The State Agrarian Policy of Donald Trump Administration: Are Changes Possible?
Table of contents
Share
Metrics
The State Agrarian Policy of Donald Trump Administration: Are Changes Possible?
Annotation
PII
S207054760007118-6-1
DOI
10.18254/S207054760007118-6
Publication type
Article
Status
Published
Authors
Oleg Ovchinnikov 
Occupation: Senior Research Fellow
Affiliation: Institute for the U.S. and Canadian Studies of the Russian Academy of Sciences
Address: Russian Federation, Moscow
Edition
Abstract

The peculiarities of the agrarian policy of each of the US administrations, in addition to the specific views on economic regulation inherent in the representatives of the democratic and republican parties, are determined by two main factors. First, the current state of the agrarian sector, and secondly, the traditions that have been formed as a result of a long evolution and the already established and proven measures of state regulation of the agro-industrial complex.

By the beginning of 2017, when the Administration of D. Trump came to power, the US agricultural sector was in the phase of a cyclical decline in the agricultural market conditions. The protectionist foreign trade policy of the new administration partly worsened, given the importance of exports for the welfare of the agricultural sector, the course of crisis in the industry. However, the mechanisms of state regulation of the agrarian sector that had been established by this time made it possible in part to mitigate the negative effects of the crisis. The “disagreement” between the officially conducted economic policy of the Administration and the interests of the agrarian sector affects only its foreign trade component. In other directions, the course of the current government of the country as a whole coincides with the priorities of the agrarian policy of the previous administrations. This was first confirmed in the strategic plan for the development of the USDA adopted in the autumn of 2017. The system of strategic goals and objectives contained therein is basically a paraphrase of the basic principles of the agricultural policy of previous years.

Adopted at the end of 2018, a new agricultural law developed by the forces of the Administration, generally confirmed this conclusion. At the same time, measures of state regulation in several directions are strengthened. In particular, these are farmer price and income support programs, generally known as the “safety net” (safety net). It is also worth noting the formation of new, although not formally formed as separate, areas of agrarian policy, which include the regulation of organic agriculture, “local and regional food”.

The result of the analysis is the conclusion that, unlike some other directions of economic policy, there are no fundamental changes in the nature and priorities of the agrarian policy.

 

Keywords
US Agricultural Sector, Agrarian Policy, State Regulation of Agriculture, US Administration, 2018 Agricultural Law, Strategic Plan of USDA
Received
17.07.2019
Date of publication
29.10.2019
Number of characters
43528
Number of purchasers
18
Views
520
Readers community rating
0.0 (0 votes)
Cite Download pdf

To download PDF you should sign in

1

Введение

 

Аграрный сектор США является признанным лидером современного аграрного мира. Среди факторов, обусловивших современный облик и высокую эффективность АПК США, важную роль, несомненно, играет развитая система его государственного регулирования. Её история насчитывает более двухсот лет, в том числе, около девяносто – с начала современного этапа, который берёт своё начало с реформ периода «Нового курса» администрации Ф.Д. Рузвельта. Последующая эволюция аграрной политики – путём проб, экспериментов, ошибок и их исправления – привела в конечном счёте к совершенствованию как её отдельных мер, так и системы в целом. Одним из результатов такого развития стала её относительная независимость последние два-три десятилетия от приоритетов сменяющих друг друга администраций Белого дома.

2 В то же время, нынешнее правительство США, вследствие уникальной личности его харизматичного лидера, стоит как бы особняком среди предшествующих администраций. Известные перемены во внешней и внутренней политике США неизбежно поднимают вопрос о возможности кардинальных изменений в уже сложившейся, как было отмечено выше, национальной аграрной политике. Настоящее исследование является ответом на данный вопрос и проводится впервые в отечественной аграрной экономической литературе.
3 Изложение проведено в следующей последовательности. Во-первых, проведён анализ условий, в которых находился аграрный сектор страны, и его состояние ко времени прихода в Белый дом администрации Д. Трампа. Во-вторых, проанализирована первая декларация целей аграрного блока правительства, которые содержались в принятом в апреле 2017 г. стратегическом плане МСХ США. Наконец, изучен состав мер и приоритеты, заложенных в основном программном документе аграрной политики – сельскохозяйственном законе, который был разработан новой администрацией и утвержден Конгрессом в конце 2018 г. На основе проведённого таким образом анализа, сделаны выводы о направленности и приоритетах аграрной политики администрации Д. Трампа.
4

Условия формирования мер аграрной политики администрации Д. Трампа

 

Говоря об условиях, в которых были сформированы основные положения аграрной политики администрации Д. Трампа, следует отметить два основных момента: во-первых, текущее состояние аграрного сектора страны, во-вторых, сложившиеся в США традиции формирования мер аграрной политики.

5 Состояние аграрного сектора США в 2017–2018 годах
6

Начало деятельности администрации Д. Трампа приходится на непростой период в истории аграрного сектора США. Цены на большую часть продукции сельского хозяйства росли значительными темпами с середины нулевых годов, достигнув своего максимума в 2011–2012 годах, но с этого времени имело место их существенное снижение. Так, например, в течение 2012–2017 гг. цена кукурузы снизилась более чем наполовину (с 270 до 130 долл. за тонну), соевых бобов – на 35% (с 530 до 340 долл. за тонну), пшеницы – на 40% (с 285 до 183 долл. за тонну), молока (с 2015 г.) – на 27% (с 535 до 390 долл. за тонну) и т.д.1 В результате финансовые показатели фермерского сектора экономики заметно ухудшились. В частности, объём чистого фермерского дохода (net cash farm income) в течение 2012–2016 гг. уменьшился на 34% – с 148,4 до 97,5 млрд долл. По оценкам, в течение последующих двух лет он снизился ещё на 5,5 млрд долл. (диаграмма 1).2

1. Agricultural Statistics. NASS/USDA. 2018, p.I-1, I-23, III-13, VIII-11

2. В постоянных ценах 2018 г. Источник: Nigel Key ,  Carrie Litkowski , and James Williamson. Current Indicators of Farm Sector Financial Health . Amber Waves. July 02, 2018. Available at: ,le >>> (accessed June 6, 2019).
7

Диаграмма 1 Чистый фермерский доход, 1970–2018 гг., в постоянных ценах 2018 г., млрд долл. Источник: Nigel Key, Carrie Litkowski, and James Williamson. Current Indicators of Farm Sector Financial Health . Amber Waves. July 02, 2018. Available at: https://www.ers.usda.gov (accepted June 6, 2019).

8 На диаграмме видно, что в настоящее время этот показатель находится ниже среднего за последние 50 лет уровня (прямая линия), однако пока ещё выше значения периода 1981–1984 гг. – последнего глубокого финансового кризиса в аграрном секторе страны. Тем не менее, наметившаяся тенденция вызывает обеспокоенность в связи с проводимой администрацией Д. Трампа внешнеторговой политикой. Аграрный сектор США является одной из отраслей национальной экономики, ориентированных на экспорт. Его экономическое благополучие во многом определяется ситуацией на мировых рынках сельхозпродукции, которая последние годы характеризуется ужесточением конкуренции со стороны новых участников – экспортёров мирового рынка, в частности, Бразилии, Аргентины, России и др. Протекционистский характер внешнеторговой политики Д. Трампа осложняет позиции США в конкурентной борьбе.
9

Так, в 2018 г. величина аграрного экспорта выросла в сравнении с 2016 г. на 3,7% (с 134,7 до 139,6 млрд долл.), в то время, как импорт – на 12,5% (с 114,4 до 128,7 млрд долл.). В результате внешнеторговое сальдо уменьшилось практически вдвое – с 20,2 до 10,9 млрд долл.3 Наметившаяся в последние годы тенденция может привести к тому, что впервые за 60 лет в 2019 г. внешнеторговое сальдо аграрной торговли будет сведено ко значению, близкому к нулю, либо вообще с дефицитом (диаграмма 2).

3. Рассчитано по данным U.S. Agricultural Trade Data Update. ERS/USDA. Available at:>>> (accessed July 16, 2019).
10

Диаграмма 2 Динамика внешней торговли, 2010-19 гг., по месяцам, млрд долл.(левая ось - объём торговли, правая – сальдо). Построено по данным U.S. Agricultural Trade Data Update. ERS/USDA. https://www.ers.usda.gov (accessed July 16, 2019).

11 В этих условиях протекционистские меры, проводимые администрацией Д. Трампа во внешнеторговых отношениях, фактически противодействуют цели расширения экспортных поставок аграрной продукции, обозначенной в числе стратегических Минсельхозом США. Безусловно также, что указанные обстоятельства заметно ухудшают условия функционирования аграрного сектора страны, требуют от государства принятия дополнительных мер поддержки фермеров.
12 Существующая система мер аграрной политики
13 К настоящему времени путём длительной эволюции в США сложилась стройная система мер государственного регулирования аграрного сектора. Предполагая возможность каких-либо кардинальных изменений в ней, следует учитывать три важных особенности:
14

1)  итог эволюции мер аграрной политики; 2) формирование универсальных принципов аграрной политики; 3) существование периодически принимаемых сельскохозяйственных законов (Farm Bills).

Рассмотрим более подробно каждую из них. 1. Анализ эволюции системы госрегулирования аграрного сектора за более чем два века (схема 1) позволяет выделить три условных этапа в её формировании.

15

Схема 1 Эволюция системы госрегулирования аграрного сектора США. *Интенсивность цвета характеризует степень участия государства в регулировании данного направления жизнедеятельности аграрного сектора: светлый тон условно означает выборочное участие государства в данной сфере, более тёмный – полное участие. Цифры в заголовке означают следующие направления аграрной политики: 1 – регулирование цен и доходов сельхозпроизводителей; 2 – регулирование сферы маркетинга продукции; 3 – кредитно-денежная и налоговая политика; 4 – внешнеторговая политика; 5 – научно-информационное обслуживание; 6 – контроль качества и безопасность продовольствия; 7 – продовольственная помощь населению; 8 – рациональное питание и борьба с потерями продовольствия; 9 – оптимизация использования природных ресурсов; 10 – развитие сельских сообществ.

16 Для первого этапа характерно выборочное «присутствие» государства в отдельных сферах жизнедеятельности аграрного сектора. Начало 1930-х годов ознаменовало существенное изменение роли государства – из «стороннего наблюдателя» оно становится непосредственным участником и регулятором процессов в аграрном секторе. Наконец, в 1970–1980-е годы с возникновением новых направлений аграрной политики берёт начало этап «тотального» присутствия государства во всех сферах жизнедеятельности продовольственного сектора экономики. Определение «тотальный» следует отличать от «плановый» и «директивный». Существующая система государственного регулирования построена на сохранении и использовании всех преимуществ рыночной экономики. Например, программы поддержания цен и доходов фермеров проводятся не как вмешательство государства в механизм конкуренции и ценообразования, но путём создания «сети безопасности» (safety net) с целью сохранения экономической стабильности фермерского хозяйства.
17 В результате эволюции к настоящему времени сложилась определённая структура мер аграрной политики страны, которая проводится в следующих десяти основных направлениях: 1) регулирование цен и доходов сельхозпроизводителей; 2) регулирование сферы маркетинга продукции; 3) кредитно-денежная и налоговая политика; 4) внешнеторговая политика; 5) научно-информационное обслуживание; 6) контроль качества и безопасность продовольствия; 7) продовольственная помощь населению; 8) рациональное питание и борьба с потерями продовольствия; 9) оптимизация использования природных ресурсов; 10) развитие сельских сообществ. Нетрудно заметить, что указанные направления охватывают все основные сферы жизнедеятельности аграрного сектора – как собственно производства (фермерского хозяйства), сферы распределения продовольственного рынка, так и сельской инфраструктуры.
18 2. К настоящему времени сформировались основные (фундаментальные и универсальные) принципы реализации мер аграрной политики. Анализ позволяет выделить пять важнейших принципов, в том числе комплексный характер аграрной политики; централизацию государственного управления аграрным сектором на федеральном уровне; уникальную роль Минсельхоза США; принятие периодических федеральных сельскохозяйственных законов как основы законодательной базы регулирования сельского хозяйства; многочисленность инструментов и динамизм системы госрегулирования аграрного сектора. Эти принципы апробированы в деятельности сменяющих друг друга администраций страны на протяжении последних десятилетий.
19 3. Конкретные условия и механизмы реализации большинства программ предусмотрены в периодических сельскохозяйственных законах, называемые по традиции «фермерскими биллями» (Farm Bills). Финансирование многих программ, особенно фермерских, имеет обязательный (mandatory) характер и потому не может быть изменено до конца срока действия закона. Предыдущий фермерский билль был принят администрацией Б. Обамы в 2014 г., он действовал до конца 2018 года, его положения подлежали обязательному исполнению, независимо от политических взглядов администрации Д. Трампа.
20 Таким образом, условиями, в которых формировались меры аграрной политики администрации Д. Трампа, являлись следующие:
  1. Вследствие действия ряда факторов к 2017 г. фермерское хозяйство страны оказалось в неблагоприятном периоде своего развития. Важнейший экономический показатель – чистый фермерский доход после нескольких лет падения оказался ниже среднего за последние 50 лет значения (в постоянных ценах).
  2. Аграрный сектор США являлся одним из немногих успешных ориентированных на экспорт секторов американской экономики, достигшим этих результатов во многом благодаря последовательно проводимой прежними администрациями политике глобализации.
  3. Аграрная политика в результате длительной эволюции представляла собой широкий список отработанных мер в определенном перечне направлений. При этом она проводилась в соответствии с апробированными на протяжении десятилетий эффективными и универсальными принципами.
  4. Значительная часть конкретных мер аграрной политики определялась положениями принятого в 2014 г. фермерского билля, которые должны были действовать как минимум до конца 2018 года.
21 Анализируя эти условия, нетрудно сделать два основных вывода. Во-первых, в этот период возникла потребность в дополнительных мерах государственной поддержки оказавшегося в неблагоприятной ситуации фермерского хозяйства – важнейшей части аграрного сектора. Существующая «сеть безопасности» позволяла сделать это, однако ухудшение внешнеторговых позиций США в аграрной сфере увеличивало эти затраты. Во-вторых, существовавшая к приходу новой администрации система мер аграрной политики, не предполагала возможности каких-либо резких перемен.
22

Особенности и приоритеты аграрной политики администрации Д. Трампа

 

Основным федеральным ведомством, ответственным за проведение мер не только аграрной политики, но и политики сельского развития в США является Министерство сельского хозяйства.

23

Сонни Пердью

24

Заметную, а иногда ключевую роль в аграрном законотворческом процессе играет личность министра сельского хозяйства. Руководителем МСХ в новой администрации в апреле 2017 г. стал Джордж Эрвин Пердью III (см. фото), или как его чаще зовут – Сонни Пердью. Он родился в 1946 г. и вырос на небольшой ферме в штате Джорджия. Закончил университет по специальности «Ветеринария», затем служил в армии, а после некоторое время работал ветеринаром. Таким образом, нынешний министр сельского хозяйства США имеет фермерские корни и практический опыт работы в сельскохозяйственном производстве. Он консерватор, типичный представитель фермерства, и ожидать от него резких перемен в аграрной политике, по крайне мере в отношении программ поддержки цен и доходов фермеров, – важнейшей части системы госрегулирования, – не приходилось. Следует отметить, что Сонни Пердью – сильный управленец, дважды избирался губернатором штата Джорджия, при нём штат достиг заметных экономических успехов.

25

Одним из первых документов, который воплотил в себе взгляды новой администрации на аграрный вопрос, стал стратегический план МСХ на период 2018–2022 гг., принятый осенью 2017 г. Отметим, что с 1990-х годов написание стратегических планов своей деятельности было вменено в обязанность всем федеральным учреждениям США. Этот план зафиксировал основные приоритеты и сформулировал цели аграрной политики новой администрации.

26

Всего в плане выделено семь стратегических целей министерства, достижение которых предполагает решение определённого перечня задач. Общая структура целей и задач министерства представлена на схеме 2. Отметим основные её положения и особенности4.

4. Анализ проведен по: USDA Strategic Plan. FY 2018-22. USDA, May 2018. Available at: >>> (accessed February 1, 2019).
27

            Схема 2 Структура целей и задач стратегического плана МСХ США на 20182022 годы

1. Рост эффективности работы МСХ с акцентом на улучшение качества обслуживания клиентов

1.1. Дальнейшая модернизация информационной инфраструктуры служб и мест работы с клиентами

1.2. Улучшение качества трудовых ресурсов в системе МСХ

1.3. Снижение регулятивной нагрузки и оптимизация бюрократических процессов

1.4. Оптимизация процесса управления ресурсами для максимизации отдачи от инвестиций

2. Максимальное использование возможностей фермеров с целью роста их благосостояния

2.1. Обеспечение эффективной «сети безопасности» для фермеров с целью поддержания экономически жизнеспособного производства и наличия рабочих мест в сельской местности.

2.2. Расширение возможностей и поддержание экономического роста в аграрной экономике путём создания новых рынков и поддержания конкурентоспособной среды.

2.3. Поддержание благополучия аграрного производства путём предотвращения / ограничения распространения вредителей сельскохозяйственных растений и болезней сельскохозяйственных животных.

3. Продвижение американской сельскохозяйственной продукции на внешних рынках

3.1. Расширение возможностей международного маркетинга.

3.2. Предотвращение/устранение барьеров в международной торговле, препятствующих экспорту продовольствия и сельхозпродукции из США.

3.3. Повышение спроса в развивающихся странах на продукцию из США посредством наращивания торгового потенциала.

4. Содействие экономическому развитию сельской местности

4.1. Расширение возможностей для ведения бизнеса в сельских районах посредством: облегчения доступа к капиталу; улучшения физической инфраструктуры; расширения широкополосного доступа в Интернет; обеспечения доступности рабочей силы.

5. Улучшение качества частных сельскохозяйственных земель с помощью технологий и исследований

5.1. Расширение планирования природоохранной деятельности с помощью научно обоснованных инструментов и информации.

5.2. Стимулирование роста продуктивности обрабатываемых земель.

5.3. Стимулирование создания эффективных сельскохозяйственных ландшафтов.

6. Обеспечение эффективного использования земель Национальной лесной системы

6.1. Содействие экономическому благополучию сельских общин посредством всемерного использования их возможностей и доступа.

6.2. Обеспечение устойчивости, здоровья и продуктивности земель и водосборных бассейнов.

6.3. Снижение риска лесных пожаров.

7. Обеспечение гражданам доступа к питательным и безопасным продуктам питания

7.1. Профилактика болезней пищевого происхождения и охрана здоровья населения.

7.2. Обеспечение доступа к безопасному и полноценному продовольствию для людей с низким уровнем дохода, поддерживая при этом достижение самообеспеченности.

7.3. Пропаганда и поощрение здорового питания с помощью гибких, ориентированных на клиента информационных технологий.

      Источник: USDA Strategic Plan. FY 2018-22. USDA, May 2018. >>> , Accessed February 1, 2019

28 Первая стратегическая цель затрагивает работу самого Минсельхоза. В этой части плана нет принципиальных особенностей – все принятые предшествующими администрациями стратегические планы включают подобные формулировки. Добавим, что МCХ США – крупное федеральное ведомство, осуществляет огромную работу по регулированию практически всех сторон функционирования агропродовольственного комплекса. В нём работает около ста тысяч сотрудников, имеется около 2200 представительств на местах (USDA Service Centers) – практически в каждом округе сельскохозяйственных регионов страны. В них любой фермер и просто сельский житель может, заполнив необходимые документы, принять участие в проводимых министерством федеральных программах.
29 Вторая стратегическая цель – «Максимальное использование возможностей фермеров с целью их благосостояния» – затрагивает важнейшую часть аграрной политики, то есть государственной поддержки сельхозпроизводителей.
30 Первая задача этого блока – традиционная, и в предложенной формулировке ничего нового нет, это отчасти парафраз того, что было в предыдущих стратегических планах. Данное направление (поддержание цен и дохода производителей, а посредством этого – устойчивости фермерского хозяйства) является важнейшей частью аграрной политики.
31 Интерес представляет вторая задача. Её формулировка в целом также не нова, однако в самом тексте плана содержатся важные положения. Они затрагивают актуальную для всех сельхозпроизводителей проблему – сбыта продукции. Особенно важен данный вопрос для мелких производителей, число которых в США составляет около 1,8 млн хозяйств, почти 85% общего числа ферм. Это – фермеры, производящие продукции на сумму менее 50 тыс. долл. в год. Как правило, оптовые рынки для них недоступны. Для вертикально интегрированных компаний размер производства в большинстве таких ферм слишком мал для работы с ними. В то же время, они – важная часть социально-экономической инфраструктуры местных сообществ. Поэтому последние годы государство уделяет хозяйствам этой категории более пристальное внимание. Так, в пакете мер МСХ появилось несколько программ, которые предлагают местным властям поддержку при организации мелкооптовых рынков, ориентированных на местные продовольственные нужды, а также так называемых «фермерских» рынков (farmer’s market), напоминающих российские «колхозные рынки».
32 Третья задача – ограничение распространения вредителей сельскохозяйственных растений и болезней животных – отражает не только актуальность данной проблемы. Появление этой задачи среди приоритетных – возможно, следствие непосредственного участия министра сельского хозяйства Сонни Пердью, по базовому образованию ветеринара, в составлении плана.
33 Третья стратегическая цель – «Продвижение американской сельскохозяйственной продукции на внешних рынках» – в различных формулировках присутствовала в стратегических планах всех администраций последних трёх десятилетий. Учитывая политику нового протекционизма, проводимую администрацией Д. Трампа, этот вопрос приобрёл в последнее время чрезвычайную значимость.
34 Расширение экспортных поставок является жизненно важным для поступательного развития аграрного сектора США. Поэтому свободная мировая торговля с выборочными ограничениями есть наиболее выгодный режим международного сотрудничества для американских сельхозпроизводителей. Нарушение этого условия ведёт к весьма негативным для аграрного сектора США последствиям. Одним из самых показательных примеров этого является закон Смита – Хоули 1930 г. В соответствии с ним, с целью защиты фермеров от конкуренции более дешёвой импортной продукции импортный тариф был поднят на самый высокий за всю историю уровень и составил более 50% стоимости импортируемых товаров. Последовали встречные меры стран-экспортёров, и за три года объём аграрного экспорта США снизился почти в три раза. Это стало одной из важнейших причин тяжелейшего аграрного кризиса времён «Великой депрессии».
35 Четвёртая стратегическая цель – «Содействие экономическому развитию сельских районов» – также в целом повторяет формулировки предыдущих стратегических планов. То же относится и к конкретным мерам в достижении поставленной цели. Добавим, что важность темы сельского развития с момента появления такого направления, как политика сельского развития в 1972 г., непрерывно возрастает.
36 Пятая стратегическая цель – «Улучшение качества частных сельскохозяйственных земель с помощью технологий и исследований» – декларирует приоритет природоохранной составляющей аграрной политики. Среди задач этого раздела обращает на себя внимание последняя – «Стимулирование создания эффективных сельскохозяйственных ландшафтов». Это сравнительно новое направление природоохранной, вернее – «оптимизационной», деятельности.
37 В рамках соответствующих программ землевладельцу предлагается возможность максимально эффективно, с учётом более широких, чем производство, направлений, использовать свои земли. Например, в качестве альтернативных или одновременных видов использования предлагается задействовать земли под рекреацию, агротуризм или резервировать под природную зону (например, при наличии заболоченных участков, где обитают дикие животные или птицы). При этом землевладельцу предлагается обоснование вариантов, которое помогает определиться с выбором, а впоследствии предоставляется консультативная и финансовая поддержка при его реализации.
38 Отметим, что отдельные программы в этом направлении уже реализовались прежде, однако такое их объединение встречается в качестве приоритетной задачи, впервые.
39 Шестая стратегическая цель – «Обеспечение продуктивного и устойчивого использования земель Национальной лесной системы» – затрагивает вопросы эксплуатации лесного хозяйства.
40 Следует обратить особое внимание на первую задачу этой цели – «Содействие экономическому благополучию сельских общин посредством всемерного использования их возможностей и доступа». Упоминание сельских общин в разделе о лесном хозяйстве при наличии отдельного раздела стратегического плана о сельском развитии не является случайным.
41

На находящихся под управлением Лесной службы МСХ около 80 млн га земель национальных лесов расположены огромные ресурсы, обслуживанием которых занимаются более 360 тыс. работников местных сообществ – преимущественно сельских поселений и небольших городков. Эти ресурсы включают более 30 тыс. рекреационных зон, около пяти тысяч туристических лагерей, 800 тыс. га озёр, 120 оборудованных горнолыжных спусков, другие объекты, используемые для бизнеса и отдыха. Стоимость произведённых на них продукции и услуг в настоящее время превышает за год 30 млрд долл.5 Это обстоятельство обусловливает приоритет задачи развития сельских сообществ, находящихся на федеральных лесных землях.

5. USDA Strategic Plan. FY 2018-22. USDA, May 2018, p.45. Available at: >>> (accessed February 1, 2019).
42 В числе задач последней, седьмой стратегической цели, – «Обеспечение гражданам доступа к питательным и безопасным продуктам питания» – особое внимание обращают на себя первая и третья. Они затрагивают сравнительно новое направление аграрной политики – пропаганду здорового образа жизни. Такая формулировка не является преувеличением: в этом можно убедиться, ознакомившись с «Руководством по питанию для американцев» (Dietary Guidelines for Americans) – важнейшим методическим пособием по данной теме, издаваемым под эгидой МСХ.
43

Первое издание «Руководства» состоялось в 1980 г. в виде небольшой популярной брошюры. С того времени каждые пять лет оно переиздаётся – с учётом дополнений и новых рекомендаций, отражая официальную позицию государства по вопросу питания своих граждан. Последнее издание «Руководства» состоялось в 2015 г. и представляет серьёзный научно-популярный труд объёмом около 200 страниц с рекомендациями, в первую очередь, в области диетологии, но также – по здоровому образу жизни 6.

6. U.S. Department of Health and Human Services and U.S. Department of Agriculture. 2015-2020 Dietary Guidelines for Americans. 8th Edition. December 2015. Available at: >>> (accessed July 15, 2019).
44

Такое расширение рассматриваемого вопроса не случайно. Высокая доступность продовольствия и прочих благ цивилизации привели к нерациональному питанию (прежде всего – к перееданию) среди значительной части населения страны, что в сочетании с малоподвижным образом жизни и возросшим уровнем стрессов, стало причиной заметного роста всевозможных заболеваний7. Следует подчеркнуть, что такая формулировка в перечне стратегических задач встречается, пожалуй, впервые.

7. Более подробно о проблеме рационального питания и государственных программах в этом направлении см.: Овчинников О.Г. Пропаганда здорового питания и оптимизация продовольственного рациона в США. США  Канада: экономика, политика, культура, 2017, № 4 (568).
45

Сельскохозяйственный закон 2018 г.: новые императивы или продолжение старой политики?

 

В отличие от стратегического плана, который отражает важнейшие цели и приоритеты аграрной политики, её основной правовой документ – сельскохозяйственный закон детализирует конкретные пути реализации поставленных целей.

46 Очередной фермерский билль был разработан новой командой МСХ под руководством министра сельского хозяйства Сонни Пэрдью и утверждён Конгрессом США 22 декабря 2018 г. Меры, предусмотренные законом, начали своё действие с 2019 г., и действительны до 2023 г., срок исполнения некоторых положений предусмотрен до 2028 г. Таким образом, всеми положениями закона будет также руководствоваться в своей аграрной политике следующая администрация страны, которая начнёт свою деятельность в 2021 году.
47

Сельскохозяйственный закон 2018 г., как и его ближайшие предшественники, состоит из двенадцати разделов: I. Поддержка цен и дохода (продукция, Commodities); II. Рациональное природопользование (консервация, Conservation); III. Внешняя торговля (Trade); IV. Продовольственная помощь (питание, Nutrition); V. Кредитные программы (Credit); VI. Сельское развитие (Rural Development); VII. Научные исследования и внедрение знаний (Research and Extension); VIII. Лесное хозяйство (Forestry); IX. Энергетика (Energy); X. Садоводство (Horticulture); XI. Страхование сельхозкультур (Crop Insurance); XII. Разное (Miscellaneous)8.

8. Приведены смысловые названия разделов закона. В скобках – английское название в первоисточнике и, где необходимо, его дословный русский перевод.
48 Детальный анализ положений закона выходит за рамки этой статьи. Ниже обозначены лишь основные изменения, предусмотренные им, а также приоритеты, позволяющие определить направленность мер аграрной политики администрации Д. Трампа.
49 Важнейшим направлением аграрной политики является поддержание цен на сельхозпродукцию и доходов фермеров. В обиходе совокупность таких программ, позволяющих как ценам, так и доходам не опуститься ниже определённого уровня, сравнивают со страховочной сеткой (safety net) для гимнастов. В числе таких мер в основном программы из разделов I и XI, а также частично разделов II и III.
50 Следует отметить, что поддержка производителей продукции растениеводства, в зависимости от её вида, осуществляется различными путями. С одной стороны, это «объёмные» («насыпные») сельхозкультуры (bulk crops), к которым относится большая часть зерновых культур и маслосемян, с другой – фрукты, овощи, ягоды и т.п. В отношении сельхозпродукции первой группы применяются преимущественно методы прямой поддержки (субсидии различных видов и форм), второй, – косвенной поддержки, посредством организационно-маркетинговых мероприятий. Им и посвящены различные разделы закона.
51 В целом можно констатировать определённое усиление в новом законе степени защиты фермеров-производителей зерна и маслосемян. Так, существенно (на 10–44%) повышены залоговые цены, под которые выдаются подтоварные кредиты. Большинство таких цен не повышались в течение, как минимум, последних 10 лет. Также изменён ряд параметров программ поддержки дохода, что сделало возможным получение субсидий по ним более частым и в бóльших размерах.
52

Программы государственного страхования производителей сельхозкультур, предусмотренные одиннадцатым разделом закона – сравнительно новое направление аграрной политики. В современном виде федеральная программа страхования фермеров берёт своё начало с 1990-х годов, то есть её история насчитывает всего около 30-ти лет. За период современного существования программы она была достаточно апробирована, а её отдельные элементы и механизмы отработаны. Площади под застрахованными культурами всё это время росли и составили в 2018 г. около 120 млн га, то есть около трети всех сельхозугодий (возделываемые земли и пастбища) США. Для возделываемых земель (cropland) этот показатель составил почти 50%, тогда как для пастбищ – около 15%9. Существенных перемен в этом направлении новый закон не предусматривает. Характер мер регулирования производства фруктов и овощей (раздел X), содержащихся в новом законе, можно охарактеризовать как сохраняющий достаточно высокий уровень поддержки производителей государством. В этом контексте можно отметить продление действия Программы грантов производителям специальных культур (Specialty Crop Block Grants), в соответствии с которой поддерживается конкурентоспособность их производителей10. Объём финансирования программы составит до 330 млн долл. ежегодно. В целом сумма средств, выделяемых на поддержку данной подотрасли, мерами, содержащимися в различных разделах закона, составляет до одного миллиарда долларов ежегодно11.

9. Рассчитано по: Major Land Uses databases. ERS/USDA. Available at:>>> (accessed July 17, 2019).

10. По терминологии МСХ США «специальные культуры» (specialty crops) включают в себя фрукты, овощи, древесные орехи, сухие фрукты, садоводство, питомники сельхозкультур (включая цветоводство). What is a Specialty Crop? AMS/USDA. Available at: >>> (accessed June 25, 2019).

11. Оценка проведена по: Agriculture Improvement Act of 2018: Highlights and Implications. ERS/USDA. Available at: >>> (accessed March 21, 2019).
53 В отношении отраслей животноводства круг программ поддержки цен и дохода несколько ýже. Несомненным является поддержание в новом законе на высоком уровне защиты фермеров – производителей молока, предусмотренное в разделе I закона. В дополнение к уже существующей десятилетия и хорошо апробированной программе федеральных рынков молока, предусмотрено некоторое усовершенствование существующей программы страхования дохода молочных фермеров.
54 Косвенное воздействие на поддержание доходов фермеров оказывают программы из блока рационального природопользования, особенно связанные с выплатами компенсаций за вывод сельскохозяйственных земель из оборота. В целом закон сохраняет практически неизменным (рост на 2%) финансирование этих программ. Следует, однако, отметить особенность данного закона – смену акцента с простого вывода земель из оборота на оптимизацию использования рабочих находящихся в хозяйственном использовании земель. Стимулирование внедрения природоохранных технологий оптимальной обработки почв, рационального расхода водных ресурсов и т.п. – таковы приоритеты этого блока программ.
55 Внешнеторговая часть последнего закона не предполагает существенных изменений в этом направлении аграрной политики, что обусловлено тремя основными причинами. Во-первых, возможности прямой поддержки экспорта сельхозпродукции формально ограничены требованиями ВТО. Во-вторых, объёмы гуманитарных поставок в последнее десятилетие по объективным причинам существенно сократились. Наконец, произошло изменение приоритетов в политике глобализации, в частности, образования транснациональных торгово-экономических союзов, вследствие чего целое направление внешнеторговой политики было фактически приостановлено. Поэтому предусмотренные законом изменения в оставшихся программах имеют преимущественно оптимизационный характер.
56 Изменения, предусмотренные в разделе внутренней продовольственной помощи характеризуются в целом как «усиление уже сложившихся тенденций». Среди них можно выделить три основных.
57 Во-первых, имеет место дальнейшее ужесточение требований к участникам таких программ. В частности, совместно с министерствами труда и по делам ветеранов инициирована достаточно масштабная Программа трудоустройства и переподготовки (SNAP Employment & Training Program) с ежегодным финансированием в 124 млн долл. Она предусматривает обязательную профессиональную переподготовку безработных трудоспособных участников программы продовольственных талонов. Кроме того, содержится требование ко всем безработным получателям талонов в возрасте от 16 до 59 лет регистрации на бирже труда. Ужесточены правила получения такой помощи гражданами в возрасте 18–49 лет, без зависимых родственников. Они могут получать талоны только в течение трёх месяцев на протяжении трёх лет. Исключение составляют лишь регионы с высоким уровнем безработицы, перечень которых официально утверждён.
58

Во-вторых, закон усилил такую составляющую программ этого направления, как содействие здоровому питанию. В частности, МСХ обязано периодически обновлять так называемый «Экономный продовольственный план» (Thrifty Food Plan), приводя его в соответствие с изменениями в диетических требованиях, ценах, и предпочтениях граждан12.

12. Экономный продовольственный план один из нескольких «продовольственных планов», созданный для расчёта рациона участников программы продовольственных талонов.
59 В-третьих, продолжена активная работа по снижению потерь программы продовольственных талонов вследствие различных нарушений со стороны её участников. В частности, для улучшения информирования штатами федерального центра о результатах реализации программы, законом учреждён Национальный депозитарий расчётов (National Accuracy Clearinghouse).
60 Государственные кредитные программы для фермеров, регулированию которых посвящён раздел V, играют важную роль «последнего убежища», обеспечивая кредитными ресурсами лиц, которые по тем или иным причинам не могут получить их в коммерческих организациях. Закон значительно расширил возможности этих программ. В частности, существенно увеличены максимально возможные суммы всех видов кредита. Кроме того, улучшены условия страхования выданных кредитов – заметно повышен предельный размер площади фермерских хозяйств, кредиты которых могут быть застрахованы коммерческими банками на вторичном рынке (Farmer Mac). Наконец, более чем в два раза, увеличен максимальный лимит бюджетных средств на государственные программы фермерского кредита. Несомненно, что указанные изменения позволят существенно улучшить обеспеченность фермеров, особенно, начинающих, кредитными ресурсами.
61 Раздел закона о сельском развитии не содержит принципиально новых положений. Он сохраняет акцент на усилении роли интернет-технологий по предоставлению разнообразных дистанционных услуг населению сельских регионов, особенно отдалённых, а также находящихся в сложных экономических условиях. Приоритетными среди таких услуг являются здравоохранение и образование.
62

Особенностью большинства изменений, предусмотренных разделом VII, посвящённого аграрной науке и внедрению, является оптимизация. Государственное финансирование науки в США снижается на протяжении последних 15 лет. В то же время, во многом благодаря налоговым преференциям и развитому патентному праву, за указанный период резко выросло финансирование НИОКР по аграрной тематике со стороны частных компаний. В связи с этим продолжается активный поиск оптимальной модели бюджетной поддержки аграрной науки. Анализ программ раздела IX, регулирующего меры по росту энергоэффективности и производству альтернативных видов энергии, свидетельствует о сохранении актуальности данной тематики. Финансирование программ практически осталось на прежнем уровне – 1,2 млрд долл. в течение 5 лет в соответствии с законом 2018 г. (1,4 млрд долл. – по закону 2014 г.)13. Следует констатировать, что пик интереса к альтернативной энергетике пришёлся на период бурного роста цен на энергоносители в нулевых – начале первого десятилетия XXI века. В то же время, практически все программы данного направления, предусмотренные предыдущим законом сохранены, акценты также не претерпели существенных изменений.

13. Agriculture Improvement Act of 2018: Highlights and Implications. ERS/USDA. Available at: >>> (accessed March 21, 2019).
63

Исследование положений нового сельскохозяйственного закона позволяет сделать вывод о формировании возможно новых направлений аграрной политики. Меры, предусмотренные в этих направлениях не оформлены отдельными разделами нового закона и содержатся в различных его разделах. Впрочем, не исключено, что появление отдельных разделов, посвящённых им, дело ближайшего будущего.

64 Прежде всего следует отметить меры в направлении «Местное и региональное продовольствие» (Local and Regional Foods). Его основная черта – формирование особых мер поддержки для мелких фермерских хозяйств, которых в США в настоящее время насчитывается около 1,8 млн. Составляя важную часть социально-экономической инфраструктуры сельской местности, они в то же время испытывают серьёзные трудности в маркетинге произведённой продукции. Основная задача мер данного направления – помочь мелким фермерам в решении этой проблемы.
65

Новым и значительным объектом государственного регулирования, значимость которого постоянно возрастает, является органическое сельское хозяйство. Следует отметить, что в настоящее время это наиболее динамично растущая аграрная «отрасль». Так, продажи органической продукции, произведённой на фермах США за 2011–2016 гг., более чем удвоились и достигли объёма 7,6 млрд долл., а её стоимостной объём национального рынка в 2017 г. составил почти 50 млрд долл.14 Меры государства в этом направлении носят преимущественно регулятивный и научно-исследовательский характер, хотя в новом законе предусмотрены и меры прямой поддержки в отношении «органических» фермеров.

14. Ibid.
66 Ещё одним направлением аграрной политики, динамично развивающимся в последние полтора-два десятилетия, является совокупность мер особой поддержки фермеров отдельных категорий: из числа ветеранов, социально-незащищённых (socially disadvantaged) групп населения и особенно начинающих сельхозпроизводителей. Такие программы содержатся в шести разделах закона и предусматривают поддержку в следующих направлениях: субсидии для покрытия части издержек; особые условия при получении кредитов; консультативная поддержка и обучение начинающих фермеров; льготный порядок перехода сельхозземель между поколениями фермеров; помощь в маркетинге производимой продукции. В целом новый закон существенно усилил поддержку этой категории сельхозпроизводителей.
67

Заключение

 

Проведённое исследование позволило сделать следующие выводы. 1. Время вступления в Белый дом администрации Д. Трампа характеризуется ухудшением конъюнктуры внутреннего рынка сельскохозяйственной продукции, а также позиций США на мировом рынке аграрной продукции. Снижение внутренних цен и замедление темпов роста экспортных поставок привело к падению доходов фермеров, ухудшению их экономического состояния. Внешнеторговая политика новой администрации усугубляет последствия этих процессов и ведёт к дополнительным затратам бюджета. 2. Современное государственное регулирование агропродовольственного рынка в США представляет достаточно совершенную, отработанную путём длительной эволюции, систему. Она достаточно эффективна, какие-либо принципиальные изменения в ней нецелесообразны и потому маловероятны. 3. Первым программным документом аграрной направленности администрации Д. Трампа стал стратегический план Министерства сельского хозяйства. Он декларировал особую значимость аграрного сектора и приверженность политике дальнейшего роста его эффективности. Формулировки стратегических целей, поставленных в нём, есть в значительной мере парафраз аналогичных планов предыдущих администраций. В то же время, среди поставленных задач встречаются новые, что свидетельствует о существовании особого видения проблем сектора новой администрацией. 4. Новый сельскохозяйственный закон, разработанный администрацией Д. Трампа, был принят Конгрессом в конце 2018 г. и подтвердил провозглашённые ею намерения. Впрочем, как и ожидалось, он не содержал никаких кардинальных перемен в аграрной политике. В целом, несколько усиливая роль государства в регулировании аграрного сектора экономики, новый фермерский закон сделал акцент на некоторых направлениях. Так, в частности, были заметно усилены меры поддержки фермеров, в совокупности известные как «сеть безопасности», ужесточены требования к участникам программ продовольственной помощи и т.д. Получили импульс дальнейшего развития такие зарождающиеся направления аграрной политики, как регулирование органического сельского хозяйства, поддержка малых форм хозяйствования. 5. В целом аграрная политика администрации Д. Трампа представляет собой умеренно «усовершенствованный» вариант политики, которая проводилась прежними администрациями. В то же время изменения в ряде направлений регулирования могут быть охарактеризованы как существенные. Основной вектор современной системы госрегулирования агропродовольственной сферы может быть охарактеризован как дальнейшее усиление влияния государства. 

References

1.  Agricultural Statistics. NASS/USDA. 2018, p.I-1, I-23, III-13, VIII-11

2. V postoyannykh tsenakh 2018 g. Istochnik: Nigel Key, Carrie Litkowski, and James Williamson. Current Indicators of Farm Sector Financial Health. Amber Waves. July 02, 2018. Available at: ,lehttps://www.ers.usda.gov/amber-waves/2018/july/current-indicators-of-farm-sector-financial-health/ (accessed June 6, 2019).

3. Rasschitano po dannym U.S. Agricultural Trade Data Update. ERS/USDA. Available at: https://www.ers.usda.gov/data-products/foreign-agricultural-trade-of-the-united-states-fatus/us-agricultural-trade-data-update/#Latest%20U.S.%20Agricultural%20Trade0 (accessed July 16, 2019).

4. Analiz proveden po: USDA Strategic Plan. FY 2018-22. USDA, May 2018. Available at: https://www.usda.gov/sites/default/files/documents/usda-strategic-plan-2018-2022.pdf (accessed February 1, 2019).

5. USDA Strategic Plan. FY 2018-22. USDA, May 2018, p.45. Available at: https://www.usda.gov/sites/default/files/documents/usda-strategic-plan-2018-2022.pdf (accessed February 1, 2019).

6. U.S. Department of Health and Human Services and U.S. Department of Agriculture. 2015-2020 Dietary Guidelines for Americans. 8th Edition. December 2015. Available at: http://health.gov/dietaryguidelines/2015/guidelines/ (accessed July 15, 2019).

7. Bolee podrobno o probleme ratsional'nogo pitaniya i gosudarstvennykh programmakh v ehtom napravlenii sm.: Ovchinnikov O.G. Propaganda zdorovogo pitaniya i optimizatsiya prodovol'stvennogo ratsiona v SShA. SShA  Kanada: ehkonomika, politika, kul'tura, 2017, № 4 (568).

8. Privedeny smyslovye nazvaniya razdelov zakona. V skobkakh – anglijskoe nazvanie v pervoistochnike i, gde neobkhodimo, ego doslovnyj russkij perevod.

9. Rasschitano po: Major Land Uses databases. ERS/USDA. Available at: https://www.ers.usda.gov/data-products/major-land-uses/major-land-uses/#Total%20land.sss (accessed July 17, 2019).

10. Po terminologii MSKh SShA «spetsial'nye kul'tury» (specialty crops) vklyuchayut v sebya frukty, ovoschi, drevesnye orekhi, sukhie frukty, sadovodstvo, pitomniki sel'khozkul'tur (vklyuchaya tsvetovodstvo). What is a Specialty Crop? AMS/USDA. Available at: https://www.ams.usda.gov/services/grants/scbgp/specialty-crop (accessed June 25, 2019).

11. Otsenka provedena po: Agriculture Improvement Act of 2018: Highlights and Implications. ERS/USDA. Available at: https://www.ers.usda.gov/agriculture-improvement-act-of-2018-highlights-and-implications/ (accessed March 21, 2019).

12. Ehkonomnyj prodovol'stvennyj plan – odin iz neskol'kikh «prodovol'stvennykh planov», sozdannyj dlya raschyota ratsiona uchastnikov programmy prodovol'stvennykh talonov.

13. Agriculture Improvement Act of 2018: Highlights and Implications. ERS/USDA. Available at: https://www.ers.usda.gov/agriculture-improvement-act-of-2018-highlights-and-implications/ (accessed March 21, 2019).

14. Ibid.