Введение

В последние десятилетия мир становится всё более непредсказуемым и неопределённым для всех ведущих мировых держав. Международные порядки и фундаментальные принципы, такие как многосторонность, международное право и универсальные права человека находятся под постоянным давлением. Последствия изменения климата, риски торговых войн, обладания ядерным оружием, региональные конфликты, нестабильность на Ближнем и Среднем Востоке, миграционные потоки, нарастающий национализм – вот небольшой перечень угроз, которые подвергают испытаниям международное сообщество. Стремление к подлинной безопасности в условиях глобализации становится в этих условиях скорее исключением, чем правилом, а партнёрские отношения и альянсы, в первую очередь с США, средством к достижению собственного доминирования. Особое место занимает в этих процессах ФРГ.

Место объединённой Германии в мировой политике и союзничестве с Соединёнными Штатами на рубеже XX–XXI веков изучено довольно полно как зарубежными, так и отечественными специалистами. Осмыслению подвергнуты становление внешнеполитических механизмов и взаимоотношения с США на современном этапе (Е.П.Тимошенкова¹, А.В. Белинский и Ю.В. Никуличев²), роль бундесвера (И.С. Берг³, Н.К. Меден⁴), политика ФРГ в НАТО (Ф.О. Трунов⁵, А.Л. Белоногов⁶, G. Koslowski⁷, A.Hyde-Price⁸), в том числе проблема финансирования альянса (H. Hoffmann⁹). Все авторы единодушно отмечают амбиции немецкого правительства в стремлении играть всё большую роль на мировой арене. Однако партнёрские программы Североатлантического альянса, которые предоставляют финансовые механизмы участия, осмыслены не столь подробно.

Определение внешнеполитического курса ФРГ после объединения

Определение внешнеполитического курса ФРГ после объединения в 1990-х годах было связано не только с традиционными направлениями, оформившимися на протяжении 1950–1980-х годов в Боннской республике, но и оказалось в зависимости от опасений европейских держав относительно возрождения имперских амбиций. Приверженность мирному курсу была подтверждена в соглашении СДПГ и партии «Союз-90/Зелёные» от 20 октября 1998 г. «Прорыв и обновление – путь Германии в XXI столетие», которое декларировало, что новое правительство будет развивать основные принципы ранее проводимой внешней политики Германии: мирное и партнёрское сотрудничество с соседями, укрепление Трансатлантического партнёрства, укрепление и расширение Европейского Союза, общеевропейское сотрудничество в рамках ОБСЕ. Государство берёт на себя особую ответственность за демократию и стабильность в Центральной, Восточной и Юго-Восточной Европе¹⁰. Преемственность германского курса на стабильность и безопасность, а также преданность политике разоружения, обусловлены очевидными последствиями Второй мировой войны, неоднократно подтверждались коалиционными соглашениями. Союзнические обязательства в рамках НАТО также были подтверждены в первые годы существования единой Германии, а инструментом становится финансовое участие и бундесвер. Объединённая Федеративная Республика Германия смогла участвовать в вооружённых акциях в рамках системы коллективной безопасности ООН и НАТО.

Последний по времени договор между ХДС/ХСС и СДПГ (2018 г.) по-прежнему подчёркивает, что главной задачей немецкой политики безопасности и стабильности в качестве основы мира является укрепление и развитие международного сотрудничества, институтов и организаций. Германия преследует две основные цели: Европа должна стать более самостоятельной и дееспособной на международном уровне, в то же время укреплять связь с США¹¹. Таким образом, ни перемены в федеральном правительстве, ни накопление международного опыта А. Меркель в качестве канцлера (в том числе связанного с периодическими разногласиями с США) почти не оказали влияния на генеральную линию: стремление взять на себя «большую ответственность за безопасность и обороноспособность», направленную на укрепление европейского сотрудничества и Трансатлантического партнёрства. Коррекции подвергаются скорее методы «доступные для решения огромных международных проблем», к которым относятся, в том числе, «средства, выделяемые на эти задачи», которые Германия должна «адекватно увеличить». К ним следует отнести оборонные расходы и различные виды финансового участия в обеспечении политики безопасности. Рост расходов ФРГ в полной мере отвечает не только её собственным интересам, но и соответствует мнению главного партнёра – США, президент которых Д. Трампа, неоднократно поднимал тему недостаточного финансирования Североатлантического альянса со стороны стран-членов. Так, в рамках бюджета с 2018 по 2021 г. коалиция ХДС/ХСС и СДПГ объявила о дополнительном выделении средств на оборону.

Финансовый вклад ФРГ в трастовые фонды НАТО

Политика трастовых фондов была разработана в сентябре 2000 г. в рамках программы «Партнёрство ради мира» (ПРМ) для предоставления ресурсов странам-партнёрам с целью осуществления проектов в области демилитаризации. Альянс декларировал возможность любой стране-партнёру обратиться за помощью, для чего создавался специальный фонд, позволяющий другим странам оказывать финансовую поддержку на добровольной основе или делать взносы (например, оборудованием или экспертной оценкой)¹². За помощью могла обратиться любая из 20 стран-партнёров, участвующих в программе, однако предпочтение отдавалось государствам, подписавшим Оттавскую конвенцию. Предполагалось, что механизм фонда может также использоваться для поддержки проектов в странах, участвующих в других инициативах НАТО по сотрудничеству в области безопасности, например, в Юго-Восточной Европе в контексте Средиземноморского диалога и Стамбульской инициативы сотрудничества¹³.

Механизм действия фондов предусматривает назначение для каждого проекта ведущей страны, которая определяет потенциальных участников и проводит проект через все этапы его развития. Проекты финансируются на добровольной основе. Общего финансирования НАТО для этих проектов не существует. Средства идут на оценку и процедуру уничтожения боеприпасов. Следует подчеркнуть, что размеры фондов существенно отличаются. Так, например, в 2003–2004 гг. в Сербии и Черногории было уничтожено 28 тыс. единиц СОЛВ при участии таких стран, как Канада, Франция, Великобритания. Ведущей страной проекта являлись Нидерланды, а общая сумма фонда составила 375 тыс. евро. В Грузии с 2003 г. было вложено более 1 млн евро в уничтожение 526 ракет класса «земля-воздух» и 45 боеголовок. Проект финансировали такие страны, как Канада, Чехия, Финляндия, Норвегия, Швеция, Великобритания, Швейцария, Турция. Ведущей страной стал Люксембург¹⁴.

Сфера интересов Федеративной Республики Германия в рамках партнёрских отношений с НАТО представлена весьма широко. Особое внимание федеральное правительство уделяет присутствию на постсоветском пространстве, но участвует и в совместных проектах на территории Юго-Восточной Европы и Западной Африки. Например, в таких фондах, как «Украина IV», совместно с Канадой и Великобританией (общий бюджет в 2018 г. 3,7 млн евро); «Армения» (1,42 млн евро)¹⁵. Согласно ежегодным отчётам федерального правительства о состоянии усилий по контролю над вооружениями, разоружению и нераспространению, а также о развитии Вооружённых сил с 2013 по 2019 г. ФРГ приняла участие в финансировании 16 различных фондов. Взносы ФРГ варьируются от 33% общей суммы (Украина) до 76% (Армения).

Таблица Взносы ФРГ в фонды по разоружению, тыс. евро

Составлено по: Deutsche Projekte im Rahmen der Globalen Partnerschaft der G7 / Jahresabrűstungsbericht. Bericht der Bundesregierung zum Stand der Bemuhungen um Rustungskontrolle, Abrustung und Nichtverbreitung sowie uber die Entwicklung der Streitkraftepotenziale 2013; Deutsche Projekte im Rahmen der Globalen Partnerschaft der G7 / Jahresabrűstungsbericht. Bericht der Bundesregierung zum Stand der Bemuhungen um Rustungskontrolle, Abrustung und Nichtverbreitung sowie uber die Entwicklung der Streitkraftepotenziale 2014; Deutsche Projekte im Rahmen der Globalen Partnerschaft der G7 / Jahresabrűstungsbericht. Bericht der Bundesregierung zum Stand der Bemuhungen um Rustungskontrolle, Abrustung und Nichtverbreitung sowie uber die Entwicklung der Streitkraftepotenziale 2015; Deutsche Projekte im Rahmen der Globalen Partnerschaft der G7 / Jahresabrűstungsbericht. Bericht der Bundesregierung zum Stand der Bemuhungen um Rustungskontrolle, Abrustung und Nichtverbreitung sowie uber die Entwicklung der Streitkraftepotenziale 2016; Deutsche Projekte im Rahmen der Globalen Partnerschaft der G7 / Jahresabrűstungsbericht. Bericht der Bundesregierung zum Stand der Bemuhungen um Rustungskontrolle, Abrustung und Nichtverbreitung sowie uber die Entwicklung der Streitkraftepotenziale 2017; Deutsche Projekte im Rahmen der Globalen Partnerschaft der G7 / Jahresabrűstungsbericht. Bericht der Bundesregierung zum Stand der Bemuhungen um Rustungskontrolle, Abrustung und Nichtverbreitung sowie uber die Entwicklung der Streitkraftepotenziale 2018; Deutsche Projekte im Rahmen der Globalen Partnerschaft der G7 / Jahresabrűstungsbericht. Bericht der Bundesregierung zum Stand der Bemuhungen um Rustungskontrolle, Abrustung und Nichtverbreitung sowie uber die Entwicklung der Streitkraftepotenziale 2019. Составлено по: Deutsche Projekte im Rahmen der Globalen Partnerschaft der G7 / Jahresabrűstungsbericht. Bericht der Bundesregierung zum Stand der Bemuhungen um Rustungskontrolle, Abrustung und Nichtverbreitung sowie uber die Entwicklung der Streitkraftepotenziale 2013; Deutsche Projekte im Rahmen der Globalen Partnerschaft der G7 / Jahresabrűstungsbericht. Bericht der Bundesregierung zum Stand der Bemuhungen um Rustungskontrolle, Abrustung und Nichtverbreitung sowie uber die Entwicklung der Streitkraftepotenziale 2014; Deutsche Projekte im Rahmen der Globalen Partnerschaft der G7 / Jahresabrűstungsbericht. Bericht der Bundesregierung zum Stand der Bemuhungen um Rustungskontrolle, Abrustung und Nichtverbreitung sowie uber die Entwicklung der Streitkraftepotenziale 2015; Deutsche Projekte im Rahmen der Globalen Partnerschaft der G7 / Jahresabrűstungsbericht. Bericht der Bundesregierung zum Stand der Bemuhungen um Rustungskontrolle, Abrustung und Nichtverbreitung sowie uber die Entwicklung der Streitkraftepotenziale 2016; Deutsche Projekte im Rahmen der Globalen Partnerschaft der G7 / Jahresabrűstungsbericht. Bericht der Bundesregierung zum Stand der Bemuhungen um Rustungskontrolle, Abrustung und Nichtverbreitung sowie uber die Entwicklung der Streitkraftepotenziale 2017; Deutsche Projekte im Rahmen der Globalen Partnerschaft der G7 / Jahresabrűstungsbericht. Bericht der Bundesregierung zum Stand der Bemuhungen um Rustungskontrolle, Abrustung und Nichtverbreitung sowie uber die Entwicklung der Streitkraftepotenziale 2018; Deutsche Projekte im Rahmen der Globalen Partnerschaft der G7 / Jahresabrűstungsbericht. Bericht der Bundesregierung zum Stand der Bemuhungen um Rustungskontrolle, Abrustung und Nichtverbreitung sowie uber die Entwicklung der Streitkraftepotenziale 2019.

Особое место в проектах ФРГ занимает Украина. Несмотря на то что трастовые фонды для неё действуют с начала 2000-х годов, Германия присоединилась только в 2014 г., с началом нового этапа, ознаменовавшегося большей широта охвата, не ограничивающегося традиционными ранее процедурами по обезвреживанию боеприпасов. С 2014 г. фонды финансируют мероприятия по модернизации командования, контроля и связи, логистики и стандартизации в вооружённых силах и пограничной службе; обеспечение кибернетической безопасности; переподготовку и социальную адаптацию военных; медицинскую реабилитацию (в первую очередь на Донбассе). Общий размер фондов НАТО на Украине составляет около 40 млн евро. Большая их часть была запущена в сентябре 2014 г. после Уэльского саммита НАТО как «ответ на агрессивные действия России против Украины». Ведущей страной-спонсором являются США, чей вклад составляет 25 млн евро. Помимо стандартного для ФРГ участия в уничтожения обычных боеприпасов и запасов противопехотных мин, Германия руководит программой утилизации радиоактивных отходов в Житомирской области (UKR Disposal of Radioactive Waste II), запущенной в 2016 г. Вклад ФРГ составляет более 1 млн евро. С 2016 г. ФРГ участвует в деятельности трастового фонда в Армении. Проект нацелен на выведение из строя активных бронированных боевых машин. В сербском Крагуеваце идёт работа по уничтожению запасов 1,3 млн противопехотных мин, а также нескольких тысяч единиц стрелкового оружия¹⁶.

Финансирование трастовых фондов ООН и HALO

Трастовые фонды НАТО это не единственный пример финансового участия ФРГ в мероприятиях по разоружению. Приверженность европейскому партнёрству нашло выражение в финансировании британской благотворительной Организации жизнеобеспечения в опасных зонах (Hazardous Area Life-Support organization, HALO), а стремление к присутствию на мировом уровне – во взносах в Целевой фонд ООН в поддержку сотрудничества в сфере регулирования вооружений (United Nations Trust Facility Supporting Cooperation on Arms Regulation, UNSCAR).

Фонд был создан в 2016 г., он как и другие трастовые фонды предусматривает нескольких доноров и предназначается «для спонсирования проектов, которые направлены на поддержку осуществления Договора о торговле оружием и Программы действий по стрелковому оружию и легким вооружениям». Германия является председателем комитета Целевого фонда и в настоящее время его крупнейшим донором. До создания фонда ФРГ с 2013 г. вела работу в рамках бюро ООН по вопросам разоружения (United Nations Office for Disarmament Affairs, UNODA) в отдельных государствах АСЕАН, а также на Ближнем и Среднем Востоке. В сотрудничестве с региональным бюро UNODA по Азии она поддержала семинар по борьбе с незаконной торговлей оружием и боеприпасами в Индонезии. Вместе с региональным бюро UNODA по Латинской Америке были проведены семинары по улучшению контроля над стрелковым оружием в частном секторе безопасности в Коста-Рике, Сальвадоре и Перу. В целом с 2013 по 2018 г. ФРГ выделила более 3 млн евро на программы ООН по разоружению.

Организация HALO была основана в 1988 г. полковником британской армии Колином Кэмпбеллом Митчеллом. В настоящее время фонд ведёт широкую работу по выполнению Конвенции о запрещении противопехотных мин. Германия участвует преимущественно в проектах на территории бывшей Югославии, а также в Афганистане. В частности, на территории Боснии и Герцеговины, где население до сих пор страдает от неразорвавшихся противопехотных мин и кассетных боеприпасов, велась работа по регистрации и маркировке найденного и обезвреженного вооружения. Потребность в подобной деятельности возросла после наводнения 2014 г., которое затопило 70% территории вокруг минных полей¹⁷.

Участвуя в финансировании программ по разоружению, федеральное правительство исходит из нескольких принципов. За необходимостью контроля над нестабильными регионами стоит желание подчеркнуть свою надёжность и незаменимость в качестве партнёра по НАТО. Именно слово «надёжность» является постоянным рефреном в коалиционных договорах политических партий. Правительство А. Меркель с 2005 г. неизменно отмечает тот факт, что НАТО остаётся незаменимым гарантом и основой безопасности государства, а цель ФРГ состоит в более тесном сотрудничестве с США, согласовании целей и ликвидации любых неиспользованных возможностей¹⁸. Контроль над вооружениями и разоружение остаются приоритетными целями немецкой внешней политики и политики безопасности на протяжении тридцати лет единства. В то же время финансовые инструменты позволяют ФРГ играть более заметную роль на мировой арене, наряду с миссиями бундесвера и посреднической ролью в урегулировании конфликтов.

Последовательную приверженность партнёрству с НАТО подтвердила и речь министра иностранных дел ФРГ Хайко Мааса, произнесённая 28 февраля 2020 г. в Гамбургском Сенате. Несмотря на то что, по его словам, «некоторые» сводят трансатлантический союз «к подсчёту затрат и выгод», а США повернули свои интересы в Азию, «только если мы, европейцы, укрепим способность больше выступать за собственную безопасность, только тогда мы сможем надолго удержать американцев в трансатлантическом союзе». По словам Х. Мааса внешняя политика Германии не должна быть разрушительной, но должна что-то противопоставлять разрушительной реальности. Решением этой проблемы может стать политика разоружения и усилия по контролю над вооружениями¹⁹. Х. Маас предпринял попытку объединить общность европейских, германских и американских целей партнёрством в Североатлантическом альянсе.

Экспорт вооружения как инструмент сотрудничества со странами-партнерами

Финансовые инвестиции в разоружение рассматриваются в ФРГ не только как вложение в обеспечение безопасности, но и как способ сохранения тесных партнёрских связей с США. Однако этот миролюбивый посыл необходимо рассматривать в совокупности с тем фактом, что ФРГ является одним из мировых экспортёров вооружения и объёмы производства продукции военного назначения существенно выросли с 2005 по 2019 г. Кроме того, заметно возросло и число разовых разрешений на экспорт вооружения. Общая стоимость военных товаров, экспортированных с 2005 по 2009 г., составила 8,6 млрд евро, а за время правления коалиции консерваторов и либералов в 2009–2013 гг. – 6,6 млрд евро. Общая стоимость товаров, экспортированных по разовым разрешениям к 2013 г. возросла с 4,4 до 8,5 млрд евро. В 2017 г. было выдано индивидуальных разрешений на экспорт вооружений на сумму в 6,24 млрд евро. Причём, 2,45 млрд евро из этой суммы пришлись на страны ЕС и НАТО. Главным образом ФРГ продаёт подводные лодки, боевые корабли и танки, но стрелковое вооружение занимает в этом перечне немалую долю.

К импортёрам продукции немецкого военно-промышленного комплекса относятся и регионы с нестабильной политической ситуацией. Доля экспорта в Алжир, Катар, Египет, Саудовскую Аравию и ОАЭ с 2009 по 2017 г. колебалась. В первую очередь это коснулось стрелкового вооружения. К 2013 г. она возросла почти вдвое, с 43,2 до 83,5%. В 2016 г. такого оружия было поставлено на 16,4 млн евро, в 2017 г. – на 15,1 млн евро, но в 2017 г. в эти страны было поставлено почти на 1,5 млн евро меньше лёгкого стрелкового оружия, которое наиболее чисто используется во внутренних конфликтах. Преимущественно речь идёт об оружии, производимом компанией «Хеклер и Кох» (Heckler & Koch).

Подобные двойные стандарты являются регулярным объектом общественной критики, особенно активизировавшейся после 2011 г. За последние десятилетия стрелковое оружие и лёгкое вооружение нанесли больше урона, чем любой другой вид оружия. Оно используется во всех региональных конфликтах, дестабилизирует общество и препятствует безопасному сосуществованию. По оценкам ООН, во всём мире в обращении находится более 875 млн единиц стрелкового оружия со средним сроком использования от 30 до 50 лет, ещё 133 млн хранятся вооружёнными силами, 23 млн – правоохранительными органами²⁰. Ещё долго после прекращения конфликта стрелковое оружие может представлять угрозу безопасности и привести к дестабилизации хрупких обществ и государств.

Парламентская оппозиция резко критикует правительство за продолжение экспорта вооружений на Ближний Восток. Непрекращающиеся дебаты в бундестаге провоцируются запросами фракции СДПГ. Общественную функцию контроля над вооружением и разоружением взял на себя Берлинский информационный центр трансатлантической безопасности (Berlin Information-center for Transatlantic Security, BITS), основанный в 1991 г. Эксперты центра ежегодно публикуют материалы, посвящённые немецкому вооружению и проблемам нераспространения оружия. Критике были подвергнуты введённые федеральным правительством стандарты выдачи разрешений на экспорт стрелкового оружия в страны, не входящие в НАТО. Эти правила были ужесточены в 2015 г. в рамках так называемых базовых ставок стрелкового оружия. С этого момента стрелковое оружие подлежало дополнительным проверкам «после отгрузки» (Post-Shipment), которые немецкие органы могли проводить на месте после доставки стрелкового оружия соответствующему государственному получателю. Однако, по словам аналитика Центра, Бьерна Мюллера, такими выборочными проверками контролируются только штурмовые винтовки и пистолеты, причём в 2017 г. были проведены только две контрольные проверки, а в 2018 г. – одна²¹. Подобный контроль не является обязательным и не затрагивает экспорт в страны НАТО и ЕС.

В ответ на критику, министерства иностранных дел и обороны подчёркивают, что их проекты в первую очередь защищают интересы ФРГ. Они обеспечивают безопасность на внешних границах ЕС, особенно с началом миграционного кризиса. Они направлены на усиление контроля над стрелковым оружием на Африканском континенте с целью обуздания насилия и устранения одной из основных причин миграции²². Ещё одним аргументом сторонников производства вооружения являются 80 тыс. рабочих мест, что особенно важно в современных социально-экономических условиях.

Заключение

Подводя итоги, следует отметить, что стремление ФРГ играть всё более заметную роль на мировой арене и сохранение тесного партнёрства с США и НАТО требуют от правительства гибкости, а также использования всех доступных методов и ресурсов: как участия бундесвера в миссиях НАТО и продажи оружия, так и защиты принципов разоружения. Анализ вкладов ФРГ в различные трастовые фонды показывает, что за последние годы направленность финансирования меняется в сторону увеличения взносов в благотворительные организации, дающие позитивный общественный резонанс. Декларирование приверженности политике разоружения не приведёт к отказу от производства вооружения, а репутационный урон будет сглаживаться посредническими усилиями в региональных конфликтах, таких как украинский или приднестровский, а также организацией Мюнхенская конференция по безопасности. Нельзя сбрасывать со счетов тот факт, что политика разоружения является только частью политики обеспечения безопасности, которая включает в себя и экспорт вооружения, способствующего сохранению немецкой обороноспособности и активизации сотрудничества со странами-партнёрами.