Программы социальной помощи – неотъемлемая часть государственной политики США с 1930-х годов. На протяжении многих десятилетий они претерпевают изменения в зависимости от меняющихся экономических, социальных, демографических и политических условий и факторов¹. Одним из примеров долгой успешной трансформации является Программа дополнительной продовольственной помощи (Supplemental Nutrition Assistance Program, SNAP).

Эта Программа, ранее известная как Программа продовольственных талонов, призвана оказать поддержку в покупке продуктов питания людям с низким доходом и тем, кто живёт за чертой бедности. SNAP – федеральная программа, находящаяся в ведении Министерства сельского хозяйства США, где её осуществлением занимается Служба продовольствия и питания. На штатном и местном уровнях помощь, предусмотренная программой, оказывается Отделом социальной защиты или Отделом по делам детей и семей.

В 2016 фин. г. на программу SNAP из государственного бюджета было выделено 70,9 млрд долларов. Средний размер помощи в продовольственном обеспечении составил 125,51 долл. в месяц, а контингент получателей помощи составил 44,2 млн человек². Число нуждающихся и затраты на эту программу с начала текущего столетия возрастали неравномерно³, особенно резко увеличились в период глобального финансового кризиса и преодоления его последствий. «Рекордное количество реципиентов отмечено в 2013 г. – 47,636 млн человек, при историческом максимуме расходов на программу в 79,859 млрд долларов»⁴. В последующие годы численность реципиентов и объём расходов на эту программу начали снижаться.

SNAP – самая крупная программа из 15 продовольственных программ, находящихся в ведении Министерства сельского хозяйства. С момента учреждения в качестве пилотного проекта в 1939 г., программа претерпела значительную трансформацию и в смысле содержания, и с точки зрения практического осуществления. По состоянию на 2015 г. правом на продовольственную помощь пользовались лица с доходом ниже черты бедности. «Регулярно индексируемое значение черты бедности (по доходу), позволяющее претендовать на государственную поддержку из бюджетных средств, в 2015 г. составляло около 1 тыс. долл. в месяц на человека или около 2 тыс. долл. на семью из четырёх человек»⁵.

В течение долгого времени она осуществлялась с помощью одноразовых бумажных купонов разных цветов: номиналом 1 долл. (коричневые), 5 долл. (синие) и 10 долл. (зелёные). Номинал совпадал с реальной стоимостью, выпускались купоны Бюро гравировки и печати. В конце 1990-х годов Программа продовольственных талонов была модернизирована. В некоторых штатах взамен купонов начала вводиться система специальных дебетовых карточек под названием «Электронный социальный перевод» (Electronic Benefit Transfer, EBT). С июня 2004 г. эта система реализуется на территории всех штатов. Каждый месяц продовольственная помощь в денежном эквиваленте перечисляется на дебетовую карту получателя. Владельцы карт могут расплачиваться ими за продукты питания в супермаркетах, киосках и других местах розничной торговли продуктами, включая некоторые фермерские рынки⁶.

Идея создания первой Программы продовольственных талонов (Food Stamps Program, FSP) 1939 г. приписывается нескольким государственным деятелям, прежде всего министру сельского хозяйства Генри Уоллису и первому руководителю Программы Мило Перкинсу. Перкинс сравнивал существовавшую тогда ситуацию в сфере продовольствия с глубоким оврагом, по одну сторону которого находятся фермеры, имеющие излишки произведенных продуктов, а по другую – недоедающие горожане, протягивающие руки за помощью⁷. Необходимо было найти такое решение этой проблемы, которое можно было бы успешно реализовать на практике. Изначально программа позволяла людям приобретать на льготных условиях оранжевые купоны, по стоимости равные их обычным расходам на еду, причём за каждый доллар, отданный за оранжевый купон, гражданин дополнительно получал синий купон номиналом 50 центов. Оранжевые купоны могли быть использованы для покупки любых продуктов питания, в то время как синие предназначались лишь для ряда продуктов, определённых Министерством сельского хозяйства как «излишки фермерских хозяйств».

За четыре года существования (май 1939 г. – апрель 1943 г.) Программа продовольственных талонов охватила примерно 20 млн жителей США, размер помощи в целом составил 262 млн долларов⁸.

К 1943 г. экономические и социальные последствия кризиса, с которыми была призвана бороться система продовольственной помощи (убытки фермеров и повсеместная безработица), сошли на нет. Это произошло благодаря резкому увеличению государственного сектора экономики, росту промышленности и государственных доходов по программе ленд-лиза. Действие программы было остановлено.

Однако уже после окончания Второй мировой войны стало ясно, что проблема перераспределения продуктов питания и помощи бедным слоям населения стоит всё так же остро. С момента прекращения первой Программы продовольственных талонов в 1943 г. и до принятия следующей велись дебаты, исследования, вносились законодательные инициативы по возобновлению столь нужной системы продовольственной помощи.

21 сентября 1959 г. Конгресс принял проект закона, обязывающий Министерство сельского хозяйства заново ввести систему продовольственных талонов до 31 января 1962 г. Однако президент Д. Эйзенхауэр документ не подписал. Лишь 2 февраля 1961 г. президент Дж. Кеннеди своим первым указом призвал расширить систему раздачи бесплатного питания и объявил о возобновлении пилотных программ продовольственных талонов. Эти программы всё так же предполагали покупку талонов, однако исключали концепцию специальных карточек определённого цвета для списка «избыточных» продуктов питания. Одной из главных целей было увеличение рационального потребления скоропортящихся продуктов.

Член Палаты представителей от штата Миссури демократ Леонор К. Салливан, активно выступавшая в Конгрессе за возобновление программы на протяжении семи лет, критически отзывалась о принятом плане: «Отчаянное стремление Министерства сельского хозяйства расширить программу до невероятных масштабов, охватить ею 25 млн человек, лишь сделает всю идею нелепой и разрушит систему продовольственной помощи»⁹. Однако пилотный проект успешно просуществовал до 1964 г., когда на обсуждение в Конгресс был вынесен проект закона о продовольственных талонах. Изначально предполагалось выделить 75 млн долл. для помощи 350 тыс. граждан. В Палате представителей эта инициатива получила колоссальную поддержку: 90% демократов из крупных городов, 96% представителей из мелких поселений и 87% выходцев из сельской местности. Республиканцы в большинстве своём выступили «против»: лишь 12% представителей крупных городов, 11% из поселений и 5% представителей сельской местности поддержали законопроект. Президент Л. Джонсон приветствовал идею продовольственных талонов как «реальный ответственный шаг к более полному и более мудрому использованию сельскохозяйственной продукции»¹⁰.

Закон стал результатом компромисса между партиями и частью плана по повышению государственных субсидий фермерам, производящим хлопок и пшеницу. Конгрессмены из сельскохозяйственных районов поддержали программу в обмен на то, что члены Палаты представители из городов не заблокируют сельскохозяйственные субсидии. Программа продовольственных купонов, наряду с «Медикейд» (Medicaid), государственной программой медицинской помощи нуждающимся, программой доступного образования для детей из малообеспеченных семей и представителей национальных меньшинств «Успешный старт» (Head Start) и программой по профессиональной подготовке «трудной» молодёжи от 16 до 24 лет «Трудовой корпус» (Job Corps) были первыми в числе мер по борьбе с бедностью в 1960-е годы.

31 января 1964 г. президент Л. Джонсон в рамках платформы «Война с бедностью», сформулированной ранее в его ежегодном послании Конгрессу, внёс законодательную инициативу о введении продовольственных талонов. Министр сельского хозяйства О. Фриман принял документ на рассмотрение 17 апреля 1964 г. На обсуждение Конгресса законопроект был представлен Л. Салливан.

Одним из членов Комитета по сельскому хозяйству в Палате представителей, которые были твёрдыми сторонниками программы накануне её принятия, был республиканец Роберт Доул. Совместно с сенатором Дж. Макгаверном он разрабатывал компромиссное для обеих партий решение двух ключевых проблем, связанных с продовольственной помощью: сложные условия её получения и нечётко прописанные требования, которым должны были соответствовать потенциальные получатели. Новый закон был призван поддержать сельскохозяйственный сектор и улучшить качество питания населения с низкими доходами. Однако ещё одной – политической – целью было поместить пилотную программу FSP под контроль Конгресса и превратить исполнительный указ президента в закон.

В законе было предусмотрено следующее: 1. Порядок функционирования программы и условия получения вспомоществования определялись на уровне штатов. 2. Получатели программы должны были заплатить среднюю сумму затрат на питание, взамен получив продовольственные купоны, которые можно было обменять на набор продуктов питания, входящих в полноценный рацион. 3. В перечень продуктов, которые можно было получить по купонам, входило всё, кроме алкогольных напитков и импортной продукции. Также в перечень не входили корма для домашних животных. В первоначальном проекте программы, разработанном Палатой представителей, кроме всего прочего, отсутствовали безалкогольные напитки и деликатесы. 4. Запрещалась дискриминация по признакам расы, религиозной принадлежности, национальности или по политическим взглядам. 5. Разграничение полномочий между штатами (администрации штатов были ответственны за оформление документов и выдачу удостоверений участников программы) и федеральным правительством (финансирование льгот и выдача специальных лицензий поставщикам и продавцам продукции). 6. В 1964 г. на программу предполагалось выделить не более 75 млн долл. из государственного бюджета. В течение двух последующих лет эту сумму планировали увеличить до 100 млн долл. и 200 млн долл. соответственно.

Число получателей программы, её географические рамки и масштабы финансирования увеличивались с каждым годом. Причиной тому стали несколько факторов. Во-первых, это было связано с острой проблемой безработицы в 1970-е годы. В это десятилетие среднегодовой уровень безработицы в стране, по официальным данным, составил около 6,2%, что имело тяжёлые социальные последствия. В официальных правительственных отчётах экспертов, исследовавших жизнь американцев в «бедствующих районах страны», впервые за многие годы стали фигурировать данные, отражающие наличие в США хронического голода и недоедания¹¹. В конце 1970-х годов в таком положении из-за продолжительной безработицы или прекращения выплаты пособия по безработице оказалось 42% семей, живущих за чертой бедности¹².

Одновременно с ростом числа участников FSP в условиях кризиса росло беспокойство по поводу затрат государственного бюджета на программы вспомоществования. Главным вопросом на повестке дня руководителей FSP был поиск баланса между доступностью продовольственных купонов для нуждающихся и прозрачностью программы. В результате в 1970-е годы был принят важный закон, регулирующий продовольственное законодательство в рамках Программы продовольственных купонов. Закон P.L. 91-671от 11 января 1971 г. ввёл следующие положения:

• установил универсальные требования к потенциальным получателям, действующие на всей территории США;
• определил стандарты продовольственных товаров, получаемых по программе так, чтобы они полностью соответствовали здоровому полноценному рациону питания;
• закрепил требование о расширении программы в будущем; обязал Министерство сельского хозяйства возмещать штатам 50% затрат на административные и технические нужды, связанные с осуществлением программы;
• распространил действие FSP на территории Гуама, Пуэрто-Рико и Вирджинских островов США;
• и, наконец, по этому закону было выделено 1,75 млрд долл. для осуществления программы на 1971 фин. год.

На общенациональном уровне обновленная Программа продовольственных талонов начала действовать с 1 июля 1974 г. В том же году была принята Программа дополнительного гарантированного дохода (Supplemental Security Income, SSI). Её участники автоматически могли стать получателями продовольственных льгот в зависимости от законодательства штата¹³.

В 1977 г. и республиканская администрация, и пришедшие им на смену демократы предлагали проекты реформирования FSP. Республиканцы высказывались за сокращение числа социальных работников, занятых в осуществлении программы, и усиление контроля, в то время как проект демократов был сфокусирован на упрощении и модернизации громоздкой процедуры получения помощи. Главную проблему они видели в том, что нуждающиеся часто не получали продовольственных купонов в установленные сроки из-за ошибок при составлении документации или некомпетентности социальных работников.

Среди всех предложений о реформах общим лозунгом представителей обеих партий в Конгрессе стало «устранение требования о покупке купонов», что и гарантировал принятый закон (S. 275). Теперь граждане не должны были «покупать» свою субсидию на продукты, вместо этого они напрямую получали книжку с купонами. Сторонники реформы утверждали, что она устранила серьёзный барьер для семей, нуждающихся в материальной поддержке со стороны государства.

Масштабная и дорогая Программа продовольственных купонов в начале 1980-х годов была предметом дискуссий и скрупулезного анализа как со стороны администрации президента, так и со стороны Конгресса США. В результате появились законы 1981 г. и 1982 г., по которым предполагалось сократить программу следующим образом: 1. Введён временный запрет на принятие поправок и дополнений к программе; 2. Установлены ограничения на повышение суммы, ежегодно выделяемой из федерального бюджета на осуществление программы; 3. Определены периоды отчётности о затратах в каждом штате; 4. Осуществлена замена FSP на единовременную субсидию продовольственной помощи на территории Пуэрто-Рико; 5. Введён учёт пенсионных счетов в качестве источников дохода; 6. Штатам было дано право вводить требование, согласно которому как кандидаты, так и участники программы, в случае потери работы, должны были обязательно находиться в поиске вариантов занятости¹⁴.

1. Исключение суммы налоговых вычетов из категории «Доходы» при подаче заявки на участие в программе;
2. Упрощение процедуры медицинских осмотров;
3. Индексация минимального размера помощи;
4. Введение грантов на программы обучения рациональному питанию;
5. Установление жёстких мер против нарушителей условий участия в программе: отдельно для физических и для юридических лиц;
6. Введение системы электронной выплаты пособий и льгот (Electronic Benefits Transfer, EBT) в качестве альтернативы выдаче бумажных сертификатов. Впервые эта система начала работать в Ридинге, штат Пенсильвания, в 1984 году.

В 1990-е годы система продовольственной помощи в США пережила значительную трансформацию. Это было связано, во-первых, с вышеупомянутой системой электронных льгот. Вслед за Пенсильванией многие штаты начали отказываться от бумажных купонов в пользу дебетовых карточек при осуществлении программ вспомоществования. Данная мера была призвана сократить расходы государственного бюджета на печать купонов, а также сделать помощь более доступной, сэкономив время получателей, которым раньше приходилось ждать купоны по почте или забирать их лично. Кроме того, электронные льготы сокращали вероятность краж и мошенничества. Все штаты были обязаны перейти на систему электронных льгот до 1 октября 2000 года. Во-вторых, с принятием закона «О личной ответственности и возможности трудоустройства» 1996 г. (Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act, PRWORA) и закона «Об улучшении и реформе сельского хозяйства» (Federal Agriculture Improvement and Reform Act) 1996 г. произошли следующие изменения:

1. Легальные иммигранты, прожившие в США не менее пяти лет, отныне не имели право претендовать на участие в программе;
2. Минимальный размер помощи был заморожен на определённом уровне без возможности повышения;
3. Были введены временные ограничения на пользование продовольственными купонами для тех здоровых взрослых людей, не имеющих иждивенцев, которые не работают по меньшей мере 20 часов в неделю или не участвуют в Программе профессиональной подготовки.

В результате этих изменений число участников программы резко сократилось¹⁵. Не менее значительные изменения во всей системе продовольственной помощи произошли и в начале 2000-х годов. Тогда, согласно закону 2008 г. (The Food, Conservation, and Energy Act), Программа продовольственных купонов была переименована в Программу дополнительной продовольственной помощи (Supplemental Nutrition Assistance Program, SNAP), и все термины «купон» и «талон» в федеральном законодательстве были заменены на «карточка» и «система электронных льгот»¹⁶. Размеры нематериальной помощи по программе были временно увеличены в рамках Плана американского возрождения и реинвестиций 2009 г., направленного на преодоление последствий глобального финансового кризиса 2008–2009 годов. С апреля 2009 г. по ноябрь 2013 г. финансирование SNAP было увеличено на 13,6%, и среднемесячный размер помощи составил 133 доллара¹⁷.

По истечении срока действия этого решения в ноябре 2013 г. максимальная сумма помощи для семьи из четырёх человек сократилась с 668 долл. в месяц до 632 долл., для одного человека – с 200 долл. до 189. Как оказалось, такие сокращения затрагивали интересы не только самих получателей льгот, но и крупных американских корпораций, работающих в сфере питания и продовольствия. В июне 2014 г. в журнале «Мазэ Джонс» появилась статья, в которой представители сети гипермаркетов «Уолмарт» утверждали, что 18% всех средств, получаемых по программе SNAP, тратится в их магазинах. «Наш бизнес подвергается многим рискам, связанным как с глобальной экономической ситуацией, так и с внутриэкономическими факторами, которые мы не в силах контролировать. В эти факторы риска входят изменения размера выплат и условий участия в Программе дополнительной производственной помощи и другим программах вспомоществования»¹⁸.

Размер помощи, получаемой домохозяйствами по программе SNAP, зависит от числа членов семьи, их возраста, медицинских показаний, а также суммы совокупного месячного дохода. Для участия в программе общий месячный доход семьи из четырёх человек или отдельного человека должен равняться не более 130% установленной на федеральном уровне черты бедности, т.е. должен составлять не более 2552 долл. и 1245 долл. соответственно. Общий месячный доход включает в себя все доходы без вычета налогов, расходов на страхование, пенсию и т.п.¹⁹

Сумма вспомоществования рассчитывается по формуле: из суммы максимального месячного дохода до уплаты налогов вычитают 30% суммы дохода после уплаты налогов. В разных штатах установлена максимальная сумма выплат, которая варьирует в зависимости от стоимости продовольствия.

Таблица 1. Максимальные суммы выплат по SNAP по штатам, долл.*

Существуют также требования относительно источников дохода, которые могут варьировать от штата к штату. Однако общее условие состоит в том, что сумма необходимого дохода должна быть размещена на банковском счёте или дебетовых карточках. Например, на банковском счёте семьи должно быть не более 2250 долларов. Если один из членов семьи достиг возраста 60 лет и/или имеет инвалидность, эта сумма может составлять не более 3250 долларов.

При выдаче разрешения на получение продовольственной помощи учитывается также процент расходов на жильё в общей структуре расходов кандидатов. Нормальным считается показатель в 30%, однако растущие цены на недвижимость и жилищно-коммунальные услуги делают этот идеал трудно достижимым.

Эта проблема особенно заметна в Нью-Йорке, где 28% жителей, арендующих жильё, тратят на это более половины своих доходов. Среди семей с низкими доходами этот показатель намного выше. Согласно подсчётам Сообщества социальных служб, 65% населения Нью-Йорка живут за чертой бедности и отдают более 50% доходов в качестве арендной платы за жильё. В таких случаях из общего месячного дохода вычитается стоимость аренды, и уже эта сумма учитывается в качестве дохода при рассмотрении заявки на участие в программе.

В 2002 г. была восстановлена возможность получения помощи лицами с официальным статусом иммигранта при условии, что человек проживает на территории США не менее пяти лет либо уже получает социальное вспомоществование в связи с инвалидностью, либо имеет детей младше 18 лет.

 Для участия в программе кандидат должен заполнить заявление и отдать его на рассмотрение в ближайший офис SNAP. В каждом штате формы заявления различаются, и доступны для заполнения в электронном виде в режиме реального времени, за счёт чего процесс подачи заявки на получение помощи по Программе дополнительной продовольственной помощи заметно упростился.

В качестве источника необходимой информации, например, о продуктах питания, доступных по программе, кандидаты могут использовать сайт Федеральной продовольственной службы²⁰.

• фрукты и овощи;
• хлебобулочные изделия и злаки (включая сладости);
• молочные продукты (включая мороженое);
• мясо, птица, рыба и морепродукты.

• вино, пиво, другие алкогольные напитки, сигареты, табак;
• товары бытовой химии и товары для животных;
• готовые блюда;
• лекарства и витамины.

Осуществление SNAP, как уже говорилось ранее, происходит и на федеральном уровне, и на уровне штатов. Согласно федеральному законодательству, штаты могут по-разному организовывать работу программы. В 2015 г. Министерство сельского хозяйства США выпустило документ под названием «Доклад о подходах штатов», в котором содержались 11 различных моделей осуществления Программы дополнительной продовольственной помощи. В нём говорится: «Положения, правила и ограничения SNAP предоставляют штатам различные варианты её осуществления. Штаты используют эту возможность для адаптации своих программ в целях удовлетворения потребностей лиц с низким уровнем дохода. Модернизация и технический прогресс предоставили штатам новые возможности для управления программой. Некоторые подходы могут способствовать достижению изначальных целей программы, таких как устранение или уменьшение барьеров на пути доступа семей и отдельных лиц с низким уровнем дохода или оказание более эффективной поддержки тем, кто ищет работу или уже работает. Гибкость законодательства помогает штатам сосредоточить большее внимание на помощи наиболее нуждающимся, рационализировать администрирование программ и их осуществление на практике, а также координировать деятельность программы продовольственной помощи с другими программами социального вспомоществования»²¹.

Возрастная и этническая структура участников Программы также менялась на протяжении последних десятилетий в связи с изменением общей демографической ситуации. По данным Министерства сельского хозяйства на 2010 г., 49% всех участников – полные семьи с детьми не старше 17 лет, 55% составляют неполные семьи; 15% получателей продовольственной помощи проживают вместе с пожилыми (старше 60 лет) родственниками; в 20% семей присутствуют лица с инвалидностью; 37% участников программы представляют белое население, 22% – афроамериканцы, 10% – выходцы из Латинской Америки, 2% – лица азиатского происхождения, 4% – представители коренного населения США, 19% – лица, принадлежащие к другим этническим группам²².

Главными вопросами остаются следующие: отвечает ли SNAP указанным целям, а именно обеспечивает ли программа продовольственную безопасность для незащищённых слоёв населения, повышается ли качество жизни семей с низкими доходами, снижаются ли показатели бедности? 

Социологические исследования показывают, что кандидатами на получение помощи становятся, как правило, люди, которые не могут обеспечить себе полноценный рацион и находятся в откровенно отчаянном положении. После получения ими продовольственной помощи риск недоедания и получения плохого питания снижается на 20–30%, однако полностью не исчезает²³. 

Масштабы бедности, вызванной финансовым кризисом, безработицей и другими факторами, напрямую влияют на параметры программы. Так, затраты на её осуществление и число участников резко выросло в течение 2008–2013 гг., однако уже в 2015 г. показатели начали постепенно снижаться в связи с выходом страны из кризиса. Семьи с ограниченным бюджетом часто вынуждены экономить на питании, чтобы позволить себе другие расходы (жильё, транспорт, медицинское страхование, образование и т.д.), и Программа дополнительной продовольственной помощи призвана частично уменьшить бремя расходов таких семей. Действительно, получая качественное питание по программе, люди с низкими доходами могут тратить больше на другие нужды.

Однако вопрос о качестве продуктов, получаемых по продовольственным карточкам, часто становится предметом дискуссий и критики, так как программа не предусматривает каких-либо специальных стандартов качества при закупках сельскохозяйственной продукции. Кроме того, в апреле 2013 г. Служба экономических исследований Министерства сельского хозяйства США опубликовала результаты своего исследования, согласно которым индекс здорового питания у участников SNAP немного ниже, чем у остального населения. 

 По данным Службы экономических исследований, «SNAP – социальная программа, которая призвана смягчить влияние экономических циклов на общий уровень благосостояния населения. Во время экономического подъёма число участников сокращается, так же как и затраты государственного бюджета, а во время спада растущие расходы на продовольственную помощь стимулируют экономику, смягчая воздействие кризиса на материальное положение граждан»²⁴. Что касается эффекта, который оказывает система продовольственных карточек на торговлю и бизнес, здесь стоит упомянуть самую крупную в США сеть гипермаркетов «Уолмарт», которая получает 18% всей прибыли за счёт средств, выделенных по программе.

Таким образом, проследив историю трансформации и модернизации Программы дополнительной продовольственной помощи в США, можно сделать вывод о том, что она оказывает очень важный положительный эффект на благосостояние населения и социальный климат в целом. Однако в свете приоритетов федерального бюджета США на 2018 фин. г. «многие программы социального назначения оказываются в зоне сокращения»²⁵.

Учитывая, что в России и в других странах Евразийского экономического союза, где «процесс обеднения затронул многие категории населения, но некоторые социальные группы, уже находившиеся недалеко от границы прожиточного минимума, оказались в зоне особого риска»²⁶, накопленный в Соединённых Штатах опыт может быть полезен в плане организации, формирования принципов предоставления продовольственной помощи нуждающимся.