Nuclear Agreement with Iran: the Positions of the U.S. and the UN
Nuclear Agreement with Iran: the Positions of the U.S. and the UN
Annotation
PII
S207054760005941-2-1
DOI
10.18254/S207054760005941-2
Publication type
Article
Status
Published
Authors
Nikolay Bobkin 
Occupation: Senior Research Fellow
Affiliation: Institute for the U.S. and Canadian Studies of the Russian Academy of Sciences
Address: Russian Federation, Moscow
Edition
Abstract

D. Trump's decision to withdraw the United States from JCPOA faced an ambiguous reaction, and its consequences remain the subject of debate. The hypothesis proposed by the author is that this step is detrimental to the international rules-based system, since it undermines the value and importance of multilateralism and international institutions, especially those acting in the direction of the global nuclear non-proliferation regime. JCPOA was accepted, despite the high level of mistrust between Iran and the United States. The conclusion of a nuclear agreement with Iran during the second term of B. Obama’s presidency was one of the main directions of US foreign policy. His administration assumed that the adoption of JCPOA was the most effective way to obtain assurances that Tehran would not be able to obtain nuclear weapons. The article considers this issue based on an analysis of, mainly, the key documents related to the problem of implementing a nuclear agreement with Iran, which were adopted in the UN Security Council. It was concluded that the withdrawal from JCPOA presented the White House as an irresponsible party that violated an international agreement approved by all members of the UN Security Council. Despite the fact that JCPOA was deliberately accepted not as a formal legally binding agreement between its parties, but as a diplomatic agreement based on political rather than legal obligations, abandoning its obligations to fulfill it, the United States made a serious strategic error negatively affecting security of the Middle East.

Keywords
USA, Donald Trump, Iran, JCPOA, UN Security Council, resolution 2231
Received
25.04.2019
Date of publication
05.08.2019
Number of characters
38129
Number of purchasers
0
Views
23
Readers community rating
0.0 (0 votes)
Cite Download pdf

To download PDF you should sign in

1

Введение

 

14 июля 2015 г. Иран и постоянные члены Совета Безопасности ООН – Великобритания, Китай, Франция, Россия и США, а также Германия, при участии Высокого представителя Европейского Союза по внешней политике и политике безопасности согласовали Совместный всеобъемлющий план действий (СВПД, Joint Comprehensive Plan of Action, JCPOA)1. Кульминационной точкой дипломатических усилий по достижению всеобъемлющего, долговременного и надлежащего решения иранской ядерной проблемы стало единогласное принятие 20 июля 2015 г. Советом Безопасности резолюции 2231, в которой он одобрил СВПД2.

1. Joint Comprehensive Plan of Action. Vienna, 14 July 2015. // US Department of State. Available at:>>>.

2. Resolution 2231 (2015). Adopted by the Security Council at its 7488th meeting, on 20 July 2015. Available at:>>>.
2

Совет Безопасности подтвердил, что подписание СВПД ознаменовало собой коренной сдвиг в рассмотрении иранской ядерной проблемы, заявил о своём стремлении построить новые отношения с Ираном на основе осуществления СВПД и довести рассмотрение этого вопроса до удовлетворительного завершения. Днём начала реализации считается 16 января 2016 г., когда Совет Безопасности получил от Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ) доклад, подтверждающий, что Иран предпринял ряд связанных с ядерной областью действий, указанных в СВПД.

3

Согласованные документы СВПД состоят из 159 страниц текста, включая 18 страниц основного содержания Плана, и 141 страницы, где изложены положения пяти Приложений. То, что столь разнообразный набор государств – участников СВПД смог прийти к такому подробному и всеобъемлющему урегулированию по важнейшему вопросу международной безопасности, многие считали чудом. СВПД оценивается как большой триумф дипломатических подходов к решению проблем ядерного распространения.

4

Решение Д. Трампа о выходе США из СВПД столкнулось с неоднозначной реакцией, а его последствия остаются предметом дискуссий. Предлагаемая автором гипотеза заключается в том, что этот шаг администрации Д. Трампа наносит ущерб международной системе, основанной на правилах, поскольку подрывает ценность и значение многосторонности и международных институтов, особенно тех, которые действуют в направлении глобального режима ядерного нераспространения. Иран может попытаться спасти сделку путем продолжения сотрудничества с другими сторонами соглашения, но если нет, то решение Д. Трампа создаст мир, в котором ядерная программа Ирана не будет иметь ограничений. Иран не сталкивается с непреодолимыми техническими барьерами для производства ядерного оружия, как неоднократно публично подтверждалось разведывательным сообществом США. Поэтому роль ООН будет оставаться центральной для предотвращения вероятности появления ядерного оружия у Ирана.

5

В статье рассмотрение этого вопроса основывается на анализе, главным образом, ключевых документов, связанных с проблемой реализации ядерного соглашения с Ираном, которые приняты в Совете Безопасности ООН. При этом отметим, что только правительства, которые являются участниками соглашения, постоянно информируются о его выполнении. В результате правительства, не являющиеся участниками соглашения, эксперты и широкая общественность не могут оценить работу и эффективность СВПД. Такая оценка особенно важна сейчас, когда администрация Д. Трампа решила не оставаться в соглашении.

6

СВПД был принят, несмотря на высокий уровень недоверия между Ираном и США. Заключение ядерного соглашения с Ираном в период второго срока президентства Б. Обамы было одним из главных направлений внешней политики США. Его администрация исходила из того, что принятие СВПД является наиболее эффективным путём к получению гарантий в том, что Тегеран не сможет получить ядерное оружие.

7

Сторонники разоружения считают это крупным достижением администрации Б. Обамы, предотвращающим возможный военный конфликт с Ираном и гонку ядерных вооружений на Ближнем Востоке. Соглашение серьёзно ограничило способность Ирана обогащать урановое топливо и другие виды деятельности, необходимые для создания ядерного оружия. Хотя Иран неоднократно обещал, что никогда не будет добиваться ядерного оружия, соглашение впервые предоставило проверяемые гарантии. Взамен был отменён или приостановлен широкий спектр экономических санкций, наложенных на Иран, включая многие американские санкции и европейское нефтяное эмбарго, которое ослабило иранскую экономику.

8

Санкции, возможно, не помешали Ирану остановить свою ядерную программу, но они действительно начали наносить ущерб режиму. Именно боль от этих санкций и изоляции в конце концов привела Иран за стол переговоров. Б. Обама, отказываясь от санкций, объяснял, что «в идеале, мы бы увидели ситуацию, в которой Иран, видя уменьшение санкций, начнёт концентрировать своё внимание на своей экономике, на обучении своих людей, на возвращении к мировому сообществу, на ослаблении своей провокационной деятельности в регионе»3.

3. Transcript: President Obama's Full NPR Interview On Iran Nuclear Deal. April 7, 2015. Available at:>>> 
9

Б. Обама не отрицал, что в Иране есть сторонники жёсткой линии, которые пытаются уничтожить Израиль, вызвать хаос в таких местах, как Сирия, Йемен или Ливан. Однако он предпочитал исходить из того, что «есть другие в Иране, которые думают, что это контрпродуктивно. И возможно, что, если мы подпишем эту ядерную сделку, мы укрепим руку этих более умеренных сил внутри Ирана». В качестве ключевого элемента СВПД Б. Обама называл то, что сделка не зависит от ожидания этих изменений. «Если они вообще не изменятся, нам всё же лучше заключить сделку», – полагал он. Такова была позиция правительства США, должностные лица которого поддержали президента в том, что вся иранская враждебная деятельность, не связанная с ядерной программой, будет рассматриваться другими способами, но исключается из переговоров по ядерному соглашению с Ираном.

10

В качестве кандидата на пост президента Д. Трамп поклялся расторгнуть заключённую администрацией предшественника ядерную сделку. К выполнению своего обещания он шёл последовательно: к маю 2018 г. укомплектовал свою администрацию политиками, враждебно относящимися к Ирану, в том числе советником по национальной безопасности Дж. Болтоном и государственным секретарём М. Помпео, одновременно углубляя связи с общепризнанным региональным врагом Ирана Саудовской Аравией. Его администрация пообещала «максимальное давление» на Иран, если только тот не примет новых требований, которые, по словам американских руководителей, будут де-факто политикой смены режима. В итоге после неоднократного выражения своего презрения к подписанному Соединёнными Штатами ядерному соглашению с Тегераном президент Д. Трамп 8 мая 2018 г. объявил, что он выводит США из ядерного соглашения и восстановит санкции, направленные на отделение Ирана от мировой экономики4 [4]. Сразу после этого он подписал меморандум о начале восстановления экономических санкций против Ирана на «самом высоком уровне». В результате к 5 ноября 2018 г. режим санкций США вернулся к объёму, предусмотренному до присоединения Вашингтона к СВПД.

4. Ceasing U.S. Participation in the JCPOA and Taking Additional Action to Counter Iran’s Malign Influence and Deny Iran All Paths to a Nuclear Weapon. May 8, 2018. Available at: >>> (accessed: 25.04.2019).
11

После принятия этого решения глава Организации Объединённых Наций заявил, что он «глубоко обеспокоен» этим шагом, и призвал все стороны сохранить соглашение. Антониу Гутерриш подтвердил неизменность позиции ООН: СВПД представляет собой крупное достижение в области ядерного нераспространения и дипломатии, вносит вклад в региональный и международный мир и безопасность, а вопросы, не связанные непосредственно с СВПД, должны решаться без ущерба для сохранения соглашения и его достижений. Он призвал других участников СВПД полностью соблюдать свои соответствующие обязательства по ядерному соглашению с Ираном вопреки одностороннему решению администрации Д. Трампа5.

5. Statement by the Secretary-General on the Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA). May 08, 2018. Available at:>>> 
12

Позиция Генерального секретаря ООН основана на том, что в правовом отношении односторонний выход Вашингтона из соглашения не даёт оснований для прекращения его действия. В тексте СВПД содержится описание «Механизма разрешения споров» (Dispute Resolution Mechanism), в соответствии с которым любая сторона соглашения может утверждать, что другая сторона нарушает его положения и требовать разрешить свои претензии и добиться выполнения буквы и духа СВПД. Администрация Д. Трампа могла предположительно использовать этот механизм, однако при условии, что американские обвинения в адрес Ирана будут одобрены в Совете Безопасности ООН. Россия и Китай, обладающие правом вето, американские инициативы по пересмотру СВПД не поддерживают. Отказались от этого Великобритания и Франция. В этих условиях Соединённым Штатам пришлось пойти другим путём, формально используя предусмотренную в СВПД процедуру разрешения спора, согласно которой «если участник, подавший жалобу, считает, что проблема представляет собой значительное неисполнение, то этот участник может рассматривать нерешённую проблему как основание для прекращения выполнения своих обязательств по СВПД»6.

6. Joint Comprehensive Plan of Action. Vienna, 14 July 2015, p.17-18 // US Department of State. Available at:>>> 
13

В Совете Безопасности последствия выхода США из СВПД впервые рассматривались 27 июня 2018 г. Заместитель Генерального секретаря по политическим вопросам Розмари Ди Карло представила пятый доклад Генерального секретаря об осуществлении резолюции 2231 (2015) Совета Безопасности7. Отметим, что резолюция остаётся в силе, несмотря на решение Вашингтона в мае 2018 г. выйти из атомного пакта и вновь ввести санкции против иранского режима.

7. Implementation of Security Council resolution 2231 (2015). Fifth report of the Secretary-General. June 27, 2018. Available at:>>> 
14

В докладе подтверждено, что Иран выполняет свои обязательства в ядерной области8. Другой оценки ожидать не было оснований, так как глава МАГАТЭ накануне выхода США из СВПД опубликовал доклад с отчетом о выполнении механизма для контроля лимитов по ядерной программе Ирана, в котором не было претензий к иранской стороне. МАГАТЭ представило подробную информацию о деятельности своих инспекторов в Иране. В частности, обращалось внимание на достаточно надёжный ежедневный мониторинг всех объектов, связанных с иранскими ядерными исследованиями. МАГАТЭ установило около 2000 защищённых от несанкционированного доступа печатей на ядерном материале и оборудовании, собирало и анализировало сотни тысяч изображений, ежедневно снимаемых своими современными камерами наблюдения в Иране.

8. Joint Comprehensive Plan of Action on Iran Nuclear Issue at Crossroads 3 Years Later, Under-Secretary-General for Political Affairs Tells Security Council. // Security Council. June 27, 2018. Available at:>>> 
15

Несмотря на отсутствие нарушений положений СВПД со стороны Ирана, представитель США в Совете Безопасности продолжал настаивать на правомерности принятого администрацией Д. Трампа решения о выходе из ядерного соглашения. Правда, при этом иранская сторона обвинялась в не имеющих отношения к СВПД «нарушениях». К примеру, в том, что Иран продолжает дестабилизировать Ближний Восток, оказывая поддержку террористическим группам. США призвали членов Совета Безопасности противостоять иранскому режиму и присоединиться к одностороннему выходу Вашингтона из СВПД.

16

Следует признать, что американские усилия снизить уровень критичного отношения в ООН к решению Д. Трампа всё же дали результаты. В представленном докладе не было прямо указано, что введение Вашингтоном односторонних санкций против Ирана нарушает резолюцию 2231 (2015). Документ содержал необоснованные обвинения в адрес Тегерана и затрагивал проблемы, не входящие в содержание СВПД9 [8]. Кроме того, для Секретариата неприемлемо было расследовать нарушения этой резолюции без мандата Совета Безопасности. На это указал представитель России.

9. Collapse of Iran nuclear deal would be ‘great loss,’ says UN atomic agency chief. March 05, 2018. Available at:>>> 
17

Действительно, это расследование проводилось по инициативе США. Нельзя не заметить, что руководила им заместитель Генерального секретаря ООН по политическим вопросам Розмари Ди Карло, гражданка США, занимавшая ранее должности президента Национального комитета за американскую внешнюю политику, а также заместителя помощника госсекретаря США по делам Европы и Евразии. Розмари Ди Карло, имеющая 35-летний опыт работы на государственной службе и в научных учреждениях США, в иранском вопросе часто оказывается на стороне официального Вашингтона, что неоднократно отмечали представители России и Китая.

18

На этот раз не могло вызвать удивления то, что в подготовленном под её руководством докладе была отражена информация Израиля о возможном применении иранских беспилотников в Сирии и его программах модернизации баллистических ракет, а также сведения израильской разведки о продолжении ядерных исследований в Иране. Тель-Авив не устраивает военный и экономический потенциал Ирана, который и без ядерного оружия ставит Тегеран в число несомненных региональных лидеров, с его позицией придётся считаться и в Сирии, и в Ливане, и на оккупированных территориях Палестины. Для Израиля с закрытием ядерного досье Тегерана на всех этих направлениях в иранской позиции вряд ли появится что-либо принципиально новое, руководство Ирана останется приверженным своей неизменной идеологии непризнания израильского государства. Израиль обеспокоен неизбежным изменением соотношения сил в пользу Тегерана, освободившегося от оков международной изоляции и снявшего ярмо американо-европейских санкций. Это будет совершенно другой Иран, отсюда и вполне понятное стремление руководства еврейского государства любой ценой сорвать переговоры «шестёрки» по иранской ядерной программе, за успешное продвижение которых «вина» возложена на прежнего президента Б. Обаму.

19

Монархиям Персидского залива во главе с Саудовской Аравией удалось создать в США мощные группы лоббистов, которые хорошо организованы и действуют в самых различных сферах, от закупок вооружений до обеспечения нужной им позиции Вашингтона в ООН. С их помощью саудовцы могут влиять на стратегию президента Д. Трампа. Республиканцы, контролирующие при Д. Трампе Конгресс в большей степени, отличаются особой близостью к Эр-Рияду, чем представители Демократической партии. Интрига текущего момента заключается в том, что интересы еврейского и арабского лобби по иранской ядерной программе совпадают. Сторонникам сохранения СВПД приходится противостоять этому новому альянсу, что, разумеется, не может не сказаться негативно на последовательности позиции США в отношении Ирана.

20

О том, что иранские противники, особенно Израиль, будут выдвигать против Ирана бесконечные обвинения, чтобы ставить МАГАТЭ перед необходимостью дополнительных инспекций, в экспертной среде предупреждали. К примеру, после подписания СВПД на это указывал10 Марк Хиббс*. Схожее суждение высказывала Эмили Б. Ландау**, которая считает, что Тегерану были сделаны опасные уступки почти по всем важным вопросам, в отношении которых у Израиля сохраняется особая позиция. В частности израильский аналитик отмечала, что в Тель-Авиве уверены, что инфраструктура не будет демонтирована; проблема возможных военных измерений не была решена; исследования и разработки будут продолжены на всех передовых центрифугах, на которых Иран до сих пор работал. По её прогнозу, иранский режим будет готов быстро перейти к военному потенциалу в своих ядерных исследованиях11.

10. Mark Hibbs. The experts assess the Iran agreement of 2015. // Carnegie Nuclear Policy Program. July 14, 2015. Available at:>>> 

*Марк Хиббс – старший научный сотрудник Программы ядерной политики Карнеги, базирующейся в Берлине и Бонне, Германия. До прихода в Карнеги в 2010 г. он был редактором и корреспондентом в области ядерной энергетики, ядерной торговли и нераспространения. Его работы появились в ряде публикаций, в том числе в организации Financial Times, Nucleonics Week и Nuclear Fuel, опубликованных подразделением Platts компаний McGraw-Hill.

**Доктор Эмили Б. Ландау – старший научный сотрудник Института исследований национальной безопасности (INSS) в Тель-Авиве и руководитель Программы контроля над вооружениями и региональной безопасности. Она принимала участие в многочисленных инициативах Track II по контролю над вооружениями и региональной безопасности, а также ведет курсы в Тель-Авивском университете, IDC Герцлии и Международной школе в Университете Хайфы.

11. Emily B. Landau. What Trump should do with the Iran deal. // Fathom. Winter. 2016. Available at:>>> 
21

Подобные оценки преобладали среди экспертов в США и Израиле и после выхода Вашингтона из СВПД. Многие полагали, что, хотя сделка 2015 г. временно гарантирует, что любые надежды на программу создания ядерного оружия в Тегеране остаются под контролем, в ней не рассматриваются другие иранские действия в регионе, которые вызывают конфликт. Это позиция имеет прямое отношение к американским претензиям о несоблюдении Тегераном положений резолюции 2231 (2015). Напомним, что в этом документе подтверждена поддержка СВПД, одобрены действия Ирана, от которых он согласился отказаться в рамках ядерной сделки, а также введён ряд ограничений. В частности, резолюцией введены восьмилетний условный запрет на иранскую программу по баллистическим ракетам и пятилетнее эмбарго на поставки тяжёлых вооружений Тегерану, что даёт Совету Безопасности ООН полномочия пересматривать отмену санкций с целью «наказания» Ирана.

22

Вместе с тем в статье 29 указанной резолюции подчёркивается важность принятия всеми государствами необходимых мер для отказа от претензий к Ирану на основе ранее принятых соответствующих резолюций. Рекомендуется не применять в отношении физических и юридических лиц положений резолюций 1737 (2006), 1747 (2007), 1803 (2008) и 1929 (2010). По сути, эти резолюции ООН были отменены. Некоторые положения из них, касающиеся ядерной программы Ирана, аспектов его регионального поведения и его программы по баллистическим ракетам, были перенесены в новой редакции в действующую сегодня резолюцию 2231 (2015). Формулировка резолюции, касающаяся ракет, написана в контексте их использования в качестве потенциального механизма доставки ядерного оружия.

23

В правительстве США с этим не согласны. Вашингтон исходит из того, что Тегеран продолжает наращивать свою программу баллистических ракет в нарушение резолюции 2231 (2015), которая призывает Иран не предпринимать никаких действий, связанных с баллистическими ракетами, предназначенными для доставки ядерного оружия. Однако в Совете Безопасности нет единодушного мнения о том, что испытательные пуски ракет в Иране запрещены этой резолюцией. На это указывалось ещё до выхода американской администрации из СВПД. Так, в июне 2017 г. в третьем докладе Генерального секретаря ООН о выполнении этой резолюции американское предложение о наказании Тегерана за пуски ракет не получило одобрения в Совете Безопасности. В принятом документе Иран призвали «избегать таких пусков ракет, которые могут усилить напряжённость»12.

12. Third report of the Secretary-General on the implementation of Security Council resolution 2231 (2015). // United Nations S/2017/515, Security Council 20 June 2017. Available at: >>> 
24

Вместе с тем в докладе эта тема нашла отражение в отдельном разделе, где была изложена позиция Тегерана и его оппонентов по этому вопросу. Указывалось на то, что министры обороны и иностранных дел Ирана не отрицают фактов лётных испытаний баллистических ракет, однако подчёркивают, что их запуск не противоречит СВПД и резолюции 2231 (2015). Иранская сторона при этом настаивает, что эти ракеты не предназначены для того, чтобы доставлять ядерные боеприпасы. Тем не менее, Великобритания, Германия, США и Франция выступили с единой позиции о недопустимости подобных испытаний. Они оценивают их как действия, нарушающие требования резолюции 2231 (2015), которые изложены в приложении к этому документу. Эти государства считают, что поскольку иранская ракета «Хоррамшахр» способна доставить боевую часть весом 500 кг и имеет дальность полёта не менее 300 км, то испытательный запуск этой ракеты представляет собой «деятельность, связанную с баллистическими ракетами, способными доставить ядерное оружие».

25

Однако большинство экспертов по нераспространению полагают, что Иран, безусловно, бросает вызов духу СВПД, но технически не нарушает резолюцию 2231 (2015), поскольку в ней не содержится никаких запретов на такие испытания. В подтверждение этого мнения приведём сравнение двух резолюций.

26

В резолюции 1929 (2010) говорится, что Совет Безопасности «постановляет, что Иран не должен предпринимать никаких действий, связанных с баллистическими ракетами, способными доставлять ядерное оружие, включая пуски с использованием технологии баллистических ракет». Здесь же указано, что «государства должны принимать все необходимые меры для предотвращения передача технологии или технической помощи Ирану в связи с такой деятельностью».

27

В резолюции 2231 (2015) Совет Безопасности прекратил действия положений резолюции 2010 г. и добавил формулировку в одном из приложений, в которой говорится: «Иран призван не предпринимать действий, связанных с баллистическими ракетами, предназначенными для доставки ядерного оружия, включая пуски с использованием таких технологий баллистических ракет, до даты восемь лет после дня принятия СВПД или до даты, когда МАГАТЭ представляет отчёт, подтверждающий более широкое заключение, в зависимости от того, что наступит раньше».

28

В правовом отношении формулировка «не должен», используемая в резолюции 2010 г., представляет собой чёткий и подлежащий исполнению запрет. В то время как содержащийся в резолюции 2015 г. призыв «не предпринимать действий, связанных с баллистическими ракетами», не означает прямого запрещения и не предусматривает принятие в отношении Ирана ответных мер. Поэтому справедливо полагать, что когда Иран испытывал баллистические ракеты, в период действия резолюции 1929 (когда резолюция 1929 всё ещё действовала) это было, несомненно, нарушением требований Совета Безопасности. Но когда он провёл испытания своей ракеты уже в период действия новой резолюции, то по существу игнорировал совет, но не нарушил директивных решений Совета Безопасности. Новая формулировка не имеет обязательной юридической силы и не может применяться в соответствии с седьмой главой Устава ООН, которая касается санкций и санкционирования военной силы.

29

Критики ядерного соглашения с Ираном убеждены в том, что в резолюции 2231 (2015) сделано опасное ослабление международной позиции по иранской программе модернизации баллистических ракет. Напомним, что одним из наиболее спорных вопросов в период подготовки ядерного соглашения было утверждение президента Б. Обамы о том, что в соответствии с этим соглашением Иран согласился выполнять резолюции Совета Безопасности ООН, запрещающие ракетные испытания в течение восьми лет. Со своей стороны, Иран заявляет, что никогда не соглашался на ракетные ограничения в СВПД, и утверждает, что его ракетные испытания не нарушают резолюции Совета Безопасности, поскольку они не предназначены для доставки ядерных боеголовок. Тегеран настаивает, что баллистические ракеты и обычные вооружения не охватываются ядерным соглашением с ним.

30

Подобное объяснение в экспертной среде нередко называют абсурдным. Бывший аналитик ЦРУ Фред Флитц, к примеру, обращал внимание на широко распространённое мнение, что ракетная программа Ирана является системой доставки ядерных боеголовок. Он полагает, что без программы создания ядерного оружия разрабатывать ракеты с радиусом действия 2000 и более километров, чтобы нести головки с обычным взрывчатым веществом, в военном отношении не имеет смысла13.

13. Did Iran's Ballistic Missile Test Violate A U.N. Resolution? February 03, 2017. Available at:>>> 
31

Представляется, что этот вывод не совсем учитывает цели иранских ракетных программ. Мнения и оценки иранской стороны, как правило, во внимание принимаются мало. Так происходит, отчасти, из-за слабой информационной поддержки своей позиции Тегераном, а в определённой степени и по идеологическим соображениям политических оппонентов Ирана, контролирующих западные масс-медиа, сообщения которых наиболее широко тиражируются и цитируются в большинстве стран мира.

32

Более убедительным выглядит суждение Кеннета Кацмана***, который делает вывод о том, что решение Ирана разрабатывать ракеты всё большего количества и сложности является результатом многих и иногда конкурирующих факторов, в основе которых стремление иранского режима обеспечить обороноспособность в ответ на предполагаемые угрозы со стороны США и региональных противников14. На справедливость этого вывода указывает иранская стратегия в отношении обладания растущим и всё более изощрённым арсеналом ракет разнообразного диапазона и типа. Эти ракеты представляют потенциальную угрозу союзникам США в регионе, в том числе Израилю, а также американским кораблям, вооружённым силам и союзникам в Персидском заливе.

*** Кеннет Кацман – эксперт Службы исследований Конгресса, старший аналитик по Ближнему Востоку для Конгресса США, с особым акцентом на Иран, государства Персидского залива, Афганистан и поддерживаемые Ираном группы, действующие на Ближнем Востоке.

14. Kenneth Katzman. Testing the Limits: Iran’s Ballistic Missile Program, Sanctions, and the Islamic Revolutionary Guard Corps. // Congressional Research Service. March 29, 2017. Available at:>>> 
33

Согласимся с его мнением, что иранские лидеры видят в баллистических ракетах решающее средство сдерживания военного потенциала США у своих границ. Для Исламской Республики именно ракетное вооружение стало решающим средством вероятного возмездия. У Ирана, кроме поддержания в боевом состоянии своего ракетного потенциала, мало возможностей обеспечить свою защищённость. В течение многих лет по решению ООН иранские вооружённые силы лишены возможности закупать современные виды оружия и боевой техники, а его соседи по Персидскому заливу тратят на оборону гораздо больше и получают современные системы вооружений из США и других крупных поставщиков оружия.

34

Проводимая администрацией Д. Трампа политика максимального давления на Иран не привела к сокращению ракетных испытаний, наоборот, значительно способствовала повышению иранской активности на этом направлении. Иран в 2018 г. по сравнению с 2017 г. более чем удвоил количество ракетных испытаний, иранские военные произвели семь пусков ракет средней дальности, и пять пусков ракет меньшей дальности15.

15. Charles Bybelezer. Report: Iran Doubled Missile Tests In 2018, Possibly In Violation Of UN Resolution. December 10, 2018. Available at:>>> 
35

Государственный секретарь США М. Помпео, давая оценку иранским испытаниям ракет, обратил внимание, что Иран в ноябре 2018 г. тестировал баллистическую ракеты средней дальности, способную нести несколько боеголовок. Согласно его заявлению, ракета имеет радиус действия, который позволяет ей поражать части Европы и любую точку Ближнего Востока. В очередной раз Государственный департамент США напомнил, что подобные испытания нарушают резолюцию 2231 Совета Безопасности ООН, которая запрещает Ирану «предпринимать какие-либо действия, связанные с баллистическими ракетами, предназначенными для доставки ядерного оружия»16. В этой связи США призывают Совет Безопасности к восстановлению санкций в отношении программы создания баллистических ракет в Иране, введённых в соответствии с резолюцией 1929 (2010) и отменённых после принятия СВПД. При этом администрация Д. Трампа настаивает на восстановлении эмбарго на поставки вооружений Ирану на неопределённый срок, а не на пять лет, как предусмотрено в резолюции от 2015 года17.

16. Iran Test Launches Ballistic Missile Violating UN Security Council Ban. // Press Statement Michael R. Pompeo, Secretary of State. December 01, 2018. Available at: >>> (accessed: 25.04.2019).

17. Kelsey Davenport. U.S., Iran Spar Over Ballistic Missiles. // The Arms Control Association. January/February 2019. Available at:>>> 
36

С этих позиций глава внешнеполитического ведомства США 12 декабря 2018 г. выступил на заседании Совета Безопасности ООН по Ирану, где обсуждался очередной, шестой доклад Генерального секретаря о выполнении резолюции 2231 (2015). Доклады с оценкой выполнения резолюции генсек ООН выпускает каждые шесть месяцев18. Здесь приводится анализ основных выводов этого шестого доклада, касающихся иранской программы модернизации баллистических ракет.

18. United Nations S/PV.8418. Security Council. December 12, 2018. Available at:>>>.
37

В контексте отчётности о выполнении соглашения отмечено, что его участники подтверждают выполнение своих обязательств в полной мере и эффективно их реализуют. Выражено сожаление о восстановлении США отменённых в соответствии с СВПД санкций. Констатировано, что СВПД остаётся в силе. Совет Безопасности призвал все государства-члены, региональные и международные организации поддерживать выполнение плана и воздерживаться от действий, которые подрывают это. Подчёркнуто, что вопросы, не напрямую связанные с планом, должны решаться без ущерба для сохранения соглашения и его достижений. Таким образом, вопрос о баллистических ракетах Ирана предложено, как и прежде, обсуждать без прямой увязки с выполнением всеми сторонами СВПД.

38

Об иранских баллистических ракетах в докладе сказано немало, однако трудно не заметить низкую значимость приведённых фактов. К примеру, приводятся сведения о поставках иранских ракет хуситам в Йемене, но здесь же признаётся, что установить сроки их передачи невозможно и нельзя исключать, что они попали в Йемен ещё до подписания СВПД. Здесь же упоминаются якобы имевшие место поставки хуситам противотанковых ракет, которые к баллистическим ракетам не имеют никакого отношения. Так же можно оценивать и содержащуюся в докладе информацию об обнаружении в Йемене беспилотных аппаратов якобы иранского производства. В итоге Секретариат ООН обещал продолжить анализ этих сведений и сообщить результаты в последующих докладах.

39

Примечательно, что в отношении испытаний Ираном баллистических ракет в докладе за основу взята позиция европейских союзников США, а не подход Вашингтона к этой проблеме.

40

Указано на то, что СВПД сталкивается со значительными проблемами после выхода США из соглашения и восстановления санкций против Ирана. Несмотря на это, Совет Безопасности остаётся приверженным СВПД и препятствует «разрушению многолетних дипломатических усилий, одобренных ООН в резолюции 2231». Ещё раз подтверждено, что СВПД решает ядерные аспекты нераспространения, в то время как ряд серьёзных проблем вне сделки продолжают «отбрасывать тень». К спорным вопросам с Ираном отнесено его влияние на ситуацию в регионе и распространение баллистических ракет. Считая решение этих вопросов приоритетным в отношении Ирана, СБ ООН, однако, не отождествляет их с деятельностью Тегерана по выполнению СВПД. Решение этих вопросов предложено решать через диалог на переговорах вне рамок ядерного соглашения.

41

Таким образом, в то время как США в ООН настаивают на пересмотре СВПД с целью введения санкций, связанных с испытаниями ракет в Иране, все другие постоянные члены Совета Безопасности выражают поддержку соглашению и призывают Тегеран соблюдать его. Тем не менее, на этом заседании госсекретарь США М. Помпео объявил, что Соединённые Штаты будут сотрудничать с другими членами Совета Безопасности ООН, чтобы наложить на Иран ограничения по баллистическим ракетам, изложенные в резолюции 1929 Совета Безопасности ООН19.

19. Remarks at the United Nations Security Council Meeting on Iran. // Secretary of State. December 12, 2018. Available at. >>>.
42

Жёсткая позиция США радуют лишь Израиль и некоторые арабские государства. Более широкая реакция показывает, насколько изолирован Д. Трамп на мировой арене, особенно после того, как он в одностороннем порядке вышел из ядерной сделки с Ираном. США оказались совершенно одинокими в Совете Безопасности и не находят поддержки остальных членов, которые считают, что Вашингтон не должен был выходить из ядерной сделки.

43

Ядерная сделка с Ираном имеет решающее значение для безопасности региона. И в этом контексте Европейский Союз полностью привержен сохранению полного и эффективного осуществления СВПД, пока Иран продолжает соблюдать свои обязательства в ядерной области.

44

В течение 2017–2018 гг., особенно в период с февраля по апрель 2018 г., в администрации Д. Трампа предпринимались попытки прийти к взаимопониманию с европейцами относительно путей укрепления сделки. Хотя официальных сообщений об этих переговорах нет, неофициальные отчёты отмечают, что по некоторым вопросам был достигнут прогресс. Тем не менее, страны не смогли прийти к согласию в отношении одной из самых проблемных особенностей СВПД: гарантирует ли соглашение отказ Ирана от обладания ядерным оружием. Сторонники СВПД настаивают, что «сделка работает», администрация Д. Трампа с этим не соглашается.

45

В этой связи Совет Безопасности ООН считает очень полезным сотрудничество с Международным агентством по атомной энергии и отмечает роль организации в выполнении договорённостей по иранской ядерной программе. Работа МАГАТЭ по проверке ядерной программы Ирана была необходима для того, чтобы проложить путь к дипломатическому прорыву, достигнутому в 2015 г. в форме СВПД. В последующий период Агентство проверяет и контролирует выполнение Ираном своих обязательств в ядерной области в рамках СВПД, выступая в роли основного инспектора с мандатом ООН.

46

С 16 января 2016 г. (день начала действия СВПД) Агентство проверяет и контролирует выполнение Ираном своих ядерных обязательств в соответствии с условиями, изложенными в СВПД и стандартной практикой гарантий МАГАТЭ. Отчёты предоставляются ежеквартально в Совет управляющих Агентства и параллельно в Совет Безопасности ООН. Отчёты МАГАТЭ являются в настоящее время основой для определения многими странами того, что Иран соблюдает соглашение.

47

Если предполагается, что Иран не сможет стать государством, обладающим ядерным оружием, то в администрации Д. Трампа считают, что это явно не так. Вопрос заключается в разных оценках СВПД. Как полагают в Белом доме, СВПД предоставляет Ирану много преимуществ и позволяет сохранить свои возможности по ядерному прорыву, узаконивая свою программу обогащения урана. Серьёзные претензии к СВПД связаны с тем, что он не охватывает ракетную программу Ирана, которая является механизмом доставки ядерного оружия. Критике подвергаются положения об инспекциях, в частности, указывается на отсутствие иранского согласия на проверки необъявленных ядерных объектов.

48

Эта позиция администрации Д. Трампа находит поддержку в экспертной среде. К примеру, бывший заместитель генерального директора МАГАТЭ Олли Хейнонен, старший советник по науке и нераспространению в Фонде защиты демократий (FDD), указывает на правомерность инспекций на иранских объектах без любых ограничений со стороны Тегерана. Чтобы ядерное соглашение с Ираном обеспечило исключительно мирный характер его ядерной программы, МАГАТЭ должно иметь возможность инспектировать все необходимые местоположения либо на территории Ирана, либо под его контролем в других местах, включая все военные объекты, полагает О. Хейнонен20. По его мнению, Иран, как и все другие страны, на которые распространяются обязательства в соответствии с Договором о нераспространении ядерного оружия, не может объявить какой-либо объект запретным для посещения инспекторами МАГАТЭ.

20. Olli Heinonen. The IAEA’s Right and Obligation to Inspect Military Facilities in Iran. // FDD Research. April 4, 2018. Available at: >>> (accessed: 25.04.2019).
49

Согласимся, что в контексте международных соглашений о нераспространении ядерного оружия СВПД был удивительно новым и захватывающим событием. Соглашения между государствами о ядерном оружии и ядерной энергии на протяжении десятилетий обычно принимали форму официально принятых договоров. Это, безусловно, имело место в отношении соглашений о контроле над ядерными вооружениями, заключённых между Соединёнными Штатами и Советским Союзом, касающихся испытаний ядерного оружия и региональных зон, свободных от ядерного оружия. Не вызывает возражений и то, что краеугольным камнем этой сети договоров, касающихся ядерной энергии и распространения ядерного оружия, является Договор о нераспространении ядерного оружия, который вступил в силу в 1970 г. и который обязывает все государства, не обладающие ядерным оружием, заключать отдельные и дополнительные двусторонние договоры с МАГАТЭ. Нормативный режим нераспространения ядерного оружия в международных отношениях был и продолжает оставаться чрезвычайно богатой областью формальных международно-правовых обязательств государств.

50

Но СВПД нарушил эту форму. Он был преднамеренно принят не как официальный юридически обязательный договор между его сторонами, а как юридически необязательный дипломатический договор, основанный на политических, а не на юридических обязательствах. Конечно, государства часто заключают соглашения друг с другом и принимают обязательства, которые не имеют обязательной юридической силы, однако отражают соглашение между сторонами в отношении какого-либо вопроса об их международных отношениях. Иногда эти соглашения называются «меморандумами о взаимопонимании» или «исполнительными соглашениями». В рассматриваемом случае соглашение называется «Совместный комплексный план действий», который передает юридически необязательный характер текста.

51

Так оценивает СВПД Дэн Джойнер****, который полагает, что СВПД, похоже, представляет собой новую волну международных соглашений, направленных на решение весьма деликатных и противоречивых вопросов международных отношений посредством юридически необязательных, но в то же время очень подробных и всеобъемлющих деклараций о политической приверженности. Использование такого подхода к политическим вопросам международных отношений, по его мнению, конечно же, не было в целом чем-то новым21. Действительно, юридически необязательные изложения политических договоренностей, конечно, раньше использовались государствами в широком диапазоне вопросов международных отношений, например, Хельсинкский Заключительный акт 1975 г. В контексте проблемной области ядерного нераспространения СВПД имеет форму взаимосогласованного документа, в котором излагаются политические, а не юридические обязательства.

****Дэн Джойнер - профессор права им. Элтона Б. Стивенса в Школе права Университета Алабамы и автор книг «Международное право и распространение оружия массового уничтожения» (2009); «Толкование Договора о нераспространении ядерного оружия» (2011); и «Ядерная программа Ирана и международное право: от конфронтации к соглашению" (2016).

21. Daniel H. Joyner. The United States’ “Withdrawal” from the Iran Nuclear Deal. // E-International Relations (E-IR). August 21, 2018. Available at:>>> 
52

До выхода из СВПД правительство США не оспаривало доклады МАГАТЭ о выполнении Ираном Совместного всеобъемлющего плана действий. Агентство подтверждало, что Иран выполняет свои обязательства. МАГАТЭ указывало на вывоз большей части запасов иранского низкообогащённого урана из страны, сокращение обогатительных мощностей, демонтаж двух третей действующих центрифуг в хранилище. Инспекции Агентства подтвердили вывод из строя тяжеловодного реактора в Араке и ввод в действие протокола, в соответствии с которым обеспечен беспрецедентный уровень доступа инспекторов МАГАТЭ на ядерные объекты Ирана22.

22. Iran is Implementing Nuclear-related JCPOA Commitments, Director General Amano Tells IAEA Board. // IAEA. March 5, 2018. Available at:>>>.
53

Только в 2017 г. МАГАТЭ провело 419 инспекций по гарантиям в Иране – гораздо больше, чем в любом другом инспектируемом государстве. Кроме того, в 2017 г. МАГАТЭ провело в Иране 35 дополнительных проверок доступа. Их иногда называют «досрочными» проверками из-за более короткого периода уведомления, предоставленного государству до проверки23. На момент выхода США из СВПД в мае 2018 г. ядерная программа Ирана была наиболее тщательно отслеживаемой в мире, и по сравнению с 2015 г. её объём и активность значительно сократились. Руководитель МАГАТЭ Амано заявил, что Агентство «имеет самый надёжный в мире режим проверки в Иране» и имеет доступ ко «всем местам», которые ему там необходимы.

23. Amano’s May 24th Report to the IAEA BOG on Iran. // 2017 IAEA Safeguards Implementation Report. June 4, 2018. Available at: >>>.
54

Тем не менее, именно тогда президент США Д. Трамп решил «вывести» США из СВПД и вновь ввести экономические санкции в отношении Ирана, которые были сняты с него. Решение Д. Трампа столкнулось с неоднозначной реакцией некоторых экспертов, а его политические последствия остаются предметом дискуссий. Преобладает мнение, что решение о выходе из СВПД является серьёзной стратегической ошибкой руководства США. Наряду с серьёзным ударом по контролю над ядерными вооружениями, администрация Д. Трампа бросила вызов международному сообществу и поставила под сомнение нерушимость трансатлантической солидарности, пойдя на прямой конфликт с европейскими союзниками, которые отказываются поддерживать американские требования к Ирану о пересмотре СВПД. Нет сомнений и в том, что это решение Д. Трампа подрывает ценность и значение многосторонности и международных институтов, особенно тех, которые действуют в направлении глобального режима ядерного нераспространения, такого как МАГАТЭ. Выход из СВПД представил Белый дом в роли безответственной стороны, нарушившей международное соглашение, одобренное всеми членами Совета Безопасности ООН, а продолжающий выполнять свои обязательства в области ядерных ограничений Иран не даёт поводов для сомнений в своей приверженности международным обязательствам.

55

Важно отметить и то, что отказ США от соблюдения СВПД знаменует собой поворотный момент в послереволюционной истории современного Ирана как крайне неудачный опыт склонного к реформам руководства страны на первых прямых публичных переговорах с участием Америки. Решение Д. Трампа привело к росту иранского национализма, подрыву доверия к вовлечённости в отношения с Западом и заметному смещению внутреннего дискурса в жёсткую позицию. Теперь правота духовного лидера Ирана аятоллы Али Хаменеи, предупреждавшего о недопустимости доверять американцам, не подвергается сомнению. В ближайшей перспективе Тегеран будет осторожен, чтобы не спровоцировать военную реакцию США. Конечная цель Ирана – избежать конфронтации до выборов 2020 г. в надежде, что Д. Трамп не будет переизбран. 

References

1.  Joint Comprehensive Plan of Action. Vienna, 14 July 2015. // US Department of State. Available at: https://www.state.gov/documents/organization/245317.pdf (accessed: 25.04.2019).

2. Resolution 2231 (2015). Adopted by the Security Council at its 7488th meeting, on 20 July 2015. Available at: http://www.un.org/en/sc/inc/pages/pdf/pow/RES2231E.pdf (accessed: 25.04.2019).

3. Transcript: President Obama's Full NPR Interview On Iran Nuclear Deal. April 7, 2015. Available at: https://www.npr.org/2015/04/07/397933577/transcript-president-obamas-full-npr-interview-on-iran-nuclear-deal (accessed: 25.04.2019).

4. Ceasing U.S. Participation in the JCPOA and Taking Additional Action to Counter Iran’s Malign Influence and Deny Iran All Paths to a Nuclear Weapon. May 8, 2018. Available at: https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/ceasing-u-s-participation-jcpoa-taking-additional-action-counter-irans-malign-influence-deny-iran-paths-nuclear-weapon/ (accessed: 25.04.2019).

5. Statement by the Secretary-General on the Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA). May 08, 2018. Available at: https://www.un.org/sg/en/content/sg/statement/2018-05-08/statement-secretary-general-joint-comprehensive-plan-action-jcpoa (accessed: 25.04.2019).

6. Joint Comprehensive Plan of Action. Vienna, 14 July 2015, p.17-18 // US Department of State. Available at: https://www.state.gov/documents/organization/245317.pdf (accessed: 25.04.2019).

7. Implementation of Security Council resolution 2231 (2015). Fifth report of the Secretary-General. June 27, 2018. Available at: https://undocs.org/en/S/2018/602 (accessed: 25.04.2019).

8. Joint Comprehensive Plan of Action on Iran Nuclear Issue at Crossroads 3 Years Later, Under-Secretary-General for Political Affairs Tells Security Council. // Security Council. June 27, 2018. Available at: https://www.un.org/press/en/2018/sc13398.doc.htm (accessed: 25.04.2019)

9. Collapse of Iran nuclear deal would be ‘great loss,’ says UN atomic agency chief. March 05, 2018. Available at: https://news.un.org/en/story/2018/03/1004112 (accessed: 25.04.2019).

10. Mark Hibbs. The experts assess the Iran agreement of 2015. // Carnegie Nuclear Policy Program. July 14, 2015. Available at: https://thebulletin.org/2015/07/the-experts-assess-the-iran-agreement-of-2015/#commentary-41089 (accessed: 25.04.2019).

11. Emily B. Landau. What Trump should do with the Iran deal. // Fathom. Winter. 2016. Available at http://fathomjournal.org/what-trump-should-do-with-the-iran-deal/ (accessed: 25.04.2019).

12. Third report of the Secretary-General on the implementation of Security Council resolution 2231 (2015). // United Nations S/2017/515, Security Council 20 June 2017. Available at: https://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/s_2017_515.pdf (accessed: 25.04.2019).

13. Did Iran's Ballistic Missile Test Violate A U.N. Resolution? February 03, 2017. Available at: https://www.npr.org/sections/parallels/2017/02/03/513229839/did-irans-ballistic-missile-test-violate-a-u-n-resolution (accessed: 25.04.2019).

14. Kenneth Katzman. Testing the Limits: Iran’s Ballistic Missile Program, Sanctions, and the Islamic Revolutionary Guard Corps. // Congressional Research Service. March 29, 2017. Available at: https://docs.house.gov/meetings/FA/FA13/20170329/105800/HHRG-115-FA13-Wstate-KatzmanK-20170329.pdf (accessed: 25.04.2019).

15. Charles Bybelezer. Report: Iran Doubled Missile Tests In 2018, Possibly In Violation Of UN Resolution. December 10, 2018. Available at: https://themedialine.org/mideast-daily-news/report-iran-doubled-missile-tests-in-2018-possibly-in-violation-of-un-resolution/ (accessed: 25.04.2019).

16. Iran Test Launches Ballistic Missile Violating UN Security Council Ban. // Press Statement Michael R. Pompeo, Secretary of State. December 01, 2018. Available at: https://www.state.gov/secretary/remarks/2018/12/287722.htm (accessed: 25.04.2019).

17. Kelsey Davenport. U.S., Iran Spar Over Ballistic Missiles. // The Arms Control Association. January/February 2019. Available at: https://www.armscontrol.org/act/2019-01/news/us-iran-spar-over-ballistic-missiles (accessed: 25.04.2019).

18. United Nations S/PV.8418. Security Council. December 12, 2018. Available at: https://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/s_pv_8418.pdf (accessed: 25.04.2019).

19. Remarks at the United Nations Security Council Meeting on Iran. // Secretary of State. December 12, 2018. Available at: https://www.state.gov/secretary/remarks/2018/12/288053.htm (accessed: 25.04.2019).

20. Olli Heinonen. The IAEA’s Right and Obligation to Inspect Military Facilities in Iran. // FDD Research. April 4, 2018. Available at: https://www.fdd.org/analysis/2018/04/04/the-iaeas-right-and-obligation-to-inspect-military-facilities-in-iran/ (accessed: 25.04.2019).

21. Daniel H. Joyner. The United States’ “Withdrawal” from the Iran Nuclear Deal. // E-International Relations (E-IR). August 21, 2018. Available at: https://www.e-ir.info/2018/08/21/the-united-states-withdrawal-from-the-iran-nuclear-deal/ (accessed: 25.04.2019).

22. Iran is Implementing Nuclear-related JCPOA Commitments, Director General Amano Tells IAEA Board. // IAEA. March 5, 2018. Available at: https://www.iaea.org/newscenter/news/iran-is-implementing-nuclear-related-jcpoa-commitments-director-general-amano-tells-iaea-board (accessed: 25.04.2019).

23. Amano’s May 24th Report to the IAEA BOG on Iran. // 2017 IAEA Safeguards Implementation Report. June 4, 2018. Available at: https://armscontrollaw.com/2018/06/04/amanos-may-24th-report-to-the-iaea-bog-on-iran/ (accessed: 25.04.2019).