Key Elements of the Trump Administration Immigration Policies (On the Example of the Family Separation Policy)
Table of contents
Share
Metrics
Key Elements of the Trump Administration Immigration Policies (On the Example of the Family Separation Policy)
Annotation
PII
S207054760005249-0-1
DOI
10.18254/S207054760005249-0
Publication type
Article
Status
Published
Authors
Gleb Aleksandrov 
Occupation: Research Fellow
Affiliation: Institute for the US and Canadian Studies RAS
Address: Russian Federation, Moscow
Edition
Abstract

Throughput his tenure as the president of the United States Donald Trump had attempted to enact a number of measures aimed to strengthen the immigration control, especially on the US-Mexico border. Those measures were relatively diverse, including construction of a wall along the entire southern US border, restrictions on admission of immigrants from certain countries and extending financing to border protection agencies (in practice, most of those measures were only enacted with severe limitations, and some remained completely theoretical). But all Trump administration immigration policies had nevertheless possessed certain shared key elements. This article examines those key elements using the family separation policy, which was implemented in April-June, 2018, as an example.

Keywords
immigration policies, family separation policy, Donald Trump, Republican party
Received
19.03.2019
Date of publication
30.05.2019
Number of characters
41145
Number of purchasers
23
Views
472
Readers community rating
0.0 (0 votes)
Cite Download pdf

To download PDF you should sign in

1

Введение

 

Проблема иммиграции была одним из главных пунктов предвыборной кампании Дональда Трампа. Будущий президент обещал своим сторонникам усилить контроль мексиканско-американской границы, бороться с нелегальной иммиграцией, сократить численность прибывающих в США беженцев. С самого начала деятельности на посту президента Трамп, в полном соответствии с предвыборными обещаниями, ясно обозначила курс на резкое ужесточение иммиграционной политики. В первые же дни администрация попыталась провести в жизнь ряд мер, направленных на ограничение иммиграции и ужесточение пограничного контроля. Меры эти, в том числе строительство стены на южной границе США и запрет на въезд в страну для граждан ряда стран Ближнего Востока и Африки, столкнулись с активным противодействием политических противников нового президента, были осуждены значительной частью американской общественности и оспорены в судах различных инстанций. В итоге ни одна из них не была реализована в полной мере1. Хотя в действительности воздействие этих нереализованных мер на иммиграцию в США было незначительным, их обсуждение в прессе и реакция на них общественности оказались весьма активными и привели к дальнейшей поляризации американского общества.

1. См. к примеру: Aleksandrov G. Socio-Demographic Policies of the Trump Administration. Rossija i Amerika v XXI veke. 2018. Issue 3 [электронный ресурс]. Access for registered users. DOI: 10.18254/S0000034-4-1 URL: >>> (circulation date: 24.03.2019).
2 Первые меры иммиграционной политики Трампа проводились с использованием президентских указов и других инструментов исполнительной власти. В то же время Трамп обещал своим сторонникам провести масштабную реформу иммиграционного законодательства. Но попытка администрации Трампа добиться принятия соответствующих решений Конгрессом не принесли успеха. К началу 2018 г. стало очевидно, что начало большой иммиграционной реформы по меньшей мере задерживается, и президент снова, теперь вынужденно, обратился к механизмам исполнительной власти. Меры иммиграционной политики, предложенные администрацией Трампа, были достаточно разнообразными. В их число входили и строительство стены на границе с Мексикой, и «запрет на въезд мусульман», и расширение финансирования пограничной службы. Когда первые иммиграционные инициативы не принесли желаемого результата, к «ассортименту» добавилась политика «полного неприятия» или «полной нетерпимости» (zero tolerance) по отношению к иммигрантам, прибывающим в страну через южную границу США, в обиходе получившая название политики разделения семей. При всей разносторонности иммиграционной политики администрации Трампа, все эти меры имели ряд общих черт. В данной статье эти особенности рассматриваются на примере политики разделения семей.
3

Политика разделения семей: предыстория и задачи

 

Для реализации политики разделения семей администрации Трампа не потребовалось добиваться принятия новых законов, основы её были заложены ещё администрацией Д. Буша-младшего. Согласно действующему законодательству, в случае нелегального пересечения границы США граждане других стран должны быть задержаны. Лица, желающие получить политическое убежище или статус беженца в США (asylum seekers), могут заявить об этом, причём для этого им необязательно даже пересекать границу через контрольно-пропускные пункты, но до принятия окончательного решения о предоставлении убежища они также должны быть задержаны и препровождены в специально оборудованные центры содержания. На практике для семей с детьми (полных или неполных), как правило, делалось исключение – им разрешали дожидаться слушания, свободно проживая на территории США. Во многих случаях задержанных нелегальных мигрантов также до судебного разбирательства отпускали: действовала так называемая система «поймай и выпусти» (catch and release).

4

Важно отметить, что политика «поймай и выпусти» в отношении по крайней мере семей с детьми не была результатом слабости правительства или потакания иммиграции, как заявлял Трамп во время предвыборной кампании. Она оформилась в результате изменений в практике контроля границы, складывавшейся в течение десятилетий. Ключевым моментом стало решение суда по делу Флорес против Рино2, действующее до сих пор, согласно которому несовершеннолетние, особенно маленькие дети, должны задерживаться на как можно меньший срок, содержаться в максимально щадящих условиях и отпускаться на попечение родителей, родственников или готовых заботиться о них благотворительных организаций при первой возможности. Часть этих требований была законодательно закреплена в 2008 г.3 при администрации Дж. Буша-младшего.

2. Reno v. Flores // U.S. Supreme Court [Website]. Available at: >>>>(accessed 24.03.2019).

3. William Wilberforce Trafficking Victims Protection Reauthorization Act of 2008 // Congress.gov. Available at: >>> (accessed 24.03.2019).
5

В 2015 г. федеральный суд Калифорнии принял решение, согласно которому требования этого закона распространяются не только на несовершеннолетних, самостоятельно пересекающих границу, но и на тех, кто прибывает в США в сопровождении родителей. Суд также приказал Министерству внутренней безопасности отпускать родителей одновременно с детьми. Решение калифорнийского суда было оспорено, но в 2016 г. апелляционный суд оставил в силе первое требование (хотя и аннулировал второе)4.

4. Flores v. Lynch, No. 15-56434 (9th Cir. 2016) // Justia. Available at: >>> (accessed 24.03.2019)
6

Уже на этом этапе соответствующие службы сталкивались с определёнными сложностями – у них не хватало ресурсов для содержания целых семей в условиях, соответствующих требованиям законодательства. Учитывая, что большинство семей относились к категории претендующих на статус беженцев и получение этого статуса было в их интересах, а скрываться от властей им было невыгодно, семьи с детьми в большинстве случаев дожидались рассмотрения своих заявлений, свободно проживая на территории США. Даже когда речь шла именно о нелегальных иммигрантах, не претендующих на статус беженцев, содержание целых семей было затруднено, поэтому и они, как правило, не задерживались и дожидались рассмотрения дела родителей на свободе. Кроме того, сказывался недостаток судей по иммиграционным делам, суды не справлялись с потоком мигрантов и задержание всех семей, дела которых ждали рассмотрения, привело бы к переполнению центров временного содержания и перерасходу и без того ограниченных ресурсов.

7

В рамках общего ужесточения иммиграционной политики администрация Трампа приняла решение бороться с практикой «поймай и выпусти». 6 апреля 2018 г. генеральный прокурор Джефф Сешнс выпустил меморандум, предписывающий немедленно перейти к политике «полной нетерпимости», то есть к обязательному задержанию лиц, претендующих на получение убежища в США и нелегальных иммигрантов5.

5. Attorney General Announces Zero-Tolerance Policy for Criminal Illegal Entry // The United States Department of Justice. 06.04.2018. Available at: >>> (accessed 24.03.2019).
8

Показательно само обращение администрации к средствам исполнительной власти. К этому моменту первые меры иммиграционной политики Трампа уже провалились из-за противодействия судебной власти. Попытки провести через Конгресс финансирование строительства стены на границе с Мексикой также оказались безуспешными. Администрация Трампа оказалась «заблокирована»6, неспособна действовать обычными законодательными методами и вынуждена была прибегнуть к средствам исполнительной власти как для реализации предвыборных обещаний, так и для оказания давления на политических оппонентов в Конгрессе. Предполагалось, что политика «полной нетерпимости» станет средством давления на демократов при решении вопросов о принятой при администрации Обамы политике отложенных мер по отношению к несовершеннолетним мигрантам (Deferred Action for Childhood Arrivals, DACA) и финансировании пограничной стены7. При этом Белый дом мог вполне, на первый взгляд, обоснованно утверждать, что речь идёт просто о строгом соблюдении существующего законодательства и предыдущие администрации проводили схожие меры.

6. См.: Гарбузов В.Н. Трамп: блокированное президентство. США Канада: экономика, политика, культура. 2017. № 11. с. 25-26.

7. Scherer M., Dawsey J. Trump cites as a negotiating tool his policy of separating immigrant children from their parents. The Washington Post. 15.06.2018. Available at: >>> (accessed 12.11.2018).
9

Такие попытки действительно предпринимались. В 2005 г. администрация Дж. Буша-младшего начала операцию «Стримлайн» (operation Streamline), в рамках которой политика «полной нетерпимости» осуществлялась на одном участке границы в Техасе, и администрация Б. Обамы продолжила проведение операции8. В целом количество уголовных дел против нелегальных иммигрантов непрерывно росло на протяжении последних 15 лет. С 2003 по 2005 г. их число выросло с 4 тысяч до 16,5, а к 2010 г. достигло 44 тысяч. Со временем территория проведения операции была расширена, а количество уголовных дел достигло пика (97 тыс.) в 2013 г., уже при администрации Б. Обамы9.

8. Lydgate J. Assembly-line Justice: A Review of Operation Streamline // The Chief Justice Earl Warren Institute on Race, Ethnicity and Diversity. University of California, Berkley Law School. January 2010. Available at: >>> (accessed 24.03.2019).

9. Cilizza C. The remarkable history of the family separation crisis. CNN [Website], 18.06.2018. Available at: >>> (accessed 24.03.2019).
10 Но необходимо учитывать, что за прошедшие годы характер иммиграции в США через южную границу страны изменился. Прибытие на границу значительного количества семей беженцев – феномен последних лет, администрации Буша и Обамы (по крайней мере, в первый президентский срок) с ним фактически не сталкивались. В результате даже в районах проведения операции «Стримлайн» семьи разделялись исключительно редко.
11 Меры предыдущих администраций, «продолжением» которых, по версии Белого дома, должна была стать политика «полной нетерпимости», разрабатывались в радикально отличном от сегодняшнего контексте. Именно в последние годы количество семей, пытающихся получить убежище в США, возросло и центры временного содержания перестали справляться с растущим потоком – содержать целые семьи, соблюдая требования законодательства, они просто не могли. Кроме того, пограничная служба и Управление по расселению беженцев (Office of Refugee Resettlement) сталкивались с рядом технических сложностей, связанных с учётом прибывающих иммигрантов. Недостатки существующей системы учёта были известны, существовали планы их устранения, но Белый дом не придал им значения – что привело к многочисленным проблемам уже после отмены политики «полной нетерпимости».
12 Естественно, администрация Трампа не пыталась проводить политику, направленную специфически на разделение семей и содержание детей отдельно от родителей. Но политика «полной нетерпимости» на практике неизбежно приводила именно к этому, поскольку несовершеннолетних нельзя содержать в федеральных тюрьмах, куда должны отправлять нелегальных иммигрантов, и в центрах временного содержания, не соответствующих нормативным требованиям, куда отправляют потенциальных беженцев. В рамках новой политики родители передавались пограничной службой службе федеральных маршалов, дети же передавались Министерству здравоохранения, а точнее Управлению по расселению беженцев.
13 Сотрудники администрации Трампа должны были понимать, что новые указания приведут к масштабному разделению семей. Следовательно, Управлению по расселению беженцев, и так работающему на пределе возможностей, необходимы будут ресурсы для содержания значительного количества несовершеннолетних, с учётом их специфических потребностей и требований к условиям содержания – ресурсы, о предоставлении которых Белый дом не позаботился.
14

Представители администрации заявляли, что цель политики – прекратить проникновение в страну нелегальных мигрантов через участки границы между контрольно-пропускными пунктами. Впрочем, свидетельств в пользу того, что политика достигнет поставленных целей, не существовало. В начале мая администрация заявила, что пилотная программа, реализованная на одном участке границы (в Эль-Пасо, Техас), сократила количество нелегальных иммигрантов, пересекающих границу, на 64%, но не смогла предоставить данные, подтверждающие эти заявления10.

10. Unaccompanied Children: Agency Efforts to Identify and Reunify Children Separated from Parents at the Border // U.S. Government Accountability Office, 07.02.2019. Available at: >>> (accessed 24.03.2019); Lind D. Trump’s DHS is using an extremely dubious statistic to justify splitting up families at the border. Vox.com, 08.05.2018. Available at: >>> (accessed 24.03.2019).
15

Кроме того, администрация не смогла ясно определить свою позицию относительно тех, кто прибывает в страну через контрольно-пропускные пункты. Некоторые семьи потенциальных беженцев, прибывших в США с соблюдением необходимых процедур, также были разделены. Генеральный прокурор Сешнс обещал подвергнуть судебному преследованию любого, кто рискнет подавать «мошенническое» прошение об убежище – намекая, что многие, если не большинство беженцев, по сути, мошенники. Позже для подтверждения эффективности политики администрация приводила данные о сокращении числа как нелегальных иммигрантов, так и легальных беженцев – очевидно, подразумевая, что политика призвана сократить легальную иммиграцию в той же степени, что и нелегальную11. Это как нельзя лучше вписывалось в общий курс иммиграционной политики Трампа, в котором иммиграция однозначно воспринимается как негативное явление.

11. Lind D. The Trump administration’s separation of families at the border, explained. Vox.com, 14.08.2018. Available at: >>> (accessed 24.03.2019).
16 Таким образом, уже на этапе формулирования и начала реализации конкретных мер стали очевидны несколько ключевых особенностей, проявившихся в случае политики разделения семей более ярко, чем в других мероприятиях администрации Трампа. Новая политика реализовалась средствами исполнительной власти в силу неспособности администрации наладить диалог с Конгрессом. Администрация делала акцент не на разработке новых мер, а на строгом соблюдении буквы существующего законодательства (обходя вниманием его несоответствие изменившимся условиям). Политика была разработана спешно, соответствующие органы исполнительной власти не имели ресурсов для реализации новых мер, сама специфика организации этих мер не была в достаточной степени продумана. В результате возникли многочисленные сложности как политического, так и сугубо практического характера.
17

Восприятие политики разделения семей

 

Новую политику единогласно осудили политические оппоненты президента, широкие слои общественности и эксперты – учёные, психологи и педиатры (через открытые обращения, направленные в адрес Белого дома соответствующими профессиональными ассоциациями). Присоединились к ним и объединения бизнесменов, в частности Торговая палата (Chamber of Commerce) и Круглый стол руководителей бизнеса (Business Roundtable), представители которого назвали политику «жестокой и противоречащей американским ценностям»12.

12. Separating Children from Families Must End Now // U.S. Chamber of Commerce, 19.06.2018. Available at: >>> (accessed 24.03.2019); Business Leaders Denounce Family Separation on U.S. Border. Fortune, 19.06.2018. Available at: >>> (accessed 24.03.2019); Open Letter from Concerned Scientists on Migrant Child Separation. Available at: >>> (accessed 12.11.2018); AAP Statement Opposing Separation of Children and Parents at the Border // American Academy of Pediatrics. 08.05.2018. Available at: >>> (accessed 24.03.2019); ACP Objects to Separation of Children from their Parents at Border // American College of Physicians. Available at: >>> (accessed 24.03.2019).
18

Реакция членов Демократической партии была вполне ожидаема, предсказуема и понятна, но администрация столкнулась и с осуждением со стороны республиканцев, причём зачастую видных республиканцев, ранее поддерживавших «своего» президента во всех его начинаниях. Среди сторонников республиканцев, формально не выступающих от имени партии, высказавшихся против разделения семей были супруга бывшего президента Лора Буш, известный консервативный журналист и сторонник Трампа Джеральдо Ривера, популярный проповедник и сторонник Трампа преп. Франклин Грэм, и даже первая леди Мелания Трамп, высказавшаяся достаточно осторожно и обтекаемо, но всё-таки не в поддержку новой инициативы супруга. Не одобряли разделение семей и ряд «действующих» политиков-республиканцев: сенаторы (например, сенатор от штата Мэн Сьюзен Коллинс, сенатор от Южной Каролины Линдси Грэм, заместитель губернатора Юты Спенсер Кокс, видный деятель Республиканской партии, один из руководителей избирательной кампании Джона Маккейна 2008 г., покинувший ряды партии в знак протеста Стив Шмидт, спикер Пол Райан и ныне ушедший в отставку сенатор от Юты Оррин Хэтч)13.

13. Todd, C., Murray, M., Dann C. Republicans break from Trump on migrant family separation. NBC News [Website], 18.06.2018. Available at: >>> (accessed 24.03.2019); Garret M. Republicans condemn separating immigrant families at border as outrage grows. CBS [Website], 18.06.2018. Available at: >>> (accessed 24.03.2019); Shear M.D., Stolberg S.G., Kaplan T. G.O.P. Moves to End Trump's Family Separation Policy, but Can't Agree How. The New York Times [Website], 19.06.2018. Available at: >>> (accessed 24.03.2019); Relman E. Trump's family separation policy is sending some Republicans over the edge. Business Insider [Website], 20.06.2018. Available at: >>> (accessed 24.03.2019).
19

Белый дом пытался оправдать инициативу президента. Официальная позиция многих представителей власти сводилась к тому, что администрация просто следит за соблюдением существующих законов, не более того. Показательно, что даже среди представителей самой администрации не было единства в вопросе о том, каковы задачи политики «полной нетерпимости» и что она собой представляет. С одной стороны, сам Трамп признавал практику разделения семей, но обвинял демократов, утверждая, что политика связана не с его администрацией, а с администрацией Обамы14. Отдельные представители администрации (министр внутренней безопасности Кирстен Нильсен, например) вообще отрицали, что администрация осуществляет разделение семей15. И, наконец, ещё одна группа представителей администрации (включая генпрокурора Сешнса) утверждала с гордостью, что политика, безусловно, проводится, безусловно «принадлежит» администрации Трампа и является важным шагом в преобразовании системы иммиграционного контроля16. Как метко заметил журналист Эн-би-си (NBC) Бенджи Сарлин, «практически невозможно обсуждать реальные достоинства и недостатки политики, когда одни говорят, что речь идёт о сдерживающих мерах, другие – о тяжёлом наследии прошлого, а третьи утверждают, что технически вообще ничего не происходит, и все это – от имени одной и той же администрации»17. Откровенно абсурдные, но неизменно привлекающие внимание попытки самого Трампа сваливать вину за новую политику на демократов лишь подливали масла в огонь общественного осуждения.

14. Shear M.D., Stolberg S.G., Kaplan T. G.O.P. Moves to End Trump's Family Separation Policy, but Can't Agree How. The New York Times [Website], 19.06.2018. Available at: >>> (accessed 24.03.2019).

15. DHS Sec. Kirstjen Nielsen denies family separation policy exists, blames media. CBS [Website], 18.06.2018. Available at: >>> (accessed 24.03.2019).

16. Sarlin B. Trump blames Democrats for his policy of separating migrant families at border. NBC News [Website]. 28.05.2018. Available at: >>> (accessed 24.03.2019).

17. Todd, C., Murray, M., Dann C. Republicans break from Trump on migrant family separation. NBC News [Website], 18.06.2018. Available at: >>> (accessed 24.03.2019).
20 Возможно, одной из целей проведения новой политики было давление на политических оппонентов администрации в Конгрессе с целью добиться «компромиссного» принятия других, менее одиозных мер по ужесточению иммиграционного контроля.
21 В этом смысле политика оказалась полным провалом. Она не только не изменила позиции политических противников президента, но и столкнулась с сопротивлением законодателей-республиканцев и блокировала, по крайней мере временно, попытки наладить диалог по вопросу иммиграционного контроля в Конгрессе.
22

В начале июня республиканцы в Конгрессе предприняли попытку решить проблему разделения семей. Было сформулировано несколько вариантов преодоления кризисной ситуации. Митч Макконнел, представитель Кентукки и лидер республиканского большинства в Сенате, рассчитывал на быстрое проведение через Конгресс «целевого» законодательства, единственной целью которого было разрешить совместное содержание задержанных семей. В Палате представителей обсуждались более широкомасштабные меры, по сути проекты иммиграционной реформы, один из которых был составлен консервативной частью парламентариев, а другой «умеренными» республиканцами. Оба проекта предполагали усиление контроля за границей и другие изменения иммиграционного законодательства. Трамп не высказывался в поддержку какого-либо из предложенных решений18.

18. Shear M.D., Stolberg S.G., Kaplan T. G.O.P. Moves to End Trump's Family Separation Policy, but Can't Agree How. The New York Times [Website], 19.06.2018. Available at: >>> (accessed 24.03.2019).
23 Макконнел собирался также обратиться к демократам, чтобы наладить межпартийный диалог и сократить негативные последствия поспешной реализации Белым домом новой политики. Но лидер демократов Чак Шумер сразу заявил, что его фракция не поддержит ни одного решения республиканцев в Конгрессе – политика является «детищем» Трампа, его решением, и он же должен её прекратить. «Любой, кто считает, что республиканцы в Конгрессе могут решить эту проблемы, обманывает себя, – заявил Шумер. – Президент же может и должен использовать свою власть, чтобы прекратить разделение семей»19. Попытка вынудить демократов принять не соответствующие их программе меры ужесточения иммиграционного контроля с помощью, фактически, шантажа со стороны президента не удалась.
19. Ibid.
24 Трамп отверг и ряд других предложений, призванных разрешить сложившуюся ситуацию. Например, он назвал «безумным» предложение республиканцев в Сенате расширить штат судей, рассматривающих дела о незаконной иммиграции (высказанное Тедом Крузом, его конкурентом за место кандидата от республиканцев на президентских выборах 2016 г.), назвав в качестве одной из причин возможную коррумпированность судей20. Президент требовал проведения масштабной иммиграционной реформы, включающей ограничение иммиграции, усложнение процесса получения виз, финансирование строительства пограничной стены. В этом случае он готов был отказаться от политики «полной нетерпимости» на южной границе. Впрочем, Трамп заранее уточнил, что в любое предложение республиканцев из Палаты представителей он внесёт поправки. Очевидно, любое решение, выработанное Конгрессом, было бы, с точки зрения президента, слишком компромиссным.
20. Ibid.
25 Представители республиканцев в других ветвях власти оказали президенту ещё меньше поддержки. Губернатор Мериленда, республиканец Ларри Хоган, заявил, что отзовёт части национальной гвардии Мэриленда с южной границы, пока политика разделения семей не будет прекращена. Вскоре к нему присоединились руководители ещё семи штатов.
26 С широкой оппозицией политика разделения семей столкнулась и в Сенате. Оррин Хэтч и 12 его коллег обратились в Министерство юстиции с просьбой прекратить политику разделения семей. Против политики высказались ещё несколько сенаторов-республиканцев, в том числе Рон Джонсон, сенатор от Висконсина и глава комитета по национальной безопасности. Он заявлял, что работает над проектом закона, который увеличит численность судей по иммиграционным делам и позволит прекратить разделение семей. Схожее заявление сделал и председатель фракции Свободы (Freedom Caucus) в Палате представителей Марк Медоус21.
21. Ibid.
27

Пока политика обсуждалась членами Конгресса, в прессе высказывалось всё больше опасений о неадекватности условий содержания детей, отделённых от родителей. Представители администрации отрицали эти обвинения, но количество их росло, и после репортажа из центра содержания детей-мигрантов, организованного в бывшем универмаге «Уолмарт» в Техасе22, сдержать возмущение значительной части населения было уже невозможно, акции протеста и демонстрации против политики разделения семей становились всё более масштабными23.

22. Fernandez M. Inside the Former Walmart That Is Now a Shelter for Almost 1,500 Migrant Children. The New York Times [Website], 14.06.2018. Available at: >>> (accessed 24.03.2019).

23. Villarreal M. Thousands protets Trump administration's family separation policy. CBS [Website], 17.06.2018. Available at: >>> (accessed 24.03.2019).
28

Под давлением общественности, а также судебных решений Трамп 20 июня выпустил указ, приостанавливающий действие указаний, вступивших в силу в апреле24 (хотя ранее он заявлял, что «политику невозможно отменить указом»25).

24. Executive Order 13841: Affording Congress an Opportunity to Address Family Separation // Federal Register. 20.06.2018. Available at: >>> (accessed 12.11.2018).

25. Trump changes course, stops family separation at the border. Politifact. 21.06.2018. Available at: >>> (accessed 12.11.2018).
29

Последствия разделения семей

 

Хотя официально действие политики полной нетерпимости было прекращено в июне 2018 г., связанные с ней проблемы не решены до сих пор. Именно после отмены политики как таковой стали очевидны масштабы организационных сложностей, которые Белый дом не учёл при её разработке. Как уже говорилось, решение о переходе к политике «полной нетерпимости» принималось в спешке, и конкретные механизмы её реализации были совершенно не отработаны. В связи с этим возникли две ключевые проблемы. Существование первой было очевидно с самого начала. Условия содержания задержанных детей были зачастую откровенно негуманны, и во многом именно из-за недостатка ресурсов – как физических, бытовых мелочей, таких как кровати и одеяла, так и подготовленных кадров. В результате дети, родители многих из которых смогли получить законное право на проживание в США, оказались эмоционально и психически травмированы. Речь идёт о двух с лишним тысячах детей, самым младшим из них было меньше двух лет, которые были разлучены с семьями на длительный срок и содержались в достаточно тяжёлых условиях. В результате даже те, кто в итоге вернулся в семью, испытывают существенные проблемы с адаптацией к нормальной жизни26.

26. Stringer H. Psychologists Respond to a Mental Health Crisis at the Border // American Psychological Association [Website], 2018. Available at: >>> (accessed 24.03.2019).
30

Во-вторых, система распределения беженцев по территории США, используемая Отделом расселения беженцев безнадежно устарела, а главное не предусматривает возможности учёта родственных связей для будущего воссоединения. В базе данных пограничной службы буквально две категории – семьи и дети без сопровождения взрослых. Для детей, отделённых от семей, категории не предусмотрено, как не предусмотрено её и в базе данных Отдела расселения беженцев. Портал, призванный помочь госслужащим следить за судьбой несовершеннолетних, не имеющих опекунов, часто «падал», работал медленно и ненадёжно. Набор функций этого портала в принципе не включал инструментов быстрого поиска информации, на поиск конкретных данных могли уходить недели. Механизм передачи информации между департаментами ненадёжен и страдает от многочисленных ошибок, «основывается на личной электронной переписке и ручном вводе данных, а стандартов процедур, определяющих роли и задачи конкретных сотрудников, просто не существует»27. План обновления этой системы был составлен, но разработка его закончилась незадолго до президентских выборов. Новая администрация не сочла нужным привести план в исполнение, и политика, неизбежно создававшая колоссальные сложности именно в управлении данными, осуществлялась с использованием устаревшей системы. Когда началось массовое разделение семей, соответствующие департаменты были почти мгновенно перегружены и не справлялись с задачей учёта разделённых семей даже в том объёме, в котором в принципе могли это сделать.

27. Unaccompanied Children: Agency Efforts to Identify and Reunify Children Separated from Parents at the Border // U.S. Government Accountability Office, 07.02.2019. Available at: >>> (accessed 24.03.2019); Miroff N., Goldstein A., Sacchetti M. "Deleted" families: What went wrong with Trump's family separation effort. The Washington Porst [Website], 28.07.2018. Available at: >>> (accessed 24.03.2019).
31 Главный инструмент, призванный обеспечить воссоединение семей, не подходил для решения этой задачи. Сотрудникам Отдела расселения беженцев пришлось вручную обрабатывать документы 12 000 несовершеннолетних, находящихся на попечении их департамента и пытаться определить, кто из них прибыл в страну с семьей. Судебное решение, требовавшее воссоединения семей, должно было быть реализовано в течение 30 дней, но к концу этого срока никаких результатов достигнуто не было, несмотря на подключение к работе командного центра, обычно задействуемого для борьбы с ураганами и другими стихийными бедствиями. Как заявил судья Дана Сэброу, вынесший соответствующий вердикт, «родители не знают, где их дети, дети не знают, где родители, а теперь оказалось, что и правительство этого не знает»28.
28. Ibid.
32

Впоследствии выяснилось, что более 400 родителей были депортированы, в то время как дети остались в центрах временного содержания в США29. Не все семьи воссоединены до сих пор, а в организации работы соответствующих служб по-прежнему есть ряд недостатков, о чём свидетельствует отчёт, подготовленный Министерством здравоохранения в январе 2019 г.30

29. Merchant N., Perez S. After reunification deadline: More than 400 cases in which parents were deported but children remain in U.S. Chicago Tribune [Website], 28.07.2018. Available at: >>> (accessed 24.03.2019).

30. Separated Children Places in Office of Refugee Resettlement Care // U.S. Department of Health & Human Services, Office of Inspector General [Websiite], 2019. Available at: >>> (accessed 24.03.2019).
33

Лучшей иллюстрацией отношения, по крайней мере, значительной части самого госаппарата к политике разделения семей является реакция консультативного совета при Министерстве внутренней безопасности, члены которого были привлечены к обсуждению процесса воссоединения семей. Через две недели трое членов совета ушли в отставку. Дэвид Мартин, один из них, в заявлении об отставке написал, что разделение семей «проводилось с потрясающем безразличием к отслеживанию семейных связей – как будто воссоединение семей было маловероятным или, по крайней мере, не имело большого значения». Еще один член совета, ушедший в отставку, Элизабет Хольцман, заявила, что «это похищение детей, и ничего более» и призвала Кирстен Нильсен также покинуть свой пост31.

31. Nakamura D. "Morally repugnant": Homeland Security advisory council members resign over immigration policies. The Washington Post [Website], 17.07.2018. Available at: >>> (accessed 24.03.2019); Campoy, A. "Utter depravity": Read a Department of Homeland Security advisor's fiery resignation letter. Quartz [Website], 24.07.2018. Available at: >>> (accessed 24.03.2019).
34

Результаты политики, призванной сократить нелегальную (и, хотя прямо об этом не говорилось, но подтекст очевиден – и легальную) иммиграцию, в борьбе с нелегальной иммиграцией оказались незначительны. Количество задержаний нелегальных мигрантов и потенциальных беженцев на мексиканско-американской границе, в том числе семей иммигрантов, в 2018–2019 гг. лишь возросло, как росло и в предыдущие несколько лет, хотя оно по-прежнему невелико по сравнению с «пиковым» 2000 г.32 Большинство задержанных собирались просить власти США о предоставлении убежища, то есть и так собирались при первой возможности сдаться властям. Именно поэтому идея Трампа отправлять на границу войска и Национальную гвардию, чтобы остановить «караван» беженцев показалась многим политикам и общественным деятелям весьма странной – зачем посылать войска против людей, которые собираются сдаться властям при первой возможности? Сама идея, неоднократно высказываемая Трампом, что среди беженцев могут скрываться представители организованной преступности, вызывает у некоторых экспертов сомнения – для них присоединение к беженцам, тем более к семьям, по сути означает добровольную сдачу властям, чего преступники по большей части стараются избегать33.

32. Southwest Border Migration FY 2019 // U.S. Customs and Border Protection [Website]. Available at: >>> (accessed 24.03.2019); Zong J., Batalova J., Burrows M. Frequently Requested Statistics on Immigrants and Immigration in the United States // Migration Policy Institute [Website], 14.03.2019. Available at: >>> (accessed 24.03.2019).

33. Jervis R. Despite stricter U.S. immigration rules, more asylum-seekers flow across border. USA Today [Website], 31.10.2018. Available at: >>> (accessed 24.03.2019).
35 Таким образом реальными результатами политики разделения семей стало колоссальное увеличение нагрузки на и без того работающие на пределе возможностей правительственные структуры и раскол в рядах республиканцев. Реализация этой политики вызвала дальнейшее обострение восприятия проблемы иммиграции в обществе, дальнейшую его поляризацию, разделение на сторонников Трампа, поддерживающих любое его начинание, и противников, диалог между ними кажется практически невозможным. Попытка использовать эту политику как средство давления на демократов в Конгрессе продемонстрировала в очередной раз неспособность нынешней администрации добиться иммиграционной реформы, более того, в случае политики разделения семей речь уже не шла о нежелании политических оппонентов вести диалог с Трампом, о блокировании его президентства. Дальнейший диалог был заблокирован в первую очередь действиями самой администрации и позицией самого президента.
36

Заключение

 

Политика разделения семей проводилась на протяжении двух месяцев, с апреля по июнь 2018 г., но последствия её реализации сказываются до сих пор. Хотя со временем внимание прессы и общественности переключилось на другие аспекты деятельности администрации Трампа, в том числе и связанные с иммиграцией – в первую очередь на проект строительства стены на границе с Мексикой – тема воссоединения семей всё ещё периодически напоминает о себе. Вопрос строительства пограничной стены остаётся открытым, а реальных результатов реализация этого проекта в любом случае не принесёт на протяжении нескольких лет. Другая громкая мера иммиграционной политики Трампа – запрет на въезд в страну для граждан отдельных стран Ближнего Востока и Африки, также была реализована после долгой судебной борьбы и в виде, значительно отличающемся от изначального проекта президента. В обсуждении этой политики практически не участвовал Конгресс, а республиканцы в массе своей либо поддерживали решение президента, либо остались безучастны. Политика же разделения семей была разработана администрацией Трампа, реализована, с ней так или иначе пытались взаимодействовать и судебная, и законодательная власти, и, наконец, результаты и последствия её очевидны на данный момент. Она стала, пожалуй, лучшим примером иммиграционной политики Трампа, представляющим все ключевые особенности курса его администрации, попробуем выделить эти особенности.

37 – Неспособность добиться решения своих задач законодательными средствами. В реализации политики «полной нетерпимости» на границе администрация прибегала исключительно к инструментам исполнительной власти. Показательно, что к самой новой политике Трамп прибег, когда стало очевидно, что добиться иммиграционной реформы через Конгресс его администрация не в состоянии. Сама политика была, отчасти, призвана стать инструментом давления на политических противников президента в Конгрессе, но и в этом качестве оказалась несостоятельна – напротив, возможности диалога в Конгрессе по вопросу иммиграции сократились.
38 – В результате администрация вынуждена была использовать существующее законодательство. Как и в случае с другими мерами иммиграционной политики, Трамп настаивал не столько на реформе, сколько на строгом соблюдении существующего законодательства (разработанного не только с другими целями, но и в совершенно другом контексте, в период, когда и интенсивность иммиграции, и происхождение иммигрантов, и их состав были совершенно другими). Даже впоследствии, когда новые меры подверглись жёсткой критике, многие представители администрации использовали в качестве аргумента в их защиту именно точное соответствие букве закона.
39 – Поспешность и недостаток организации. Поскольку политика разрабатывалась в первую очередь как средство давления на политических оппонентов, практическим аспектам её реализации не было уделено достаточного внимания. Если идеологический посыл политики был очевиден и явно отражал отношение президента к проблеме иммиграции, то реальные последствия решения были продуманы недостаточно. Значительная часть проблем, связанных с разделением семей, стала результатом поспешности при разработке политики и непонимания сложностей практической деятельности органов пограничного контроля и других задействованных в реализации политики организаций.
40 – Усугубление поляризации общества и политическое элиты. Одним из важнейших последствий политики разделения семей стало очередное обострение восприятия проблемы иммиграции, ставшей, возможно, ключевым источником противоречий между сторонниками и противниками Трампа. В результате поляризация и общества в целом, и политической элиты также усилилась. Причём в случае с политикой разделения семей противоречия возникли уже и внутри Республиканской партии. Если ранее большинство республиканцев поддерживали начинания президента или, по крайней мере, не выступали откровенно против него, то политику разделения семей осудили многие видные республиканцы, в том числе сенаторы и губернаторы. Они стремились дистанцироваться от очевидно неэффективной и непопулярной политики. С другой стороны, сторонники Трампа продемонстрировали свою готовность защищать любые начинания президента, независимо от их реальной полезности, пока деятельность Трампа отражает их идеологические установки.
41 – Пожалуй, ключевая особенно всей иммиграционной политики Трампа – её очевидная идеологическая направленность. Как и другие меры этой политики, разделение семей стало в первую очередь громким публичным заявлением, недвусмысленно показывающим отношение нынешней администрации к иммиграции. Если раньше иммиграция воспринималась как в целом положительное явление, которое лишь необходимо контролировать, то для Трампа и его сторонников иммиграция сама по себе, легальная или нет, однозначное зло, что политика разделения семей и продемонстрировала яснее, чем любое другое мероприятие Трампа. Возможно, с этим и связаны противоречия между Трампом и другими республиканцами – новый президент опирается на принципиально другие идеологические предпосылки, принципиально другой набор ценностей, которые не позволяют ему найти общий язык даже с коллегами по партии.
42 Хотя реальные результаты политики разделения семей как инструмента контроля иммиграции оказались весьма сомнительны, она стала прекрасным средством трансляции идеологии нынешней администрации, и показала, что, по крайней мере, в отношении иммиграции, Трамп не собирается отступать от своих идеологических принципов и искать компромиссные решения, способные реально повлиять на состояние тех или иных проблем.

References

1. Sm. k primeru: Aleksandrov G. Socio-Demographic Policies of the Trump Administration. Rossija i Amerika v XXI veke. 2018. Issue 3 [ehlektronnyj resurs]. Access for registered users. DOI: 10.18254/S0000034-4-1 URL: https://rusus.jes.su/s207054760000034-4-1/ (circulation date: 24.03.2019).

2. Reno v. Flores // U.S. Supreme Court [Website]. Available at: https://supreme.justia.com/cases/federal/us/507/292/ (accessed 24.03.2019).

3. William Wilberforce Trafficking Victims Protection Reauthorization Act of 2008 // Congress.gov. Available at: https://www.congress.gov/bill/110th-congress/house-bill/7311 (accessed 24.03.2019).

4. Flores v. Lynch, No. 15-56434 (9th Cir. 2016) // Justia. Available at: https://law.justia.com/cases/federal/appellate-courts/ca9/15-56434/15-56434-2016-07-06.html (accessed 24.03.2019)

5. Attorney General Announces Zero-Tolerance Policy for Criminal Illegal Entry // The United States Department of Justice. 06.04.2018. Available at: https://www.justice.gov/opa/pr/attorney-general-announces-zero-tolerance-policy-criminal-illegal-entry (accessed 24.03.2019).

6. Sm.: Garbuzov V.N. Tramp: blokirovannoe prezidentstvo. SShA ? Kanada: ehkonomika, politika, kul'tura. 2017. № 11. s. 25-26.

7. Scherer M., Dawsey J. Trump cites as a negotiating tool his policy of separating immigrant children from their parents. The Washington Post. 15.06.2018. Available at: https://www.washingtonpost.com/politics/trump-cites-as-a-negotiating-tool-his-policy-of-separating-immigrant-children-from-their-parents/2018/06/15/ade82b80-70b3-11e8-bf86-a2351b5ece99_story.html?noredirect=on (accessed 12.11.2018).

8. Lydgate J. Assembly-line Justice: A Review of Operation Streamline // The Chief Justice Earl Warren Institute on Race, Ethnicity and Diversity. University of California, Berkley Law School. January 2010. Available at: https://www.law.berkeley.edu/files/Operation_Streamline_Policy_Brief.pdf (accessed 24.03.2019).

9. Cilizza C. The remarkable history of the family separation crisis. CNN [Website], 18.06.2018. Available at: https://edition.cnn.com/2018/06/18/politics/donald-trump-immigration-policies-q-and-a/index.html (accessed 24.03.2019).

10. Unaccompanied Children: Agency Efforts to Identify and Reunify Children Separated from Parents at the Border // U.S. Government Accountability Office, 07.02.2019. Available at: https://www.gao.gov/assets/700/696788.pdf (accessed 24.03.2019); Lind D. Trump’s DHS is using an extremely dubious statistic to justify splitting up families at the border. Vox.com, 08.05.2018. Available at: https://www.vox.com/policy-and-politics/2018/5/8/17327512/sessions-illegal-immigration-border-asylum-families (accessed 24.03.2019).

11. Lind D. The Trump administration’s separation of families at the border, explained. Vox.com, 14.08.2018. Available at: https://www.vox.com/2018/6/11/17443198/children-immigrant-families-separated-parents (accessed 24.03.2019).

12. Separating Children from Families Must End Now // U.S. Chamber of Commerce, 19.06.2018. Available at: https://www.uschamber.com/series/above-the-fold/separating-children-families-must-end-now (accessed 24.03.2019); Business Leaders Denounce Family Separation on U.S. Border. Fortune, 19.06.2018. Available at: http://fortune.com/2018/06/19/business-leaders-respond-to-family-separations/ (accessed 24.03.2019); Open Letter from Concerned Scientists on Migrant Child Separation. Available at: https://sites.google.com/view/letter-to-secretary-nielsen/home (accessed 12.11.2018); AAP Statement Opposing Separation of Children and Parents at the Border // American Academy of Pediatrics. 08.05.2018. Available at: https://www.aap.org/en-us/about-the-aap/aap-press-room/Pages/StatementOpposingSeparationofChildrenandParents.aspx (accessed 24.03.2019); ACP Objects to Separation of Children from their Parents at Border // American College of Physicians. Available at: https://www.acponline.org/acp-newsroom/acp-objects-to-separation-of-children-from-their-parents-at-border (accessed 24.03.2019).

13. Todd, C., Murray, M., Dann C. Republicans break from Trump on migrant family separation. NBC News [Website], 18.06.2018. Available at: https://www.nbcnews.com/politics/first-read/republicans-break-trump-migrant-family-separation-n884171 (accessed 24.03.2019); Garret M. Republicans condemn separating immigrant families at border as outrage grows. CBS [Website], 18.06.2018. Available at: https://www.cbsnews.com/news/republicans-condemn-separating-immigrant-families-at-border-as-outrage-grows/ (accessed 24.03.2019); Shear M.D., Stolberg S.G., Kaplan T. G.O.P. Moves to End Trump's Family Separation Policy, but Can't Agree How. The New York Times [Website], 19.06.2018. Available at: https://www.nytimes.com/2018/06/19/us/politics/trump-immigration-children-separated-families.html (accessed 24.03.2019); Relman E. Trump's family separation policy is sending some Republicans over the edge. Business Insider [Website], 20.06.2018. Available at: https://www.businessinsider.com/trumps-family-separation-policy-infuriates-some-republicans-2018-6 (accessed 24.03.2019).

14. Shear M.D., Stolberg S.G., Kaplan T. G.O.P. Moves to End Trump's Family Separation Policy, but Can't Agree How. The New York Times [Website], 19.06.2018. Available at: https://www.nytimes.com/2018/06/19/us/politics/trump-immigration-children-separated-families.html (accessed 24.03.2019).

15. DHS Sec. Kirstjen Nielsen denies family separation policy exists, blames media. CBS [Website], 18.06.2018. Available at: https://www.cbsnews.com/news/dhs-sec-kirstjen-nielsen-denies-family-separation-policy-exists-blames-media/ (accessed 24.03.2019).

16. Sarlin B. Trump blames Democrats for his policy of separating migrant families at border. NBC News [Website]. 28.05.2018. Available at: https://www.nbcnews.com/politics/white-house/trump-blames-democrats-his-policy-separating-migrant-families-border-n878001 (accessed 24.03.2019).

17. Todd, C., Murray, M., Dann C. Republicans break from Trump on migrant family separation. NBC News [Website], 18.06.2018. Available at: https://www.nbcnews.com/politics/first-read/republicans-break-trump-migrant-family-separation-n884171 (accessed 24.03.2019).

18. Shear M.D., Stolberg S.G., Kaplan T. G.O.P. Moves to End Trump's Family Separation Policy, but Can't Agree How. The New York Times [Website], 19.06.2018. Available at: https://www.nytimes.com/2018/06/19/us/politics/trump-immigration-children-separated-families.html (accessed 24.03.2019).

19. Fernandez M. Inside the Former Walmart That Is Now a Shelter for Almost 1,500 Migrant Children. The New York Times [Website], 14.06.2018. Available at: https://www.nytimes.com/2018/06/14/us/family-separation-migrant-children-detention.html (accessed 24.03.2019).

20. Villarreal M. Thousands protets Trump administration's family separation policy. CBS [Website], 17.06.2018. Available at: https://www.cbsnews.com/news/thousands-protest-tent-city-tornillo-texas-trump-administration-family-separation-policy-2018-06-17/ (accessed 24.03.2019).

21. Executive Order 13841: Affording Congress an Opportunity to Address Family Separation // Federal Register. 20.06.2018. Available at: https://www.federalregister.gov/documents/2018/06/25/2018-13696/affording-congress-an-opportunity-to-address-family-separation (accessed 12.11.2018).

22. Trump changes course, stops family separation at the border. Politifact. 21.06.2018. Available at: https://www.politifact.com/truth-o-meter/statements/2018/jun/21/donald-trump/trump-changes-course-stops-family-separation-borde/ (accessed 12.11.2018).

23. Stringer H. Psychologists Respond to a Mental Health Crisis at the Border // American Psychological Association [Website], 2018. Available at: https://www.apa.org/news/apa/2018/border-family-separation (accessed 24.03.2019).

24. Unaccompanied Children: Agency Efforts to Identify and Reunify Children Separated from Parents at the Border // U.S. Government Accountability Office, 07.02.2019. Available at: https://www.gao.gov/assets/700/696788.pdf (accessed 24.03.2019); Miroff N., Goldstein A., Sacchetti M. "Deleted" families: What went wrong with Trump's family separation effort. The Washington Porst [Website], 28.07.2018. Available at: https://www.washingtonpost.com/local/social-issues/deleted-families-what-went-wrong-with-trumps-family-separation-effort/2018/07/28/54bcdcc6-90cb-11e8-8322-b5482bf5e0f5_story.html (accessed 24.03.2019).

25. Merchant N., Perez S. After reunification deadline: More than 400 cases in which parents were deported but children remain in U.S. Chicago Tribune [Website], 28.07.2018. Available at: https://www.chicagotribune.com/news/nationworld/ct-immigrant-families-remain-apart-20180728-story.html (accessed 24.03.2019).

26. Separated Children Places in Office of Refugee Resettlement Care // U.S. Department of Health & Human Services, Office of Inspector General [Websiite], 2019. Available at: https://oig.hhs.gov/oei/reports/oei-BL-18-00511.pdf (accessed 24.03.2019).

27. Nakamura D. "Morally repugnant": Homeland Security advisory council members resign over immigration policies. The Washington Post [Website], 17.07.2018. Available at: https://www.washingtonpost.com/news/post-politics/wp/2018/07/17/morally-repugnant-homeland-security-advisory-council-members-resign-over-immigration-policies/?utm_term=.94d819e82a95 (accessed 24.03.2019); Campoy, A. "Utter depravity": Read a Department of Homeland Security advisor's fiery resignation letter. Quartz [Website], 24.07.2018. Available at: https://qz.com/1335158/department-of-homeland-security-advisor-elizabeth-holtzman-quits-calling-for-kirstjen-nielsens-resignation/ (accessed 24.03.2019).

28. Southwest Border Migration FY 2019 // U.S. Customs and Border Protection [Website]. Available at: https://www.cbp.gov/newsroom/stats/sw-border-migration (accessed 24.03.2019); Zong J., Batalova J., Burrows M. Frequently Requested Statistics on Immigrants and Immigration in the United States // Migration Policy Institute [Website], 14.03.2019. Available at: https://www.migrationpolicy.org/article/frequently-requested-statistics-immigrants-and-immigration-united-states (accessed 24.03.2019).

29. Jervis R. Despite stricter U.S. immigration rules, more asylum-seekers flow across border. USA Today [Website], 31.10.2018. Available at: https://www.usatoday.com/story/news/2018/10/31/migrants-border-refugee-mcallen-reynosa-border-patrol-trump-elections/1834286002/ (accessed 24.03.2019).