Одним из факторов обеспечения продовольственной безопасности в мире служит развитие мировой торговли сельскохозяйственным сырьём и продовольствием. Для каждой страны степень её вовлечения в мировую торговлю имеет преимущества не только для производителей, но и для потребителей. В качестве преимуществ можно отметить рост доходов государства через стимулирование производства в странах, имеющих сравнительные преимущества в производстве сельскохозяйственной продукции; улучшение питания населения через расширение пищевого рациона; повышение доступности продовольствия за счет снижения цен при росте конкуренции. Однако внешняя торговля как фактор обеспечения продовольственной безопасности населения страны может иметь и негативные последствия¹.

Крупнейшими экспортёрами сельскохозяйственных товаров являются ЕС-28, США, Бразилия, Китай и Канада, а в совокупности на первую десятку ведущих экспортёров пришлось 72,6% мирового объёма экспорта сельскохозяйственных товаров в 2017 году (табл.1). США, Бразилия и Канада являлись чистыми экспортёрами продовольствия, а ЕС-28 и Китай – чистыми импортёрами сельскохозяйственных товаров³. При этом если для ЕС-28 превышение импорта над экспортом незначительно, то в Китае импорт сельскохозяйственных товаров превысил экспорт в 2,3 раза.

Таблица 1. Ведущие мировые экспортёры сельскохозяйственных товаров в 2017 г.

Источник: World Trade Statistical Review 2018. World Trade Organization. P.135 (https://doi.org/10.1787/22217371).

Анализируя внутреннюю поддержку аграрного сектора в США и Канаде, используя данные Организации экономического сотрудничества и развития (ОСЭР)⁴, можно отметить, что в стоимостном выражении наблюдается устойчивая тенденция увеличения объёмов сельскохозяйственного производства (см. табл.2). За анализируемый период Канада опережает Соединённые Штаты по темпам роста стоимости сельскохозяйственной продукции, хотя она и в 8,2 раза меньше, чем в США. Анализ динамики изменения стоимости потреблённых отраслью ресурсов показал, что за счёт меньшего разрыва в индексах двух стран, в 2017 г. в Канаде было потреблено ресурсов на общую стоимость 63 цента в расчёте на 1 доллар валового производства, в то время как в США – 78 центов. Это происходит на фоне опережающих темпов роста уровня поддержки отрасли в целом, выраженной в абсолютном показателе TSE (Total support estimate), и поддержки производителей в частности (Producer support estimate, PSE). При этом в стоимостном выражении затраты, отражающие общую поддержку аграрного сектора США в 15,6 раза больше, чем в Канаде, а поддержка фермеров превышает канадскую только в 8,7 раза.

Таблица 2. Индексы роста объёмов производства и затрат на поддержку в аграрном секторе Канады и США по методике ОЭСР.

*- по цене «у ворот фермы».

Составлено по: Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2018, OECD Publishing, Paris (https://doi.org/10.1787/22217371).

Наблюдается устойчивая тенденция сокращения затрат на поддержку фермерского сектора в Канаде, в то время как поддержка производителей в США в 2017 г. возросла на 3,6% по сравнению с 2015 г. Применяемые механизмы существенно различаются. Так, наиболее весомым инструментом поддержки фермеров в Канаде являются платежи, привязанные к объёмам производства. На них приходится почти две трети затрат на поддержку аграрных товаропроизводителей. Механизмы, основанные на объёмах производства можно разделить на прямые, которые идут непосредственно в доход фермеров, и косвенные, цель которых заключается в поддержании цен внутреннего рынка сельскохозяйственного сырья и продовольствия на уровне, превышающем среднемировой (Market price support, MPS). Именно таким, косвенным способом поддерживается фермерский сектор Канады. В США на это направление приходится менее одной трети затрат, хотя и здесь основную роль играет поддержка рыночных цен.

Таблица 3. Структура затрат на поддержку производителей аграрной продукции в Канаде и США.

Составлено по: Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2018, OECD Publishing, Paris (https://doi.org/10.1787/22217371).

Таким образом, спектр механизмов государственной поддержки фермерского сектора экономик США и Канады показывает существенную вариабельность. Помимо затрат на поддержку непосредственно доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей, аграрные политики развитых стран предусматривают расходы, связанные с содержанием инфраструктурных элементов отрасли. Методика, разработанная ОЭСР, даёт возможность проанализировать их размер и структуру (см. табл. 4). Затраты на финансирование аграрных политик Канады и Соединенных Штатов в процентном отношении примерно эквивалентны. Так, Канада на протяжении последних 3 лет на поддержку отрасли направляла 0,4% своего ВВП, США – 0,5%. Для сравнения, в целом по ЕС в 2015–2016 гг. она составляла 0,7%, а в 2017 г. – 0,6% ВВП, в Швейцарии и Исландии –1,2% и 1% соответственно. 

Таблица 4. Структурные показатели оценки национальных аграрных политик Канады и США.

Составлено по: Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2018, OECD Publishing, Paris (https://doi.org/10.1787/22217371).

В США наблюдается уникальная ситуация: за счёт программ активного стимулирования спроса (школьных завтраков, продовольственных талонов для малоимущих, продовольственной помощи зарубежным странам и т.д.) показатель CSE является положительным, т.е. в рамках аграрной политики поддерживаются не только производители, но и потребители сельскохозяйственной продукции. Этот феномен наблюдается крайне редко в практике развитых стран, поэтому имеет смысл проанализировать структуру затрат на поддержку потребителей сельскохозяйственной продукции (см. табл. 5).

Таблица 5. Размер и структура затрат на поддержку потребителей сельскохозяйственной продукции в США и Канаде.

Составлено по: Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2018, OECD Publishing, Paris (https://doi.org/10.1787/22217371).

Учитывая существенные различия в механизмах и направлениях реализации аграрных политик североамериканских стран, имеет смысл проанализировать источники финансирования затрат на их осуществление (см. табл. 5). Очевидно, что трансферты от налогоплательщиков выступают основным источником финансовых ресурсов для поддержки аграрного сектора, однако в Канаде их доля существенно ниже (чуть более 50%). Поддержка потребителей сельскохозяйственной продукции выступает вторым по значимости источником вливаний средств в аграрную политику североамериканских стран, но Канада является неоспоримым лидером в этом направлении. Что касается возврата средств в бюджет от аграрного сектора в виде налогов, то в 2017 г. этот уровень в Канаде существенно выше, чем в США – 9,1% против 1,9% соответственно.

Таблица 5. Структура источников финансирования аграрных политик США и Канады.

Составлено по: Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2018, OECD Publishing, Paris (https://doi.org/10.1787/22217371).

Начиная с 1995 г. в соответствии со статьёй 18 Соглашения по сельскому хозяйству ВТО рассмотрение хода обязательств осуществляется на основе уведомлений, предоставляемых членами организации. Правила внутренней поддержки в рамках Соглашения проводят различие между программами, оказывающими и не оказывающими искажающее воздействие на торговлю. В отечественной экономической литературе преобладает негативная оценка влияния членства России в ВТО с апелляцией к развитым странам, которые не особо пострадали от подписаний соглашений ВТО⁶.

Для того чтобы ограничить искажения торговли, вызванные политикой внутренней поддержки сельского хозяйства, Соглашение по сельскому хозяйству ВТО вводит обязательства, предназначенные для ограничения такой политики. При оценке исполнения этих обязательство учитывают следующие критерии:

1. расчёт внутренней поддержки посредством измерения общего агрегированного показателя поддержки, АПП (Aggregate Measure of Support, AMS);
2. снижение максимального уровня поддержки, искажающей торговлю, так называемого связанного общего АПП;
3. ограничение уровня применяемой поддержки (текущего общего АПП).

По правилам ВТО каждая присоединяющаяся страна должна согласовать с членами ВТО объём поддержки аграрного сектора в рамках общего АПП на основе реальной поддержки за репрезентативный период. Обязательства по объёмам финансирования мер поддержки, оказывающих искажающее воздействие на торговлю, фиксируются для каждого члена ВТО в виде связанного общего АПП.

Для простоты понимания используют так называемые «корзины» – группы мер внутренней поддержки по степени искажающего воздействия на торговлю. Под влиянием ВТО Канада и США сократили финансирование мер поддержки сельхозпроизводителей, которые оказывают искажающее влияние на торговлю (меры «янтарной корзины») при одновременном увеличении расходов на меры, которые не попадают под обязательства по ограничению. Кроме того, в соответствии с ежегодными нотификациями США и Канады текущий общий АПП значительно меньше разрешённого объёма (см. табл. 6). После подписания Марракешского соглашения развитые страны сократили согласованный уровень поддержки, выше которого они не имеют права финансировать меры «янтарной корзины» (например, США и Канада – на 17%). В свою очередь, это не означает сокращения финансирования мер «янтарной корзины», что находит подтверждение в показателях поддержки по методике ОЭСР. В соответствии с методикой ВТО, если объёмы финансирования продуктово-специфических и продуктово-неспецифических мер не превышают 5% (для развивающихся стран – 10%) валовой стоимости по конкретным видам продукции или стоимости валовой продукции всего сельского хозяйства соответственно, то, применяя правило de minimis, эти объёмы финансирования не включаются в расчёт агрегированного показателя поддержки. Так, например, в 2014 г. до применения этого правила, общее финансирование мер «янтарной корзины» составило в США 13,6 млрд долл. США, в Канаде – 2,2 млрд канад. долларов. С учётом применения правила de minimis текущий АПП составил в США 3,8 млрд долл.США, а в Канаде – 0,6 млрд канад.долларов⁷.

Таблица 6. Государственная поддержка мер аграрной политики в США и Канаде по данным ВТО.

Составлено по: Notifications on domestic support: the USA and Canada. The Agriculture Committee, WTO: [сайт]: URL: >>>> (дата обращения 20.10.2018).

Одним из наиболее искажающих внешнюю торговлю инструментов считаются экспортные субсидии, которые стали предметом обсуждения в рамках Дохийского раунда переговоров ВТО. С 2001 г. их использование значительно сократилось как вследствие роста цен на продовольствие на мировых рынках, так и в результате односторонних реформ в области внутренней политики. Важной частью пакета соглашений, касающихся аграрного сектора и принятых на десятой Министерской конференции ВТО в декабре 2015 г. в г. Найроби (Кения), стали отмена субсидий на экспорт сельскохозяйственных товаров, новые правила предоставления экспортных кредитов и оказания международной продовольственной помощи. Кроме того, были установлены некоторые правила работы государственных торговых предприятий – экспортеров сельскохозяйственных товаров⁸. Как отмечает Киселев С.В. «В целом принятые решения не являются «жесткими» для развитых стран, так как в основном фиксируют уже существующие правила, по которым осуществляется экспортная поддержка. В частности, в результате проводимых в последнее десятилетие национальных реформ в области сельского хозяйства многие развитые страны отказались от использования экспортных субсидий»⁹.

Таким образом, членство в ВТО оказало влияние на изменение поддержки аграрного бизнеса в США и Канаде следующим образом:

• в соответствии с требованиями ВТО произошло снижение объёмов финансирования мер, оказывающих искажающее воздействие на торговлю;
• страны значительно увеличили финансирование мер «зелёной корзины», направленных на общую поддержку аграрного сектора. Для США также характерно значительное финансирование мер по оказанию внутренней продовольственной помощи;
• в соответствии с пакетом соглашений по экспортной конкуренции США отказались от экспортных субсидий, а Канада планирует отказаться от них к 2020 г. Однако поддержка экспорта сельскохозяйственных товаров оказывается при помощи других мер, разрешённых в соответствии с Соглашением по сельскому хозяйству ВТО.

Опыт развития сельского хозяйства стран – ведущих экспортёров сельскохозяйственных товаров может быть полезен для России, но, учитывая рушащиеся правила нынешнего миропорядка, выход США из важнейших международных соглашений и организаций, продуктовое эмбарго в рамках ответа на антироссийские санкции, можно предположить, что отечественный аграрный сектор должен стимулироваться и поддерживаться за счёт, главным образом, механизмов, которые широко применялись в США, Канаде, старых государствах – членах ЕС в конце ХХ века: прямые выплаты в доход аграрных товаропроизводителей, привязанные к объёмам выпущенной продукции; увеличение затрат на меры «зелёной» корзины (инструменты поддержки общих услуг отрасли по методике ОЭСР). В таком случае Россия не только может войти в топ-рейтинг мировых экспортёров на фоне обеспечения продовольственной безопасности, но и, учитывая площадь земельных ресурсов при пониженной плотности населения, занять нишу органических продуктов питания.