Введение

В декабре 2017 года – меньше чем через год после начала своего президентства – Дональд Трамп выпустил Стратегию национальной безопасности (СНБ), основной доктринальный документ, который должен был бы определить вектор работы основных федеральных ведомств на ближайшие несколько лет.

Многие эксперты отмечают тот факт, что несмотря на огромные сложности, с которыми столкнулся Трамп в первые месяцы своего президентства, включая уход с поста советника национальной безопасности Майкла Флинна и последовавшие за ним кадровые перестановки в Совете национальной безопасности¹, а также неоднозначные и зачастую противоречивые высказывания Трампа, в новой стратегии удалось сохранить преемственность предыдущих доктринальных документов². Например, схожесть со стратегией Б. Обамы заключается в том, что значительная роль в обеспечении национальной безопасности отводится экономической мощи как основе американского геополитического превосходства.

1.защита американского народа, территории и образа жизни;

2.содействие процветанию США;

3.обеспечение «мира посредством силы»;

4.продвижение американского влияния.

Ключевой темой стратегии стало понятие «соперничества» (competition): оно само и его производные встречаются в тексте 78 раз, причём в контексте не только борьбы с угрозами и вражескими силами, но и с партнёрами, которые выстраивают свои отношения с Соединёнными Штатами не всегда на равных условиях.

Внешнеполитическая часть доктрины базировалась на принципе «Мир посредством силы» (peace through strength). Его суть, по мнению администрации Д. Трампа, состоит в снижении глобальной напряжённости с учётом приоритетности американских интересов, которые США обеспечивают с помощью военной мощи. Эти положения созвучны «лидерству из-за спины» – подходу к ведению внешней политики Барака Обамы, деятельность которого в первую очередь определял экономический кризис, в разгаре которого он пришёл к власти, и дефицит ресурсов. Трамп, озвучив достаточно амбициозные планы во внутренней политике, также не был готов тратить огромные ресурсы на внешнеполитические инициативы, целью которых не являлась защита жизненно важных интересов США. Отказ от политики вмешательства, не предполагающего при этом изоляционизма, в приверженности к которому обвиняли 45-го президента, стал лейтмотивом внешней политики Дональда Трампа, который не начал ни одной военной кампании.

Министерство обороны

Для анализа особенностей практического выполнения положений Стратегии национальной безопасности США и, в частности, положений Национальной оборонной стратегии, непосредственно затрагивающей американское военное ведомство, представляется важным рассмотреть представления администрации Д. Трампа об особенностях военного строительства, таких как ассигнования на различные военные нужды, структуру закупок и так далее. Основным источником здесь могут служить бюджетные запросы президента Соединённых Штатов, а также непосредственно Министерства обороны и отдельных видов вооружённых сил.

Все бюджетные запросы Трампа за время его пребывания у власти, кроме запроса на 2021 год, имели тенденцию к росту, при этом в последнем случае это объясняется экономическими трудностями в США, нежели особенностями реализации военной стратегии. Военные расходы США за время пребывания у власти администрации Д. Трампа были примерно эквиваленты аналогичным расходам следующих за ними по этому показателю 11 стран – мировых лидеров. Значительное увеличение реальных оборонных расходов произошло в 2019 г. и составило 47,9% по отношению к предыдущему году. При этом их доля по отношению к ВВП в том же году составила 3,19%³. По абсолютному и относительному показателю эти расходы ниже аналогичных цифр при администрации Б. Обамы. Доля же общеоборонных расходов, то есть всех, не относящихся к расходам на виды вооружённых сил, увеличивалась в абсолютных цифрах, но сокращалась как доля по отношению к общему объёму военных расходов⁴. Это важная статья расходов, поскольку в неё входят в том числе и затраты на повышение эффективности работы военного ведомства, например, на автоматизацию и внедрение информационных технологий. Ещё одной важной тенденцией стало то, что расходы на эксплуатацию и техническое обслуживание, а также на личный состав растут быстрее общего уровня инфляции, а к 2022 г. это должно произойти со всеми оборонными расходами⁵. Это означает, что с течением времени каждый вложенный в военные расходы доллар будет иметь меньшую покупательную способность. При администрации Д. Трампа росли и общие расходы на военные НИОКР, однако во всех бюджетных запросах (кроме запроса на 2021 г.) приоритет отдавался модернизации уже существующих систем вооружений⁶.

Структура военных расходов не раз становилась предметом манипуляций со стороны администрации. Это делалось с целью либо избежать обсуждения определённых статей в Конгрессе, либо обойти ограничения, наложенные законом «О контроле над бюджетом» 2011 года. Так, расходы на строительство знаменитой стены на границе с Мексикой были включены в военный бюджет (в статью расходов на строительство военной инфраструктуры). Помимо этого, для увеличения военного бюджета Трамп переводил часть основного военного бюджета на счета зарубежных чрезвычайных операций (OCO), поскольку эти расходы не подлежат бюджетным ограничениям в рамках закона 2011 года. В бюджетном запросе на 2020 г. сумма перераспределённых таким образом средств достигла 98 млрд долл.⁷, причём сделано это было на фоне заявлений администрации о сворачивании операций американских вооружённых сил в Сирии и Афганистане.

Что касается расходов на виды вооружённых сил, то здесь одной из тенденций стало стремление к количественным показателям. Наиболее известно в этой связи намерение администрации увеличить число кораблей в американских ВМС до 355 единиц, однако, согласно прогнозам самих ВМС, при благоприятном сценарии таких показателей они смогут добиться только к 2034 году⁸. Критики данного подхода отмечали, что затраты на такое масштабное судостроительство негативно скажется на затратах на техническое обслуживание уже существующих единиц, подготовку личного состава и другие необходимые статьи. Эксперты отмечали, что инфраструктура техобслуживания военных судов и без того перегружена, из-за чего ВМС вынуждены пользоваться частными верфями⁹. Кроме того, без изменения планов набора личного состава нехватка моряков в американском флоте к 2023 г. составила бы более 18 тыс. человек¹⁰. Однако в дальнейшем эти планы были скорректированы. Дополнительную нагрузку на бюджет ВМС создаёт и значительное увеличение активности американского флота в Азиатско-Тихоокеанском регионе, одним из примеров являются так называемые операции по обеспечению свободы судоходства.

В 2018 г. было озвучено требование о намерении довести число боеготовых эскадрилий ВВС США до 386. Чтобы эти планы не привели к нехватке пилотов, численность личного состава ВВС при Трампе постоянно росла. Одной из главных сложностей оставалось техническое устаревание некоторых модификаций самолётов, прежде всего F-15C и F-15D, срок эксплуатации которых был продлён (вместо их замены на истребители F-22). Важным шагом в модернизации истребительного парка ВВС является продолжение финансирования проекта по созданию истребителя шестого поколения (Next Generation Air Dominance). В сентябре 2020 г. было объявлено об испытании первого прототипа¹¹.

Необходимая численность личного состава сухопутных войск росла в каждом последующем бюджетном запросе президента. Однако здесь вмешались трудности, связанные с набором личного состава. В 2018 фин. г. армия США не смогла достичь соответствующего целевого показателя, и не добрала 6500 солдат¹². В структуре закупок военной техники по-прежнему преобладали уже имеющиеся системы вооружений, такие как танки «Абрамс» и БМП «Брэдли».

Одно из важнейших измерений провозглашённого соперничества между крупными державами – сфера высоких технологий. В Национальной оборонной стратегии перечисляются технологии, которые изменят характер военных действий в будущем: продвинутые вычислительные системы, аналитика “больших данных”, искусственный интеллект (ИИ), автономные системы, робототехника, системы направленной энергии, гиперзвуковые системы и биотехнологии¹³. Именно поэтому в 2017 г. был учреждён пост заместителя министра обороны по научным исследованиям и техническим разработкам (USD R&E). Приоритетами администрации Д. Трампа в сфере новых типов вооружений стали разработка гиперзвукового оружия, беспилотных систем и исследование военного применения искусственного интеллекта. В 2018 г. при Министерстве обороны был создан Объединённый центр искусственного интеллекта (JAIC), занимающийся исследованиями боевого применения ИИ. В бюджетных запросах расходы на исследования, связанные с гиперзвуковыми системами, постоянно росли. В запросе на 2020 фин. г. они составляли 2,6 млрд долл., на 2021 фин. г. – 3,2 млрд долл.¹⁴ То же можно сказать и о росте расходов на исследования в области ИИ, только суммы здесь значительно меньше – 780 млн долл. в 2020 г., 841 млн долл. – в 2021¹⁵. Основной трудностью на этом направлении являются разногласия между Министерством обороны и американскими высокотехнологичными гигантами, такими как «Гугл» (Google) и «Майкрософт» (Microsoft), которые являются основным источником инноваций в этой области. При администрации Д. Трампа эти разногласия ещё больше усугубились тем, что к ним добавились обвинения со стороны администрации в сотрудничестве этих компаний с Китаем.

При администрации Д. Трампа бурное развитие переживала военно-космическая отрасль. В 2019 г. Космическое командование Военно-воздушных сил США было преобразовано в отдельный, шестой вид вооружённых сил – Космические силы США, которые должны взять на себя выполнение задач остальных видов ВС, связанных с космическим пространством. В бюджетном запросе на 2021 фин. г. расходы на Космические силы составляют 15,4 млрд долл. Для сравнения, расходы на ВВС равны 153,6 млрд долларов¹⁶.

Обзор ядерной политики, опубликованный Министерством обороны в 2018 г., предписывает провести модернизацию американской ядерной триады в соответствии с угрозами, которые представляют Россия и Китай. Пик расходов на модернизацию, согласно документу, должен прийтись на 2029 г., когда эти расходы должны составлять 3,7% военного бюджета, а расходы на поддержание боеспособности имеющегося ядерного арсенала – 2,7%¹⁷. Наземный элемент триады – межконтинентальные баллистические ракеты (МБР) «Минитмен-3» (Minuteman III) должны быть заменены на ракеты GBSD (Ground-based Strategic Deterrent) начиная с 2029 г., на смену ПЛАРБ класса «Огайо» должны прийти подлодки класса «Колумбия» (по одной в год начиная с 2027 г.), стратегические бомбардировщики В-52 и В-2 должны сменить самолёты В-21.

Что касается систем противоракетной обороны, основной тенденцией при администрации Д. Трампа стало намерение приспособить существующие противоракетные системы к перехвату ракет дальнего радиуса действия, в частности, систем «Иджис» (Aegis) и «ТХААД» (THAAD) для перехвата МБР. Однако бюджет Агентства по противоракетной обороне рос лишь до 2020 фин. г., с которого началось его снижение, сначала более чем на 1 млрд долл., а в запросе на 2021 фин. г. – ещё на 100 млн долл. В структуре расходов закупка уже существующих систем доминирует над разработками новых технологий в этой сфере¹⁸.

Кроме того, своё развитие получила и программа модернизации космического компонента системы раннего предупреждения о ракетном нападении, согласно которой инфракрасная спутниковая система SBIRS должна быть заменена на более совершенные спутники OPIR. Решение об ускорении реализации этой программы было принято в 2018 г. В бюджетном запросе на 2021 фин. г. расходы на неё составляют 2,3 млрд долларов¹⁹.

Государственный департамент

При администрации Д. Трампа стало очевидно, что Соединённые Штаты в какой-то степени потеряли импульс к ведению активной внешней политики. Головокружение от успехов в вопросах поддержания глобального лидерства сменилось некой апатией. Если мировое сообщество не всегда понимало, почему США вмешиваются в различные глобальные и региональные процессы, то сейчас это вызывает сомнение даже в самих Штатах. Ричард Хаас, президент Совета по международным отношениям, в одном из своих интервью вынужден объяснять, что американская внешняя политика приносит пользу не только всему миру, но и США, и является не формой филантропии, а средством обеспечения национальной безопасности²⁰.

Результатом первой особенности стало то, что должности послов в ряде стран, а также посты в руководстве департамента уровня заместителя или помощника государственного секретаря оставались вакантными на протяжении нескольких месяцев, а в некоторых случаях – лет. К концу президентства Д. Трампа должности глав девяти дипломатических миссий, включая должность посла США в Китае (вакантна со 2 октября 2020 г.) остаются без номинации конкретной кандидатуры. Кроме того, без номинации остаются такие ключевые позиции, как заместитель госсекретаря по вопросам публичной дипломатии, помощники госсекретаря: по вопросам Европы и Евразии, по вопросам международных организаций, по вопросам Южной Азии; а также представитель США при ЕС, специальный представитель по вопросам соблюдения прав человека в Северной Корее и др.²¹. Эти должности в настоящее время заняты чиновниками в должности исполняющих обязанности. В ряде случаев кандидаты, назначенные на свои посты, пока не утверждены Сенатом. В частности, это заместитель госсекретаря по вопросам контроля над вооружениями и международной безопасности, помощник госсекретаря по вопросам Западного полушария, представители США в АСЕАН и ОЭСР, а также послы в ряде стран, включая Канаду, Германию, Японию, Пакистан, Афганистан, Белоруссию и Украину²².

Так, например, заместитель госсекретаря по вопросам контроля над вооружениями был впервые назначен администрацией спустя почти год после инаугурации Д. Трампа. Андреа Томпсон была утверждена на этом посту в апреле 2018 г., однако покинула свой пост в октябре 2019 г. предположительно в связи с сокрытием информации о своей связи с Марией Бутиной, осуждённой в США на 18 месяцев²³. С тех пор исполняющим обязанности заместителя госсекретаря по этим вопросам является Кристофер Форд. О своём намерении назначить на этот пост Маршалла Биллингсли Д. Трамп объявил в мае 2020 г., однако до сих пор эта кандидатура так и не была утверждена Сенатом. Также интересен пример Ричарда Гренелла, который в определённый период времени занимал должности посла США в Германии, исполняющего обязанности Директора национальной разведки и специального посланника президента США по вопросам мирных переговоров между Сербией и Косово²⁴.

За время моратория на набор сотрудников штат Госдепартамента сократился на 1219 позиций²⁵. За этот период ведомство покинули 722 работника – около 7% штата²⁶. К концу 2017 г. Госдепартамент покинуло около 60% карьерных дипломатов в ранге посла²⁷.

За время своего пребывания у власти Д. Трамп не раз позволял себе резкие высказывания в отношении внешнеполитического ведомства, называя его «Департаментом глубинного государства» (в негативном смысле этого слова), в том числе и в присутствии государственного секретаря²⁸. Госсекретарь Рекс Тиллерсон был уволен Трампом со своего поста путём опубликования сообщения в «Твиттере». После того, как в 2017 г. был объявлен запрет на въезд граждан семи мусульманских стран, несколько десятков американских дипломатов поставили свои подписи под письмом, выражающим протест против этого решения²⁹. В ответ на это тогдашний пресс-секретарь Белого дома Шон Спайсер недвусмысленно заявил о том, что несогласные с этим решением могут покинуть ведомство.

В ряде случаев Государственный департамент использовался Трампом не столько для продвижения внешнеполитической стратегии США, сколько для достижения своих личных целей. Примером здесь могут служить попытки повлиять на президента Украины В. Зеленского с тем, чтобы он начал расследование в отношении компании «Бурисма» (Burisma), где одним из членов совета директоров был сын Джо Байдена Хантер³⁰.

Министерство внутренней безопасности

Министерство внутренней безопасности США (МВБ) – ведомство, учреждённое администрацией Дж. Буша-младшего после терактов 11 сентября 2001 г. Его создание было подкреплено и в доктринальном смысле. В 2002 г. вслед за СНБ была выпущена Национальная стратегия внутренней безопасности, которая затем была обновлена в октябре 2007 года.

Основными целями стратегии 2007 г. назывались предотвращение и срыв террористических атак, защита американских граждан, критической инфраструктуры и ресурсов, реагирование и восстановление после чрезвычайных происшествий, а также укрепление фундамента, обеспечивающего долгосрочный успех³¹.

СНБ предполагала работу Министерства по защите и укреплению важнейших инфраструктурных объектов, подверженных физическим атакам, в особенности морских и аэропортов, железных дорог, телекоммуникаций, транзитных систем. Большое внимание уделяется иммиграционной политике и строительству стены, призванной защитить американскую южную границу. В сфере кибербезопасности Стратегия призывает к совместной работе Министерства с властями штатов и с местными органами в вопросах защиты чувствительной информации, а также в противодействии государственным и негосударственным акторам использовать киберсредства в различных сферах с целью подрыва американского превосходства на суше и море, в воздухе, космосе и киберпространстве³².

С практической точки зрения в Министерстве внутренней безопасности возник ряд проблем, помимо уже существовавших. Его создание изначально подверглось довольно жёсткой критике из-за громоздкости бюрократического аппарата – оно объединило 22 ведомства из различных министерств и сразу стало неповоротливой бюрократической машиной, задачи которой не всегда подвергались общей логике. Не раз слышались обвинения ведомства в неэффективности, чрезмерных расходах федерального бюджета, незаконном сборе данных³³. Политика Трампа, в первую очередь жёсткий подход к иммиграционной проблеме, подняли новую волну призывов со стороны политических деятелей и экспертов упразднить или реформировать ведомство. С таким предложением выступила член Палаты представителей Александрия Окасио-Кортес³⁴, бывший член Палаты представителей Барбара Боксер³⁵, исполнительный директор Американского союза защиты гражданских свобод Энтони Д. Ромеро³⁶ в связи с участием личного состава Министерства внутренних дел в подавлении протестов в Портленде. Дальнейшая политизация ведомства отнимет столь необходимые в настоящее время очки доверия у правительства.

Весной 2020 г. Министерство внутренней безопасности пользовалось заметной поддержкой населения – 71% населения против 24% позитивно отзывались о ведомстве³⁷. Этот показатель был выше чем аналогичный у Федеральной резервной системы и Министерства юстиции. Ведомство играет заметную роль в борьбе с коронавирусом. Целый комплекс мер реализуется через Федеральное агентство по управлению в чрезвычайных ситуациях, которое координирует федеральные усилия по борьбе с пандемией³⁸. Эти действия согласуются с положениями Стратегии национальной безопасности, где борьба с биологическими угрозами и пандемиями прописана как одно из приоритетных направлений защиты американского народа.

Специальным документом, обеспечивающим связь СНБ и повседневной деятельности Министерства, является Стратегический план, принятый на 2020–2024 гг³⁹. Этот план является комплексной стратегией среднесрочного развития ведомства, позволяющий разграничить отдельные задачи и их реализацию различными агентствами и службами, входящими в состав МВБ.

Ряд моментов, указанных в плане, представляет особый интерес. Например, большое внимание уделяется сотрудничеству с другими странами в вопросах борьбы с террористической угрозой и киберугрозами. Последние называются самой динамически развивающейся угрозой внутренней безопасности. Обеспокоенность вызывает потенциальное «кибер 11 сентября»⁴⁰.

Таблица Бюджетный запрос отдельных служб МВБ в 2017–2021 гг. (млрд долл.)

^* 2,8 млрд долл. в этой бюджетной графе относятся к Фонду ликвидации последствий стихийных бедствий (затраты на восстановление после лесных пожаров). Источник: >>>

Заключение

Даже хорошо продуманная стратегия не является гарантом успешной внешней политики как в долгосрочной, так и в краткосрочной перспективе. А вот процесс принятий решений, характеризующийся своей адаптивностью и устойчивостью к кризисным ситуациям, может обеспечить стратегическое превосходство в любой из областей, в том числе и в сфере национальной безопасности.

В ходе реализации стратегии обнажились и худшие аспекты современной американской бюрократической машины. Особенно показательным стал пример существенно увеличившегося военного бюджета. Военные структуры поторопились распределить средства, которых на самом деле у США не было, в то же время высшие и гражданские чины сконцентрировались на недальновидных планах развития военной инфраструктуры в ущерб общей стратегии. Таким образом, цели и средства, направляемые на их достижение, стали своего рода оторванными друг от друга. Помимо проблемы реализации стратегии возникли сложности с её адаптацией к разразившейся в 2020 г. пандемии коронавируса, внутриполитическому кризису и меняющемуся восприятию Соединённых Штатов международным сообществом.