Бюджетная повестка

Представленный президентом США Дж. Байденом проект бюджета на 2022 фин. г. в объёме около 6 трлн долл. (при доходах 4,17 трлн долл.) предполагает как продолжение помощи населению в борьбе с коронавирусом повышение доступности услуг в сферах здравоохранения, образования, так и выделение значительного финансирования на обновление и расширение инфраструктуры, на научные исследования, а также природоохранные мероприятия. Согласно проекту дефицит федерального бюджета сохраняется на высоком уровне (около 8% ВВП), хотя и вдвое меньшем чем в 2021 фин. году.

Президентский бюджетный проект отражает приоритеты, планы действующей администрации и подлежит утверждению Палатой представителей и Сенатом Конгресса Соединённых Штатов, после чего направляется на подпись президенту. Бюджетная заявка правительства на 2022 фин. г. была анонсирована на фоне весьма оптимистичного представления американцев о своём финансовом положении и роста ВВП в I квартале 2021 г. на 6,3% и с последующим увеличением во II квартале на 6,5%¹. Пандемия резко изменила бюджетные показатели не только в Соединённых Штатах; и в ближайшие годы государственные финансы, продолжая испытывать давление последствий коронавируса, будут находиться в процессе адаптации к переменам.

Ожидается, что со следующего финансового года в Соединённых Штатах начнётся снижение федеральных расходов относительно ВВП до 22,8% (в сравнении с 31,2% в 2000 фин. г. и 30,6% в 2021 фин. г.) и они останутся на уровне 20,7– 22,9% до 2031 фин. г.² Рост реального ВВП США в 2021 г. (6,5%), по предварительным оценкам ОЭСР, уступает Китаю и Индии, выше, чем в целом по странам Группы двадцати (6,2%) и в странах зоны евро (3,9%).³ По прогнозу Бюджетного управления Конгресса (июль 2021 г.) увеличение ВВП за 2021 г. составит 6,7% при уменьшении ежегодных темпов роста в последующие годы (табл. 1).

Таблица 1

Прогноз роста ВВП, инфляции и безработицы в США, 2020–2031 гг.

^*Прогноз. Источник:CBO, July 2021. URL: >>>

Оценки американцами личной финансовой ситуации в начале президентства Дж. Байдена также показывали позитивную динамику. По результатам опроса Института Гэллапа в конце апреля 2021 г., восприятие у респондентов своих финансов не только восстановилось в сравнении с допандемическим уровнем, но стало лучшим за последние 18 лет: 57% респондентов считали свою текущую финансовую ситуацию «отличной» или «хорошей»; в 2019 г. доля таких ответов составляла 56%⁴. Несмотря на благоприятные показатели первого полугодия и прогнозы экономического роста в 2021 г. и позитивную оценку своего финансового положения большей частью американцев, поддержка экономики и домохозяйств остаётся важной частью бюджетных ассигнований плана Белого дома.

Одним из главных направлений расходной части бюджета Дж. Байдена, является, как и в бюджетах второго президентского срока Барака Обамы, обновление инфраструктуры. В начале августа 2021 г. финансирование инфраструктурного плана президентской администрации было утверждено в Сенате (на 1 трлн долл.). План предусматривает широкий комплекс мер по модернизации дорог, коммунальных служб. Предусматривается также совершенствование инфраструктуры для развития электрифицированного транспорта, расширение сети зарядных станций для электромобилей, что должно способствовать реализации распоряжения Дж. Байдена о повышении доли автомобилей с нулевым выбросом (в том числе автомобилей на аккумуляторных батареях, гибридных, на топливных элементах) до половины в общих продажах новых автомобилей в Соединённых Штатах к концу третьего десятилетия⁵. Важно отметить, что производство таких транспортных средств и аккумуляторов для них должно осуществляться в США.

«Фактор пандемии обострил существующие и обозначил новые проблемные направления социальной защиты населения, которые будут актуальны и после преодоления коронавирусной эпидемии»⁶. В своём выступлении по бюджету на 2022 фин. г. Дж. Байден подчеркивал его нацеленность на потребности, интересы человека и отличия от предшествующих. В нём планируется увеличение расходов на здравоохранение, образование, дошкольное воспитание, охрану окружающей среды. Наряду с крупными инфраструктурными проектами предусмотрено, например, увеличение финансирования мониторинга климатических изменений по линии Национального управления океанических и атмосферных исследований (National Oceanic and Atmospheric Administration) более чем на 20%, в сравнении с бюджетом 2021 фин. г.⁷ По плану Дж. Байдена, ассигнования на гражданские направления расходов федерального бюджета нуждаются в увеличении, предусмотрено их повышение на 15,5%⁸. И дело, с точки зрения демократической администрации, не только в новом пандемическом вызове, но и в сокращении расходов по ряду социальных статей в годы президентства Дональда Трампа.

В год перед пандемией невоенные дискреционные расходы по доле в ВВП снизились до 3,1% (2019 фин. г.), в сравнении с началом второго десятилетия, когда они составляли 3,7% (2010 фин. г.)⁹. В более долгосрочном периоде – с 1976 фин. г. и до 2021 фин. г. – невоенные дискреционные расходы составляли в среднем 3,6% ВВП; в разные годы – от 2,9% до 5,5%. С учётом увеличения ассигнований по этим статьям в бюджете Дж. Байдена на 2022 фин. г. они составят около 3,3% ВВП, то есть выше, чем в предпандемическом году; но останутся ниже долгосрочного среднего уровня или уровня 2010 года.

Таблица 2

Расходная часть федерального бюджета по министерствам

^*По плану Дж. Байдена. Источник: Biden Budget 2022, CBPP, 2021. URL: >>>

Первоочередное внимание в самом начале бюджетного послания Дж. Байдена уделено созданию рабочих мест в стране (American Jobs Plan), с особым акцентом на занятость «цветных» женщин (women of color) – небелых, «которые слишком долго были недооценены, на недооплачиваемой работе». По данным Бюро переписи среди «цветного» населения и особенно женщин уровень бедности значительно выше, чем в среднем по населению¹⁰. Среди чернокожих доля семей с женщиной во главе (без супруга) с доходом ниже черты бедности в течение второго десятилетия в разные годы составляла от 42,5% до 29,5%; среди испаноязычных – от 44,3% до 28,7% (в сравнении со всеми семьями такого же состава – от 34,4% до 24.3%).

В целом по прогнозу Бюджетного управления Конгресса (июль 2021 г.) ежегодные расходы федерального бюджета составят примерно от 5,4 трлн долл. в 2023–2024 фин. гг. до 6,8–6,9 трлн долл. к концу третьего десятилетия¹¹. В бюджетном послании Дж. Байдена (март 2021 г.) роль «критически важного поворота» в борьбе с пандемией, переходу к экономическому восстановлению отводится «Плану спасения Америки»¹² (the American Rescue Plan); подчёркивается, что «ценности», заложенные в бюджете на 2022 фин. г., сохраняются на весь период его президентства. Планы Дж. Байдена по смягчению неравенства, повышению национальной конкурентоспособности, стимулированию экономического роста под лозунгом «Построим лучшее» (Build Back Better), носят долгосрочный характер и потребуют значительных бюджетных ассигнований не только в 2022 фин. г., но и в последующие годы.

Долгосрочные вызовы

В первый год президентства Дж. Байдена уже пересматривались прогнозы дефицитности федерального бюджета. До принятия в марте 2021 г. пакета поддержки американцев и восстановления экономики в объёме 1,9 трлн долл., ожидалось, что в текущем финансовом году дефицит будет 2,3 трлн долл. (меньше, чем в 2020 фин. г. – 3,1 трлн долл.); но после принятия этого пакета помощи прогноз бюджетного дефицита на 2021 фин. г. был пересмотрен в сторону увеличения – до 3,4 трлн¹³. В бюджетном проекте Дж. Байдена на 2022 фин. г. признаются как текущие потребности поддержки населения, так и долгосрочные фискальные вызовы, включая те, что связаны с демографической динамикой, ее «давлением» на системы здравоохранения и пенсионного обеспечения; неизбежность адаптации к климатическим изменениям.

После некоторого снижения ежегодных бюджетных расходов в 2022–2024 фин. гг. (в сравнении с 2021 фин. г.), во второй половине текущего десятилетия прогнозируется их стабильное превышение уровня 2020 фин. г., при увеличении в 2031 фин. г. до 8,2 трлн. долл. При этом, по прогнозу Бюджетного управления Конгресса, с учётом экономического восстановления, ожидается, что в течение третьего десятилетия бюджетные расходы по доле в ВВП не превысят 22,9%, в то время как в пандемические 2020–2021 фин. гг. этот показатель достигал соответственно 31,2% и 30,6% (табл. 3).

Таблица 3

Федеральный бюджет США, % ВВП

^*Прогноз. Источник: Budget of the U.S. government FISCAL YEAR 2022, p. 37.

Рассмотрение бюджетных планов действующей администрации в контексте состояния экономики показывает, что при таком уровне бюджетных расходов относительно ВВП страны и с доходами от 18,1% (2022 фин. г.) до 17,7% (2031 фин. г.) дефицит федерального бюджета может составить от 4,7% в 2022 фин. г. до 2,9% в 2024 фин. г.¹⁴ По оценкам Бюджетного управления Конгресса, если не будет принято нового законодательства относительно расходов и доходов федерального бюджета до конца 2021 фин. г., то бюджетный дефицит за этот год составит 3 трлн долл., на 0,7 трлн долл. больше, чем прогнозировалось ранее. В последующий период, до 2031 фин. г., дискреционные расходы вырастут на 415 млрд долл.¹⁵ Таким образом, по данным Бюджетного управления Конгресса, рост дефицита федерального бюджета США до конца текущего десятилетия продолжится, но его темпы замедлятся. Пересмотр прогнозов на ближайшее десятилетие в сторону уменьшения совокупного бюджетного дефицита связан, прежде всего, с ожидаемым экономическим ростом, восстановлением деловой активности, увеличением налоговых поступлений.

Государственный долг, превысивший к сентябрю 2021 г. 28,5 трлн долл.¹⁶, также будет увеличиваться. В середине второго десятилетия можно было утверждать, что «в американской экономике в результате кризисных потрясений 2007–2009 гг. сформировалась устойчивая модель экономического роста и развития, основанная на стремительно растущей пирамиде государственного долга»¹⁷. В третьем десятилетии этот тренд усиливается, с прогнозируемым объёмом валового долга федерального правительства, превышающем 30 трлн долларов.

В ближайшие годы выплаты по государственному долгу ожидаются на уровне 1,2% ВВП, с повышением до 2% к концу третьего десятилетия. Но «облигации Казначейства США подкреплены гарантиями правительства о том, что выплата процентов и погашение будут осуществляться вовремя»¹⁸. Вместе с тем, по достижении установленного лимита государственного долга в объёме 22 трлн долл. (в 2019 г.) требуется его очередное повышение на законодательном уровне, что уже неоднократно происходило в истории Соединённых Штатов. В 2021 г., согласно заявлению министра финансов США Джанет Йеллен (Janet Yellen), потолок государственного долга необходимо увеличить.

Вопросы расходования федеральных средств и бюджетного дефицита страны, по результатам опросов Института Гэллапа, в 2021 г. беспокоят больше американцев, чем в предшествующем году. Если в 2020 г. этими вопросами были обеспокоены 90% респондентов, в том числе 44% «обеспокоены в значительной степени», то в 2021 г. – 92%, в том числе 49% в значительной степени¹⁹. Однако если сравнивать долю тех, кого значительно беспокоят государственные расходы и бюджетные дефициты, с периодом до пандемии, то в 2017 г. она была такая же (49%), а в начале второго десятилетия – выше (64% в 2011 г.; 60% в 2012 году).

Повышение налогов на высокодоходные категории населения пока лишь в планах администрации Дж. Байдена, в том числе увеличение ставки подоходного налога до 39,6% для налогоплательщиков с годовым доходом свыше 400 тыс. долл.; ставки на прирост капитала (с 20% до 39,6%) для тех, у кого доход выше 1 млн долл.; повышение налогообложения корпораций (с 21% до 28%). Но по результатам опроса Института Гэллапа, свыше половины американцев (и не только из наиболее высокодоходных групп) ожидают в предстоящем году рост налогообложения своих доходов; из них 54% респондентов с доходом 100 тыс. долл. и выше, 63% с доходом от 40 тыс. до 99 999 долл., и 54% с доходом менее 40 тыс. долл.²⁰ В то же время 12% американцев с наиболее низкими доходами ожидают снижения налогов. Половина всех респондентов считает, что их федеральные налоги слишком высоки.

***

Новая фискальная стратегия действующей демократической администрации свидетельствует о намерениях активного использования бюджетно-налогового механизма; вместе с тем, намерения повысить налоги, спустя всего три года после их существенного снижения, затрудняют налоговое планирование бизнеса, усиливая неопределённость на ближайшую перспективу. Утверждение бюджета на 2022 фин. г. осложняется сохранением значительных различий в подходах демократов и республиканцев к формированию как его расходной, так и доходной части.