей Квебека выше, чем среди англоговорящего большинства всей Канады¹⁶.

Действие упомянутых выше тенденций ставит на повестку языковой политики вопрос о дальнейшей судьбе французского языка в Канаде в целом, так как сфера его применения по сравнению с английским языком, который доминирует в международных связях и цифровом пространстве, неизбежно сужается. Как было отмечено в Тронной речи 2020 г., в связи с тем, что около 8 млн франкофонов Канады живут в окружении 360 млн носителей английского языка – канадцев и американцев, правительство должно нести ответственность по защите и продвижению французского языка не только за пределами, но и в самом Квебеке¹⁷. Учитывая этот фактор уязвимости, характеризующий современное состояние французского языка на всём Североамериканском континенте, канадское правительство принимает во внимание, что обеспечение жизнеспособности французского языка составляет одну из приоритетных целей государственной языковой политики.

Важным этапом подготовки реформы законодательства в области двуязычия стал принятый в 2018 г. «План действий для официальных языков – 2018–2023: инвестируя в наше будущее» (Action Plan for Official Languages - 2018-2023:Investing in Our Future), в котором были проанализированы тенденции и проблемы государственной политики двуязычия на современном этапе и определена правительственная стратегия в этой сфере на пятилетний срок¹⁸. Первый план действий в отношении продвижения официальных языков был принят в Канаде ещё в 2003 г. и предусматривал оказание финансовой помощи для расширения двуязычия в области образования и государственной службы. Нынешний, четвёртый по счёту план, можно считать наиболее масштабным как по поставленным целям и задачам, так и по взятым на себя правительством финансовым обязательствам по развитию двуязычия в стране. Следует отметить, что он был принят после широкой серии консультаций c представителями всех заинтересованных сторон, организованной Министерством по делам канадского наследия¹⁹.

Обещанный правительством рост финансовых ассигнований, зафиксированный в «Плане действий», был подкреплён статьей бюджета 2018 г., что свидетельствует о серьёзности намерений либералов и их стремлении осуществить свои планы по реформированию языковой политики. Если в предыдущие годы, начиная с 2003 г., правительство придерживалось определённого режима финансирования, выделяя 2,2 млрд кан. долл. каждые пять лет, то на период 2018–2023 гг. бюджетные ассигнования увеличены на 500 млн долл.²⁰ Выделяемые средства, в том числе дополнительные, рассчитаны на расходы по трём приоритетным направлениям, сформулированным и в «Плане действий»: 1) поддержка общин языковых меньшинств; 2) расширение доступности получения государственных услуг на любом из официальных языков на федеральном, провинциальном и муниципальном уровнях; 3) продвижение двуязычия в национальном масштабе.

Принципы и направления реформирования законодательства

В итоговом документе²¹, который формулирует основные положения предлагаемой реформы, было отмечено, что, несмотря на осложнение ситуации внутри страны, связанной с распространением пандемии и её последствий, актуальность решения проблем, стоящих перед правительством в области языковой политики, всё более возрастает. Необходимость их решения обуславливается тремя факторами, которые характеризуют главный императив, согласно которому должно двигаться развитие законодательства. Во-первых, привести новый закон и его правоприменительную практику в соответствие с изменившимся состоянием языковой ситуации в стране; во-вторых, гарантировать и обеспечить меры поддержки распространению французского языка; в-третьих, повысить эффективность механизмов, регулирующих применение закона на практике.

В законопроекте, который закрепляет на юридическом уровне право каждого канадца на обучение второму официальному языку, акцентируется роль взаимодействия между федеральными, провинциальными и территориальными органами. Согласно внесённым поправкам, федеральное правительство берёт на себя обязательства через реализацию федерально-провинциальных соглашений увеличить объём помощи для повышения квалификации учителей и устранения их нехватки, используя привлечение франкофонов из-за рубежа. Для них планируется создать специальный иммиграционный коридор, облегчающий правила въезда. Что касается расширения возможностей обучения второму языку взрослых жителей Канады, то на «Си-би-си/Радио-Канада» (CBC/Radio-Canada), крупнейшей государственной медиакорпорации, будет создан специальный обучающий онлайн-сервис, которым можно будет пользоваться бесплатно.

Большое значение в подготовке законопроекта уделялось вопросам создания более благоприятных условий для деятельности организаций, работающих в среде общин языковых меньшинств. Они помогают представителям меньшинств при получении услуг здравоохранения, судопроизводства, образования, работают как культурные, молодёжные, школьные ассоциации, а также в медиасфере как местные радиостанции и газетные компании. Несмотря на то что поддержка этим организациям осуществляется также через провинциальные и территориальные власти, федеральное правительство определило приоритетные позиции, куда могут быть инвестированы бюджетные средства. Одна из них – образование, где предусматривается оказание помощи организациям, задействованным в работе с детьми с раннего детства до окончания высшего учебного заведения. Создание в апреле 2018 г Франко-Онтарийского университета (Université de l'Ontario français / Franco-Ontarian university) можно считать одним из таких примеров успешного федерально-провинциального сотрудничества. Другая важная позиция – судопроизводство, где государство гарантирует защиту языковых прав представителей меньшинств через возобновление Программы обжалования в суде (Court Challenges Program).

Так как в Канаде в течение длительного времени наблюдается устойчивая тенденция к снижению численности франкоязычного населения во всех регионах Канады, правительство считает необходимым разработать стратегию по минимизации её негативных последствий. В этой связи обсуждаются предложения по созданию при содействии иммиграционных служб программы по привлечению в Канаду франкофонов из других стран (Francophone Immigration Strategy).

Идея о том, что французский язык на всей территории Канады, включая Квебек, нуждается в особой защите и продвижении, характеризует новую парадигму, которая всё активнее внедряется в сферу государственной языковой политики. Расширение сферы употребления французского языка – ещё одно приоритетное направление, которое было вынесено на повестку при обсуждении реформы законодательства. В этом отношении, по мнению правительства, решающее значение играют Канадская вещательная корпорация и Канадская комиссия по радио, телевидению и телекоммуникациям (Canadian Radio-Television and Telecommunications Commission) как ведущие государственные корпорации, отвечающие за создание и распространение франкоязычного медийного и цифрового контента. На международной арене двуязычие во многом определяет имидж Канады как страны, активно продвигающей французский язык в области дипломатических связей, культурного сотрудничества, научных обменов, что также может способствовать повышению его престижа внутри страны.

Впервые в законопроект предлагается ряд поправок, которые касаются использования и продвижения французского языка в работе частных компаний, находящихся под федеральной юрисдикцией. К таким относятся предприятия железнодорожных и морских и авиаперевозок, почтовой службы, сферы телекоммуникаций и вещания, банковского дела, зерновой и урановой отраслей. Если ранее деятельность коронных корпораций, таких, например, как «Виа рейл Кэнада инк.» (Via Rail Canada Inc.), «Кэнада пост корпорейшн» (Canada Post Corporation), подлежала обязательной юрисдикции закона «Об официальных языках», то теперь предлагается дать правительству более широкие полномочия по продвижению французского языка на контролируемых им частных предприятиях.

Законопроект содержит ряд новых положений, касающихся функционирования сферы судопроизводства. Предыдущая редакция закона гарантировала, что выступающий в федеральном суде может быть выслушан и понят судьей без помощи переводчика, но эта норма не распространялась на членов Верховного суда Канады (Supreme Court of Canada). Согласно новой редакции, кандидат на пост в Верховном суде страны должен соответствовать критериям знания обоих официальных языков. Также важным дополнением к законопроекту можно считать включение в него как обязательного компонента судопроизводства действие Программы обжалования в суде, которая была возобновлена в 2017 г. Программа, действующая независимо от правительства и находящаяся в настоящее время в ведении Оттавского университета, оказывает финансовую помощь лицам при обращении ими в суд при нарушении их языковых прав.

В Канаде за реализацию закона «Об официальных языках» отвечают несколько федеральных ведомств, среди них Секретариат Казначейства Канады (Treasury Board of Canada Secretariat), Министерство юстиции (Department of Justice), Министерство по делам канадского наследия (Department of Canadian Heritage). Распределение административных функций между ними зачастую приводит к отсутствию координации и к несогласованности, вследствие чего затрудняется процесс оценки их эффективности. Исходя из этого, в законопроект в качестве одной из законодательных поправок было внесено предложение о создании более результативного механизма, способного координировать их работу. Также в новой редакции закона прописывается положение о предоставлении более широких полномочий Комиссару по официальным языкам.

Заключение

Реформу политики двуязычия можно считать очередным шагом широкомасштабного пересмотра всей системы государственной культурной политики, предпринятой либералами во главе с Дж. Трюдо после прихода к власти в 2015 г. На начальном этапе формирования своей культурной стратегии они выдвинули концепцию «Креативная Канада» (Creative Canada Policy Framework), основной тезис которой был сфокусирован на оказании поддержки созданию и продвижению культурной продукции канадского содержания (Canadian content) как внутри страны, так и за её пределами. Дальнейшие шаги были связаны с переформатированием политики в области вещания и телекоммуникаций и выдвижением новых законодательных инициатив в этой сфере. Анализ предпринимаемых на данном этапе мероприятий по реформированию политики двуязычия свидетельствует о том, что либеральное правительство Канады продолжает курс на усиление возможной степени участия государства в современных культурных процессах, резко меняющихся под воздействием цифровых технологий.