Введение

На протяжении своего пребывания на посту президента Соединённых Штатов Дональд Трамп не раз использовал палестино-израильский конфликт как наиболее удобную область для демонстрации внешнеполитических инициатив и положительных результатов, по крайней мере для одной из сторон конфликта – государства Израиль. В преддверии президентских выборов 2020 г. лидеру республиканцев необходимо было вновь привлечь на свою сторону как сторонников активной внешней политики США, так и еврейские организации США.

Начало 2020 г. ознаменовалось попыткой президента Д.Трампа реализовать проект, получивший в прессе название «сделка века» и предлагавший новое решение палестино-израильского конфликта. Однако достаточно быстро стала очевидна несостоятельность выбранного решения, поскольку палестинская сторона отвергла его сразу, а израильтяне высказались с осторожностью. Основным в плане, официальное название которого «Мир ради процветания», стал принцип «два государства для двух народов», известный ещё с момента принятия резолюции ООН о разделе Палестины в 1947 г. План включал в себя ряд положений, касающихся территориальных изменений, статуса Иерусалима, статуса палестинских беженцев, а также изменения статус-кво Храмовой горы. Территориальные изменения предполагали значительные выгоды Израилю, Иерусалим признавался единой и неделимой столицей Израиля, а его восточный пригород должен был стать столицей палестинского государства. На Храмовой горе следовало разрешить молиться представителям всех конфессий (ранее – только мусульманам). Но самый острый вопрос – проблема палестинских беженцев, – по мнению Трампа, должен быть разрешён радикальным способом: ликвидировать статус беженца¹. И это предложение было также не слишком новаторским. На переговорах в 2000 г. в Кэмп-Дэвиде президент У.Клинтон «предложил урегулировать проблему палестинских беженцев, предоставив им на выбор несколько вариантов, из числа которых предусмотрительно был исключён вариант с возвращением к своим домам, откуда они были изгнаны в 1948 г.»². Очевидно, что такие условия были неприемлемы для палестинской стороны, израильская сторона не решилась поддержать проект, вероятно, тому причиной были предстоявшие президентские выборы в США и возможная смена лидера. Вместе с тем, «сделка века» показала следующие важные тенденции: Израиль и Палестина не готовы предпринимать какие-либо действия по сближению без активного посредничества мировых и региональных держав. А вопрос палестинских беженцев мешает миротворческому процессу, поэтому предложение Трампа лишь усугубляет ситуацию³, поэтому администрации США нужны новые меры по поддержке своего главного ближневосточного партнёра.

История вопроса

На протяжении более 70 лет существования Государства Израиль только двоим лидерам США удалось разрушить изоляцию, в которую попал Израиль в регионе с момента его образования в 1948 году, несмотря на то, что каждый из американских лидеров непременно включал в свой внешнеполитический курс задачи по поддержке Израиля и укрепления его положения в регионе.

Сначала это было соглашение между Израилем и Египтом 1979 г. при президенте-демократе Дж. Картере. Однако подготовка этого процесса растянулась на несколько лет и была начата ещё в период администрации Р. Никсона и государственного секретаря Г. Киссинджера. Обусловленное холодной войной и советско-американским противостоянием, сближение с Египтом как региональным лидером стало одной из важных задач на Ближнем Востоке. Но первые попытки американо-египетского сближения во время президентства Гамаль Абдель Насера не принесли ожидаемых плодов: результатом Суэцкого кризиса 1956 г. стало, во-первых, достаточно тесное советско-египетское сотрудничество; во-вторых, обострение египетско-израильского противостояния. Израиль, активно участвовавший в интервенции на Синайский полуостров, не спешил выводить свои войска, даже после принятия соответствующей резолюции Генеральной Ассамблеи ООН⁴. США в тот период решили найти в регионе лидера, который мог бы стать противовесом харизматичному Насеру. Таким лидером был выбран, хотя и без успехов, Сауд, король Саудовской Аравии. Однако после смерти Насера его преемник Анвар Садат решил изменить внешнеполитическую стратегию.

Поражение Египта в «войне Судного дня» против Израиля 1973 г. окончательно убедило Садата перейти к сближению с США, американские власти в свою очередь готовы были обещать Египту помощь в обмен на вывод из региональной изоляции своего главного партнёра на Ближнем Востоке. Визит Садата в Иерусалим, его выступление перед израильским кнессетом и, наконец, само подписание мирного договора с Израилем в 1979 г. при посредничестве Соединённых Штатов вызвали резкую критику со стороны арабского населения в регионе. Первым этапом египетско-израильского сближения стали переговоры в Кэмп-Дэвиде в сентябре 1978 г., при активном посредничестве президента США Картера, завершившиеся подписанием двух документов: «Рамки мира на Ближнем Востоке» и «Рамки для заключения мирного договора между Египтом и Израилем». Предполагалось, что «Рамки мира» представляют собой «основу для заключения мира не только между Египтом и Израилем, но и между Израилем и каждым из его соседей, который готов вступить в переговоры о мире на этих условиях»⁵. Однако реализация этих соглашений на практике оказалась гораздо сложнее. Подготовка к подписанию непосредственно мирного договора заняла шесть месяцев. Когда договор был торжественно подписан в Вашингтоне 26 марта 1979 г., Египет сразу исключили из Лиги арабских государств, а её штаб-квартиру перевели из Каира в Тунис. Палестинский вопрос не был затронут, а отношения между Египтом и Израилем надолго оставались «холодным миром»⁶.

Только после окончания холодной войны и начала активной ближневосточной политики администрации У.Клинтона в миротворческом процессе на Ближнем Востоке наметилась положительная динамика. Подписание между Израилем и Палестиной «Декларации принципов» в 1993 г., сопровождавшееся знаменитым рукопожатием премьер-министра Израиля И. Рабина и лидера палестинцев Я Арафата в тот период внушало надежду на перемены. Арафат и Рабин также были удостоены Нобелевской премии мира. Через год, в 1994 г., между Израилем и Иорданией был заключён мирный договор. В 1995 г. после подписания второй части «соглашений в Осло» премьер-министр Израиля был убит. Успешный для обеих сторон Договор о мире между Государством Израиль и Иорданским Хашимитским Королевством не получил громкой огласки. А к концу второго президентского срока У. Клинтона вторая интифада окончательно похоронила соглашения в Осло⁷. Тем не менее, соглашения в Осло и мирный договор между Израилем и Иорданией можно считать второй крупной миротворческой победой демократической администрации.

Президент Дж. Буш-младший и его советники готовы были приступить к разработке новой миротворческой программы на Ближнем Востоке, однако из-за событий 11 сентября 2001 г. их внимание сосредоточилось на войне с терроризмом, проблемах Ирака и Афганистана. Тем не менее, по воспоминания Б. Обамы, ситуация в арабо-израильских отношениях к концу 2000-х годов складывалась так, что был велик соблазн поддерживать в этом направлении американской внешней политики статус-кво⁸. Администрация Б. Обамы придерживалась взвешенного курса в отношении ближневосточной политики в целом и палестино-израильского конфликта в частности.

Вступив на пост президента США, Обама в 2009 г. выступил в Каире с речью, ставшей знаменитой, в которой говорил о необходимости США повернуться лицом к мусульманскому миру, а также о том, что американская администрация не приемлет увеличение числа израильских поселений на палестинской территории⁹, что, очевидно, говорило о смене внешнеполитической риторики США.

Основной причиной нежелания следовать старым путём в отношении арабо-израильского конфликта Обама назвал и давнее стратегическое партнёрство с Израилем, и угрозы постоянных террористических атак не только против самих израильтян, но и против множества американских граждан, которые посещают Израиль ежегодно. Одновременно он подчеркивал, что с точки зрения международного права Израиль оккупировал арабские территории, поэтому американским дипломатам «приходилось защищать Израиль из-за действий, против которых мы сами»¹⁰. Вместе с тем администрация США постоянно ощущала давление со стороны лоббистов, прессы, общественного мнения и Конгресса, поскольку любые попытки скорректировать ближневосточный курс вызывали массу обвинений в подрыве американо-израильских отношений. Поэтому несмотря на речь в Каире и ряд попыток провести переговоры между Израилем и Палестиной, Обама предпочитал действовать в рамках традиционного курса – поддерживать Израиль, по возможности укрепляя отношения с мусульманскими странами региона. Отдельным испытанием для США стало начало «арабской весны». Е.М. Примаков в своей книге «Конфиденциально. Ближний Восток на сцене и за кулисами» отмечал, что события 2011 г. стали неожиданностью для экспертов по всему миру¹¹, с ним согласна и бывший государственный секретарь США Х. Клинтон, писавшая в своих мемуарах «Тяжёлые времена»: «Никто не ожидал того, что произойдёт в дальнейшем»¹². В стремительных событиях «арабской весны» безопасность Израиля оставалась для американской администрации в приоритете, поэтому какое-то время Белый дом напряжённо наблюдал за событиями в регионе, особенно в Египте, который с момента подписания египетско-израильского мирного договора более 30 лет помогал поддерживать стабильность в регионе. Президент Египта Хосни Мубарак выступал одним из инициаторов мирных переговоров между Израилем и Палестиной в 2010 г., поэтому его отставка могла стать серьёзной проблемой для американцев. «В создавшихся условиях США пошли по пути поиска решения, которое позволило бы совместить имидж поборника демократических перемен с сохранением у власти в Египте сил, пусть не излучающих демократию, но приемлемых для США»¹³.

Новые внешнеполитические вызовы не подразумевали резких изменений в стратегии американцев относительно палестино-израильского вопроса. Приоритетным стало не допустить дальнейшей эскалации конфликта в и без того «кипящем» регионе, планы по разработке новых проектов мирного урегулирования вряд ли имели место. Так, например, в 2013 г. при поддержке нового египетского правителя Соединённым Штатам удалось добиться прекращения огня между Израилем и Палестиной. Этот год, по воспоминаниям Х. Клинтон, стал самым спокойным для Израиля за всё десятилетие¹⁴. Уже в конце второго срока на посту президента Обама попытался вновь повернуться к палестинцам. Выступая 20 сентября 2026 г. в ООН, он заявил, что палестинцам следует признать Израиль, а Израилю отказаться от постоянной оккупации палестинской земли¹⁵. В последние часы своего президентства Обама перевёл палестинцам многомиллионную сумму для гуманитарной помощи Сектору Газа и Западному берегу реки Иордан¹⁶, однако администрация Д.Трампа её «заморозила»¹⁷.

Инициатива Д.Трампа

15 сентября на лужайке перед Белым домом в присутствии президента США Д.Трампа, его супруги и приглашённых гостей были торжественно подписано так называемое «Соглашение Авраама». Со стороны Израиля присутствовал премьер-министра Б.Нетаньяху, со стороны Бахрейна – министр иностранных дел Абдель Латыф аз-Зайяни. Протокольная часть мероприятия была соблюдена, что касается самого соглашения (трёх его копий на английском, арабском и иврите), то «нельзя не заметить их общую особенность – обтекаемую, обобщённую форму. Вероятно, стороны смогли прийти к компромиссу не по всем вопросам, а работа по его поиску продолжается. Израильтяне и арабы приветствуют стремление друг друга к миру, отмечают важность сотрудничества ради безопасности и развития как самих стран, так и Ближневосточного региона в целом, обязуются противостоять общим угрозам, подтверждают сохранение статус-кво мусульманских святынь. Кратко оговаривается необходимость всеобъемлющего решения палестинской проблемы»¹⁸. Но решения этой проблемы пока нет, и едва ли оно будет принято в ближайшем будущем.

Внешнюю политику администрации Трампа в отношении Израиля нельзя назвать новаторской, все принятые президентом решения базировались на политике его предшественников, либо реализуя ранее «замороженные» проекты (перенос американского посольства из Тель-Авива в Иерусалим), либо открыто поддерживая Израиль вразрез с позицией мирового сообщества (признание Голанских высот). Но затянувшийся военный конфликт в Сирии, возникновение Исламского государства (организации, запрещённой в РФ), усиление позиций Ирана как крупной региональной мусульманской державой стали вызовом, на который нужно было ответить как в военном плане, сохранив присутствие вооружённых сил США в регионе¹⁹, так и в дипломатическом, создав новые партнёрства между Израилем и арабскими странами.

Бахрейн и Объединённые Арабские Эмираты – две страны, на которые пал выбор администрации Трампа, на наш взгляд, по степени своего влияния в регионе вряд ли можно приравнять к Египту 1970-х годов. Государственный департамент США подчёркивает значимость партнёрских отношений с ОАЭ, в первую очередь экономических, кроме того накануне подписания соглашений с Израилем США и ОАЭ договорились о расширении полномочий консульских сотрудников. «В Госдепартаменте охарактеризовали ОАЭ как важного стратегического партнёера по поддержанию стабильности в зоне Персидского залива, обеспечению американских интересов и свободы торговли в регионе»²⁰. Ещё раньше Х. Клинтон писала, что «ОАЭ – маленькая, но влиятельная страна Персидского залива»²¹.

Бахрейн также является стратегическим партнёром США по вопросам безопасности на Ближнем Востоке²². Вместе с тем нельзя забывать, что главным региональным партнёром США уже не одно десятилетие является Израиль. Администрация Д. Трампа попыталась извлечь максимальную выгоду для себя и партнёра из достигнутых в 2020 г. соглашений, вместе с Израилем и ОАЭ заявив 1 октября 2020 г. о выработке совместной стратегии в энергетической сфере. Также было осторожно объявлено о стремлении решить энергетические проблемы палестинского народа²³.

Заключение

История ближневосточного конфликта на протяжении многих десятилетий демонстрирует нам, что, несмотря на высокопарную риторику американских лидеров, внешнеполитический курс в отношении Израиля служит важным инструментом для решения внутриполитических задач, в первую очередь для успеха на выборах.