Введение

Вступая в новое десятилетие, Америка сталкивается с комплексными внешнеполитическими и внутриполитическими проблемами. Соединённым Штатам приходится действовать во всё более конкурентной среде. Во всех сферах мировой политики обостряется соперничество различных центров силы, меняются их стратегические приоритеты и материальные возможности. Ведущие незападные державы продолжают наращивать политическое влияние, экономическую и военную мощь, а также технологический потенциал. Они играют всё более активную и инициативную роль в формировании нового полицентричного мирового порядка. В условиях девестернизации международной системы в американском экспертно-академическом сообществе интенсифицируются дискуссии о роли США в быстро меняющемся, непредсказуемом и турбулентном мире¹.

Радикальная смена лидера в США и внешнеполитический курс Вашингтона

Неожиданная победа на президентских выборах в ноябре 2016 г. кандидата от Республиканской партии, эпатажного нью-йоркского миллиардера Д. Трампа ознаменовала радикальную смену лидера в США. Яркая предвыборная риторика необычного кандидата, смело разрушавшего стереотипы, оказывала индуцирующее воздействие на содержание экспертных дискуссий, стимулируя среди исследователей ожидание перемен. Однако уже в течение первого года президентства Трампа действия новой администрации свидетельствовали о том, что кардинальная смена курса не произошла. Фундаментальный приоритет США – сохранение преобладания в мировой системе – остался неизменным².

С приходом Трампа в Белый дом обострились противоречия между США и их союзниками по вопросу распределения ответственности в рамках НАТО. Трамп добивался от европейских союзников увеличения оборонных расходов до 2% ВВП, достигнув определённых результатов. Несмотря на отдельные военно-силовые акции, в вопросах применения военной силы он проявил осмотрительность. В период его правления США избежали вовлечения в новые затяжные конфликты на периферии мировой системы. Не желая проводить крупные сухопутные операции за рубежом, включая масштабные кампании по экспорту демократии, он продолжил линию Обамы на активное использование методов дистанционной войны и сил спецопераций. В период пребывания Трампа в Белом доме активность США на Ближнем Востоке возросла, включая интенсификацию кампании по борьбе с террористической организацией «Исламское государство» (запрещена в России) в Сирии и Ираке³.

Вашингтон интенсифицировал усилия по сдерживанию главного потенциального конкурента Китая, более тесно координируя действия с партнерами и союзниками в Азии. Растущая комплексная мощь и амбиции КНР вызывают у американских элит обостряющуюся тревогу. США усилили давление на Пекин в торгово-экономической и технологической областях, нарастили военную активность в Южно-Китайском море и Тайваньском проливе⁴. Вашингтон продолжил тренд на деконструкцию режимов нераспространения и контроля над вооружениями, который обозначился задолго до прихода Трампа к власти (яркой иллюстрацией служит выход США из Договора по ПРО в 2002 г.). США в одностороннем порядке вышли из «ядерной сделки» с Ираном, Договора о РСМД и Договора по открытому небу. Вашингтон поддерживал неопределённость по вопросу пролонгирования российско-американского Договора о СНВ 2010 года.

Ряд черт, ярко проявившихся в международной политике США на начальном этапе правления Джорджа Буша-младшего, получили гипертрофированное проявление во внешней политике Трампа: воинственность, пренебрежение к институциональным механизмам, односторонние решения и действия. Непоследовательность, импульсивность, конфронтационная риторика, нарушение дипломатических норм, напористое поведение в сочетании с усилившимся стремлением освободиться от двусторонних и многосторонних обязательств, ограничивающих свободу действий Вашингтона, стали отличительными чертами внешней политики Трампа. Как и все американские президенты постбиполярной эпохи, Трамп в своей предвыборной риторике акцентировал нацеленность на редукцию вовлечённости США в международные дела и концентрацию усилий на решении внутренних проблем. Однако ни ему, ни его предшественникам не удалось преодолеть сопротивление влиятельного либерально-интервенционистского лобби, препятствующего осуществлению более сдержанного, реалистского внешнеполитического курса⁵.

Задолго до прихода в Белый дом Трамп негативно высказывался по поводу участия США в затяжных бесперспективных конфликтах. Герберт Макмастер, занимавший пост советника по национальной безопасности с февраля 2017 г. по апрель 2018 г. (в апреле этот пост занял Джон Болтон), стремился убедить президента, что ситуация в Афганистане не безнадёжна. Макмастер ставил цель разработать стратегию, которая позволит предотвратить дальнейшую деградацию ситуации в Афганистане. Его план предусматривал незначительное увеличение американского контингента, повышение потенциала афганских сил, усиление давления на Пакистан, укрепление отношений с государствами региона и сохранение международной поддержки афганской миссии. Ряд высокопоставленных членов администрации негативно отнеслись к перспективе увеличения контингента в Афганистане. В частности, старший советник президента Стивен Бэннон, выступавший за полный вывод войск, критически отозвался о плане Макмастера. Генеральный прокурор Джефф Сешнс, директор Национального экономического совета Гэри Кон и руководитель аппарата Совета национальной безопасности Кит Келлогг подвергли сомнению целесообразность продолжения афганской миссии⁶.

К лету 2017 г. процесс разработки афганской стратегии начал стагнировать. Отчасти это было обусловлено борьбой между Макмастером и Бэнноном, которая достигла кульминации в период обсуждения вариантов корректировки стратегии в Афганистане. Первый вариант предусматривал полный вывод войск. Вторая опция предполагала интенсификацию контртеррористических операций ЦРУ. Третий вариант, предпочтительный для военного командования, предусматривал продолжение курса в конфликте и увеличение контингента. Сторонниками этой опции были Г. Макмастер, министр обороны Джеймс Мэттис, председатель Комитета начальников штабов Джозеф Данфорд и глава аппарата Белого дома Джон Келли. Они сыграли ключевую роль в принятии решения Трампа о новой афганской стратегии. К числу значимых фигур, повлиявших на решение Трампа, также принадлежал сенатор-республиканец Линдси Грэм. Он настоятельно советовал президенту прислушаться к мнению военных⁷.

Афганская стратегия Дональда Трампа

21 августа 2017 г. президент Трамп обнародовал стратегию в отношении Афганистана и Южной Азии, которая базировалась на пяти основных положениях. Во-первых, она осуществлялась в соответствии со складывающейся обстановкой, а не временны́ми рамками. Лишая противника возможности оперативно корректировать свои действия, Вашингтон стремился повысить эффективность реализуемых мер. Во-вторых, помимо силового инструментария, стратегия предусматривала использование комплекса невоенных средств. В-третьих, политика США в отношении Пакистана была увязана с оценкой его вклада в обеспечение американских интересов в регионе. В-четвёртых, Трамп продолжил курс нескольких предыдущих администраций на укрепление отношений с Дели. Он заявил об общности задач, стоящих перед США и Индией по поддержанию мира и безопасности в Южной Азии и Индо-Тихоокеанском регионе. Вашингтон рассчитывал на повышение участия Индии в афганских делах. В-пятых, снятие ограничений на ведение боевых действий в Афганистане было призвано повысить эффективность борьбы с терроризмом⁸.

Критикуя администрацию Обамы, которая вывела войска из Ирака в 2011 г., а затем вновь отправила контингент в эту страну для борьбы со стремительно распространившим влияние «Исламским государством», Трамп указал на опасность девальвации результатов, потребовавших колоссальных ресурсов. Он отметил, что в афгано-пакистанском ареале сконцентрировано наиболее высокое количество террористических группировок. Он подчеркнул, что Америка продолжит поддерживать афганское правительство и силы безопасности в борьбе с талибами. Однако афганцам следует самостоятельно определить политическое будущее своей страны и обеспечить долгосрочный мир. США не намерены заниматься государствостроительством в Афганистане и не будут использовать военную силу в целях насильственной демократизации стран в удалённых регионах мира. Осторожные формулировки Трампа о перспективах политического урегулирования афганского кризиса не исключали возможности поиска переговорных решений. Наращивание силового прессинга было призвано склонить талибов к переговорам⁹. США существенно увеличили интенсивность авиаударов по позициям боевиков.

Обновленная региональная стратегия вызвала неоднозначную оценку американских экспертов. Среди её положительных аспектов сторонники продолжения афганской кампании отметили необходимость борьбы с терроризмом. Они призвали администрацию оказывать неослабевающее давление на действующие в регионе группировки, включая «Исламское государство»¹⁰. Они акцентировали безальтернативность политического урегулирования конфликта и необходимость координации действий с региональными державами для содействия запуску диалога между Кабулом и талибами. Эксперты предостерегали, что форсированный вывод коалиционных сил чреват коллапсом кабульского режима, девальвацией хрупких политических достижений и погружением Афганистана в масштабную гражданскую войну¹¹.

Противники афганской миссии заявили, что задачи ослабления «Аль-Каиды» (запрещена в России) были в основном решены. Непосредственную борьбу с терроризмом на Ближнем и Среднем Востоке должны осуществлять региональные государства при поддержке США, выполняющих преимущественно вспомогательные функции. В условиях возобновления междержавного соперничества постулировалась необходимость высвобождения ресурсов для решения наиболее приоритетных задач, включая модернизацию вооружённых сил и подготовку к будущим кризисам. Критики афганской кампании отвергали распространённое представление о превращении Афганистана в убежище для террористов в случае исхода США и НАТО. По их мнению, этот аргумент используется для оправдания перманентной войны с терроризмом и сохранения американского военного присутствия в регионах с высоким уровнем террористической активности¹².

На начальном этапе деятельности администрации Д. Трампа процесс разработки афганской стратегии воспроизвёл опыт предыдущих лет. Советники Трампа, как и их предшественники в администрациях Дж. Буша-младшего и Б. Обамы, фокусировали внимание на военно-политической составляющей стратегии. Отчасти это было следствием продолжающейся милитаризации американской внешней политики, растущего дисбаланса в использовании военного и дипломатического инструментария¹³, а также упрощённого и одномерного восприятия политикоформирующим сообществом конфликтов на Ближнем и Среднем Востоке. Как и предыдущие президенты, Трамп принимал решения о дальнейшем курсе действий в конфликте в условиях конкуренции между приверженцами различных стратегий. Несмотря на то что сторонники продолжения афганской миссии побеждали в борьбе, её противники продолжали консолидировать свои позиции.

По сравнению с предыдущими администрациями подход команды Трампа к афганскому конфликту имел ряд отличий. Первое отличие заключалось во введении элемента обусловленности в обновлённую стратегию. Следует отметить, что Б. Обама подвергался критике за фиксацию сроков реализации афганской кампании, включая её предполагаемую завершающую стадию. Центральный аргумент критики состоял в том, что анонсируя свои планы, США поощряли Талибан к ожиданию вывода американских войск¹⁴. Тем самым Вашингтон лишался возможности оказывать психологическое воздействие на оппонента путём демонстрации воли к долгосрочной борьбе. Базовое допущение в ходе войны заключается в том, что вероятность её более благоприятного исхода для проявляющей упорство стороны повышается¹⁵. Демонстрация решимости, подкреплённая реальной готовностью к длительному противостоянию или не выходящая за рамки публичных заявлений, позволяет более эффективно достигать целей в конфликтах.

Во-вторых, Трамп ужесточил линию в отношении Пакистана, добиваясь прекращения его поддержки террористических группировок. С целью давления на Исламабад администрация использовала в первую очередь экономические инструменты. США существенно сократили объёмы помощи и содействовали включению Пакистана в «серый» список Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ) в 2018 г.¹⁶ В-третьих, особое место в стратегии было отведено взаимодействию с Дели. Это стало ещё одним свидетельством повышения значения Индии в системе внешнеполитических приоритетов США. В-четвёртых, президент Трамп расширил свободу действий Министерства обороны, мотивируя это тем, что жёсткий контроль со стороны Белого дома препятствует эффективной реализации военно-политических задач. В-пятых, в период его правления афганское урегулирование стало рассматриваться в качестве направления, требующего активного приложения усилий американской дипломатии. Предыдущие попытки достичь компромисса с Талибаном, предпринимавшиеся с 2010 г., носили спорадический характер¹⁷.

В конфликтах на Ближнем и Среднем Востоке США не удалось получить политические дивиденды от подавляющего военного превосходства. Краткосрочная, относительно частная операция с целью свержения режима талибов и ликвидации «Аль-Каиды» трансформировалась в затяжную ресурсоёмкую войну, не имеющую достижимых целей. Взяв на себя бремя реализации амбициозного проекта демократизации Афганистана, политическое руководство США не обладало чётким пониманием того, какие демократические преобразования следовало осуществлять и каким образом их необходимо реализовывать на практике. Параллели с травматичным опытом войны во Вьетнаме, осознание неспособности переломить ситуацию в борьбе со значительно более слабым противником и разочаровывающие результаты афганской кампании привели к вытеснению афганской войны на периферию общественно-политических дискуссий. Сформировался обобщённый феномен «забытых войн», вызывающих у американцев отстраненно-индифферентное отношение¹⁸.

Анализируя причины, по которым безразличие к происходящему в Афганистане фактически стало нормой американского общественного мнения, эксперты указывали на расширяющуюся дистанцию между военными и гражданским обществом. По словам американского исследователя Дэниэла Дрезнера, упразднение всеобщей воинской обязанности в 1973 г. и переход к комплектованию вооружённых сил на добровольной основе сопровождались утратой интереса рядовых американцев к проблемам войны и мира. Ключевые факторы, которые способствовали поддержанию безопасности США – благоприятное географическое положение и военная мощь, содействовали распространению среди граждан индифферентного отношения к вопросам внешней политики¹⁹. В настоящее время непосредственное военное бремя несёт ограниченный сегмент американского общества (менее 1%). По сравнению с предыдущими поколениями, нынешнее поколение американцев в значительно меньшей степени ощущает последствия вовлечённости США в вооружённые конфликты, включая людские потери.

Механизмы финансирования войн, в которые США вовлечены после сентябрьской трагедии в Вашингтоне и Нью-Йорке в 2001 г., характеризуются отсутствием транспарентности. Чтобы не провоцировать общественное недовольство, финансирование военных операций осуществляется путём заимствований, а не повышения налогов. Это кардинально отличает современную ситуацию от предшествующих периодов, когда налогоплательщики несли финансовое бремя участия США в войнах (в форме оплаты более высоких налогов). Указанные факторы объясняют, почему негативное отношение американцев к дорогостоящим военным операциям за рубежом, зафиксированное в социальных опросах, не приобретает форму массовых общественных протестов (в отличие, например, от масштабных демонстраций против войны во Вьетнаме). По оценке профессора Гарвардского университета, экономиста Линды Билмс, совокупные расходы на наиболее дорогостоящие в американской истории войны в Афганистане и Ираке составляют от 4 до 6 трлн долл. Пик выплаты основной доли расходов наступит спустя несколько десятилетий²⁰.

Дохийское соглашение: перспективы реализации

Растущее недовольство патовой ситуацией в Афганистане, осознание необходимости более тесного увязывания военных задач с решением политических проблем наряду с кадровыми изменениями (уходом из администрации архитекторов афганской стратегии, а впоследствии и активного противника договорённости с Талибаном Дж. Болтона), создали предпосылки для реализации близкого Трампу подхода – минимизации вовлечённости США в афганский конфликт. Выполнение сложной дипломатической задачи – достижение договорённости с талибами – было поручено опытному дипломату афганского происхождения Залмаю Халилзаду. В сентябре 2018 г. он был назначен на пост спецпредставителя Госдепартамента США по афганскому примирению.

Активные действия американской дипломатии на афганском треке были обусловлены изменениями внешнеполитических приоритетов США (в первую очередь, переориентацией на стратегическую конкуренцию с Китаем и Россией)²¹, необходимостью концентрации ресурсов на ключевых направлениях (прежде всего в Азии, которая становится основной ареной междержавного соперничества) и приближением президентских выборов, в ходе которых Трамп намеревался использовать окончание афганской войны в качестве одного из значимых результатов первого президентского срока. В ходе президентской избирательной кампании в 2020 г. Трамп реактуализировал обещание завершить «бесконечные войны». Его соперник – кандидат от Демократической партии Джозеф Байден – также высказался за минимизацию вовлечённости США в региональные конфликты.

Будучи противником крупных военных кампаний за рубежом, Байден выступает за проведение ограниченных контртеррористических операций с участием небольшого контингента американского спецназа²². В ходе предвыборной кампании он заявил о намерении вывести боевые подразделения из Афганистана в течение первого президентского срока. Он не исключил сохранение ограниченного контингента сил спецопераций для выполнения контртеррористических задач в афгано-пакистанском ареале. С целью достижения устойчивого урегулирования конфликта он акцентировал необходимость дипломатического содействия запуску межафганских переговоров, а также активного взаимодействия с региональными и внерегиональными державами²³.

Напряжённые переговоры между З. Халилзадом и представителями движения талибов, в которых не участвовало кабульское правительство, завершились подписанием в Дохе 29 февраля 2020 г. американо-талибского соглашения об установлении мира в Афганистане. Соглашение предусматривает полный вывод иностранных контингентов в течение 14 месяцев. На начальном этапе – в течение 135 дней – США уменьшают численность группировки до 8600 военнослужащих. Параллельно осуществляется пропорциональное сокращение сил международной коалиции. На протяжении оставшихся 9,5 месяцев реализуется дальнейший вывод иностранных войск. В качестве главного условия запуска межафганских переговоров, которые должны были начаться 10 марта 2020 г., соглашение предусматривает обмен пленными между противоборствующими сторонами (освобождение из заключения 1000 афганских военнослужащих и 5000 талибов)²⁴.

Согласно тексту соглашения, после запуска межафганских переговоров США начинают пересмотр санкций в отношении членов Талибана с целью их снятия к 27 августа 2020 г. В соглашении зафиксированы контртеррористические гарантии Талибана, направленные на предотвращение использования территории Афганистана индивидами или группировками, включая «Аль-Каиду», в целях, представляющих угрозу безопасности США и их союзников. Решение комплекса вопросов, связанных с постконфликтным обустройством Афганистана, осуществляется в ходе прямых межафганских переговоров. Комментируя подписание соглашения, госсекретарь Майкл Помпео акцентировал обусловленность полного вывода войск выполнением талибами своей части обязательств²⁵. В день подписания Дохийского соглашения в Кабуле была принята американо-афганская декларация, в которой констатируется нацеленность сторон на достижение устойчивого урегулирования афганского кризиса. Согласно документу, США продолжат поддерживать кабульское правительство²⁶.

Реализация Дохийского соглашения с самого начала была сопряжена с трудностями. Затягивание обмена пленными между противоборствующими сторонами являлось ключевой проблемой, которая блокировала начало межафганских переговоров. Кризис власти в Кабуле, последовавший за обнародованием итогов состоявшихся в 2019 г. президентских выборов, усугубил напряжённую ситуацию в Афганистане. В экспертных оценках перспектив осуществления Дохийского соглашения доминировал скептицизм. По мнению американских аналитиков, хрупкий компромисс между США и Талибаном вряд ли будет способствовать продвижению к миру в Афганистане. Ряд наблюдателей (в частности, бывший советник президента США по национальной безопасности Сьюзан Райс) охарактеризовали договорённости с талибами в качестве капитуляции Америки перед повстанческим движением, которое добивалось полного вывода иностранных войск из страны. «Капитуляция во имя мира», предпринятая одной из вовлечённых в конфликт сторон, редко ведёт к ограничению амбиций оппонента или большей сдержанности его поведения²⁷. В ожидании ухода коалиционных сил талибы могут использовать тактику имитации переговоров. В этой связи эксперты отмечали целесообразность сохранения присутствия американских войск в Афганистане до окончания процесса политического урегулирования²⁸.

В качестве одного из основных недостатков соглашения эксперты указывали на отсутствие чётко сформулированных обязательств Талибана разорвать связи с «Аль-Каидой» и другими террористическими группировками, действующими в стране. Согласившись на главное условие талибов – полный вывод войск, США утрачивают возможность осуществлять контртеррористические задачи в Афганистане и Пакистане, а также лишаются важного рычага воздействия на кабульское правительство и Талибан. Продолжающийся после подписания соглашения рост вооружённого насилия препятствует формированию условий для результативного диалога. Процесс межафганских переговоров, по всей вероятности, будет длительным и сложным, чреватым их стагнацией или коллапсом. Достижение устойчивых договорённостей потребует от сторон проявления гибкости и готовности к поиску компромиссных решений. «Спойлеры» (в частности, наиболее одиозные талибы) приложат максимальные усилия, чтобы сорвать переговорный процесс и препятствовать осуществлению достигнутых договорённостей²⁹.

Заключение

В американском политико-экспертном сообществе по-прежнему отсутствует консолидированная позиция относительно дальнейшего курса действий в афганском конфликте. Несмотря на стремление США закончить войну в Афганистане, влиятельные сегменты внешнеполитического и военного истеблишмента продолжают отстаивать необходимость борьбы с терроризмом в афгано-пакистанском ареале. Независимо от дальнейшего осуществления планов минимизации вовлечённости США в конфликт, Вашингтон в обозримой перспективе сохранит потенциал для оперативного вмешательства в случае обострения ситуации в Афганистане. США заинтересованы в поддержке умеренного политического режима в этой стране, способного обеспечить безопасность с ограниченной внешней помощью. В период правления администрации Д. Трампа в политике США на афганском треке проявились элементы преемственности и новизны. Усилив ряд компонентов стратегии Обамы, команда Трампа привнесла в афганскую стратегию некоторые новации (в частности, принцип обусловленности). Освободившись от сковывающих действия предыдущей администрации ограничений и используя элемент непредсказуемости в тактических целях, администрация Д. Трампа придала афганской стратегии бó́льшую гибкость.