Возвращается ли Канада в мировое сообщество?

Напомним, что в основе внешнеполитической платформы Либеральной партии на выборах 2015 г. лежала идея активизации роли Канады в мире. Под лозунгом «Канада возвращается» либералы обещали вернуть прежний «блеск» изрядно потускневший репутации Канады в мировом сообществе. Для этого они планировали выйти с новыми дипломатическими инициативами, возобновить участие Канады в операциях по поддержанию мира, в программах помощи международному развитию, в разработке норм международного права.

Поначалу декларированные Дж. Трюдо либеральный интернационализм и гуманитарные ценности, личное обаяние и семейные традиции способствовали небывалому всплеску его популярности за рубежом, установлению многочисленных новых контактов и оживлению старых связей. Как отмечает канадский исследователь М. Фишер из Канадского института изучения глобальных проблем, «для западных либеральных политиков, оказавшихся лицом к лицу с Трампом, Дж. Трюдо был единственной и последней надеждой»¹.

Однако через два года всё изменилось. СМИ и аналитики отмечали ставшие очевидными недостаток опыта и компетентности премьер-министра, эпатажные нарушения правил процедуры и этикета с последующими извинениями, пристрастие к внешним эффектам (к экстравагантной одежде и участию в фото сессиях). Для характеристики поведения главы правительства канадские и зарубежные СМИ стали употреблять словосочетание «дипломатия моды» (fashion diplomacy). Одной из первых это сделала французская газета «Ле Монд» (Le Monde)². Термин, относительно недавно вошедший в политический лексикон, означает использование модной одежды и аксессуаров как инструментария дипломатии, в том числе для передачи скрытых месседжей и намеков.

По поводу Дж. Трюдо определение нередко использовалось с отрицательной коннотацией. Особенно ироничным было освещение его поездки в Индию в феврале 2018 г., когда он и его семья (жена Софи-Грегуар и трое детей) путешествовали по стране, постоянно переодеваясь в различные национальные индийские костюмы и произнося намасте́ (индийское и непальское приветствие и прощание). Визит чуть не закончился скандалом, когда в числе приглашённых на приём к Дж. Трюдо оказался канадец, связанный с сигскими сепаратистами и обвинённый в террористических действиях против канадского правительства. По словам индийской газеты «Дейли ньюс энд аналисис», многие жители решили, что c модной дипломатией «Трюдо перестарался»³, а бывший посол Канады в Китае Д. Малруни назвал визит «самой неудачной внешнеполитической инициативой за последнее время»⁴.

В этих условиях уверенность политической элиты в победе Канады на предстоящих выборах в СБ ООН заметно пошатнулась. Статья Э. Кэдделла, занимавшего в прошлом должность старшего консультанта МИД Канады, так и называется: «Почему Канада проиграет в борьбе за место в Совете Безопасности ООН?»⁵. Свой скептицизм относительно перспектив Канады в номинации Э. Кэдделл объясняет тремя причинами.

С Кэдделлом солидарны и другие авторитетные учёные. Дж. Трент, исследователь из Оттавского университета, рекомендует создать специальное подразделение в МИД Канады, которому будет поручена разработка давно назревших реформ ООН. Поиск путей устранения недостатков и просчётов организации следует вести в тесном взаимодействии с экспертным сообществом и неправительственными организациями. Эти игроки могут представить собственное, отличное от официального видение вариантов модернизации ООН⁶.

Идею такой синергии разделяют и «ветераны» дипломатической службы Канады – бывший министр иностранных дел Л. Эксуорзи и бывший посол Канады в ООН А. Рок⁷. Их программа преобразования ООН включает следующие меры: реформу «недееспособного» СБ ООН и передачу части его функций региональным организациям; создание постоянных резервных сил ООН; образование сети приёма мигрантов в странах, не входящих в ЕС.

Камнем преткновения между Канадой и некоторыми из государств – членов Группы стало отношение к вопросу о репродуктивных правах женщин. Традиционно канадские программы помощи развитию были ориентированы на данную проблематику. Продолжая эту линию, правительство Дж. Трюдо объявило охрану репродуктивных прав женщин и девочек приоритетным направлением канадской политики помощи международному развитию. На защиту женских прав Оттава выделила 650 млн долл. на три года⁸. В список финансируемых услуг либералы включили распространение противозачаточных средств, консультирование в области планирования семьи, сексуальное и половое просвещение, а также, что очень важно, обеспечение свободного и легального доступа к абортам.

Саммит-2018 упомянут нами в контексте гендерных проблем и продвижения прав женщин, которые канадское руководство планировало сделать одной из основных тем повестки дня. В преддверии встречи в верхах был создан Консультативный совет по проблемам гендерного равенства, отвечавший за внедрение гендерного компонента во все мероприятия и обсуждаемые вопросы. На наш взгляд, несмотря на усилия принимающей стороны, гендерные вопросы не стали на встрече приоритетными – в центре дискуссий были выработка торговой политики и стратегических подходов к ключевым международным проблемам. К результатам, достигнутым на гендерном направлении, следует отнести включение в итоговое коммюнике раздела о продвижении гендерного равенства и обеспечении прав женщин. Основное внимание в нём было уделено устранению дискриминации в отношении женщин в сфере труда, образования и в экономической жизни. Был создан специальный фонд с общим бюджетом около 3,8 млрд кан. долл.⁹ Он будет финансировать образование женщин в странах, находящихся в кризисных или конфликтных ситуациях. Примечательно, что вопрос о репродуктивных правах женщин в документах саммита вообще не упоминался, что вызвало критику канадских экспертов и женских неправительственных организаций. Скорее всего, канадцы передумали продвигать вопрос о репродуктивных правах и финансирование абортов, опасаясь, как указывалось выше, вызвать новую волну недовольства у руководства развивающихся стран – членов «Группы-77» в преддверии выборов в СБ ООН. Кроме того, Оттава не захотела создавать лишние раздражители в и без того заметно охладевших канадо-американских отношениях. Как известно, Д. Трамп свернул финансирование Фонда ООН в области народонаселения и других программ, предоставляющих информацию и услуги репродуктивной медицины в развивающихся странах.

«Табель успеваемости»

Выводы Э. Кэдделла во многом совпадают с заключениями экспертов, участвующих в исследовании «Табель успеваемости в области внешней политики» (Foreign Policy Report Card). Оно уже второй год проводится преподавателями и студентами школы международных отношений им. Н. Патерсона при Карлтонском университете (Оттава) и журналом «Кэнейдиан форин полиси». Оценка выводится на основании трёх критериев. Первый критерий: сопоставление риторики (электоральных обещаний 2015 г.) и реальности (конкретных политических действий Оттавы). Второй критерий: экспертная оценка эффективности внешней политики по каждому из обозначенных в проекте направлений. Третий критерий: степень открытости и подотчётности правительства своим гражданам при разработке внешней политики.

За второй год пребывания у власти правительство Дж. Трюдо получило за свою внешнюю политику оценку В- (по шкале, где наивысший балл А+, а самый низкий – F). В некоторых сферах политика стала более успешной, чем в предыдущем году, в других она оказалась менее эффективной. «Действия правительства часто не соответствовали, а иногда противоречили риторике и были больше направлены на продвижение бренда Канады, чем на решение конкретных проблем», – говорилось в публикации¹⁰. Помимо общей оценки внешнеполитического «поведения» правительства, авторы выставили также «отметки» по каждому из основных направлений его международной деятельности (см. табл. 1).

Начнём с иммиграционной политики и приёма беженцев, сфер, которые по данным 2017 г., имели самый высокий рейтинг. Главным достижением правительства стало вступление в силу закона С-6. Он внёс поправки в канадский закон «О гражданстве» и в другие законодательные акты, касающиеся прав мигрантов и беженцев, что позволило Дж. Трюдо выполнить большую часть своих предвыборных обещаний. Таких как немедленное предоставление права постоянного проживания супругам канадских граждан, прибывающим в Канаду; восстановление беженцам и претендентам на статус беженца временных льгот в области здравоохранения; увеличение максимального возраста материально зависимых членов семьи с 19 до 22 лет¹¹.

Совместными усилиями канадцы стремились убедить не только руководителей Белого дома, но и конгрессменов, власти штатов, представителей муниципалитетов, промышленности и бизнеса в необходимости сохранения НАФТА. «Именно такая стратегия воздействия на администрацию Трампа является оптимальной, даже несмотря на усилившуюся напряжённость в отношениях в связи с перспективой введения Белым домом пошлин на ввоз стали и алюминия», заключают авторы доклада¹².

С момента опубликования этого исследования ситуация в канадо-американских отношениях, однако, существенно ухудшилась. Главной причиной серьёзных разногласий стало, как упоминалось выше, введение Соединёнными Штатами с 1 июня с.г. таможенных пошлин на импорт канадской стали и алюминия. Для справки: Канада экспортирует в США 90% своей стали, а канадский алюминий составляет 41% американского импорта алюминиевой продукции¹³. Оттава отреагировала непривычно резко: с начала июля вступили в силу тарифы Канады на импорт американских товаров на общую сумму около 13 млрд долларов¹⁴. Аналитики заговорили об угрозе торговой войны между США и Канадой, а сам премьер-министр заявил на пресс-конференции об острой необходимости диверсифицировать внешнеэкономические связи для ослабления зависимости от Вашингтона. Стремление упрочить положение страны при отстаивании своих торговых интересов отразили и перестановки кабинета, проведённые Дж. Трюдо в июле 2018 года. Джим Кэрр, занимавший пост министра природных ресурсов, был назначен министром диверсификации международной торговли. Обратим внимание на переименование должности: предшественник Дж. Кэрра – Франсуа-Филипп Шампань, был министром внешней торговли. Деятельность Дж. Кэрра будет направлена на заключение торгового соглашения с Китаем, ратификацию договорённости с Евросоюзом и обеспечение более глубокой экономической интеграции с Латинской Америкой.

Выводы экспертов проекта школы международных отношений имени Н. Патерсона относительно торговой политики правительства Дж. Трюдо в 2017 г сводились к следующему. Во-первых, оно сконцентрировало и объединило основные усилия на переговорах НАФТА и действовало более продуманно и конструктивно, чем можно было ожидать. Во-вторых, на тихоокеанском направлении политическое поведение Оттавы было непредсказуемым и нестабильным. В-третьих, визит Дж. Трюдо в Китай был охарактеризован как «провалившийся»¹⁵.

Миротворчество и программы помощи развитию

Как отмечалось выше, либералы рассчитывали вернуть расположение мирового сообщества путём расширения участия Канады в миротворческих операциях ООН и программах помощи международному развитию. В пункте предвыборной программы Либеральной партии, посвящённом миротворчеству, говорилось о достижениях и особенностях Канады в этой области, таких как накопленный опыт организации медицинских бригад, инженерной, авиационной и логистической поддержки, разработанные обучающие программы и тренинги для местного персонала, отличная боевая подготовка военнослужащих, а также знание ими французского языка, которое может пригодиться во франкоговорящих «горячих точках». Либералы обещали использовать этот потенциал при формировании новой миротворческой политики.

Позиция правительства вызвала острые споры в политических, научных и общественных кругах¹⁶. Обсуждались как общие вопросы (судьба и трансформация классического миротворчества, изменение мандата военнослужащих), так и канадские проблемы (целесообразность участия Канады в миротворчестве, её «ниша» в новых операциях, контуры и параметры будущего вклада). Противники отправки канадских контингентов ссылались на трагические события 1990-х годов в Руанде и Сомали, на большие потери персонала ООН в зонах конфликта. Сторонники убеждали Оттаву не отсиживаться в стороне, сохранить роль Канады в международной повестке дня и не допустить дальнейшего усиления регионализма в её внешней политике.

Центральное место в канадской повестке дня на Ванкуверском саммите заняли вопросы предотвращения найма и использования детей-солдат и продвижения гендерной составляющей в миротворческие операции. Инициатива Элси, названная в честь первой в мире женщины авиаконструктора канадки Элизабет Макгилл, предусматривала обеспечение систематического роста числа женщин в миротворческих операциях; создание глобального фонда помощи женщинам-миротворцам; внедрение гендерного анализа во всю миротворческую деятельность¹⁷. Специалисты из школы международных отношений имени Н. Патерсона сочли эти предложения «заслуживающими позитивной оценки», но скромными, особенно на фоне неспособности правительства определиться с взятыми на себя миротворческими обязательствами¹⁸. Они критиковали Дж. Трюдо за закрытость и недемократичность процесса принятия решений в области военной политики и миротворчества. Исследователи напоминали, что именно авторитарный стиль управления С. Харпера, отсутствие транспарентности и коммуникаций с прессой были в числе важных предпосылок проигрыша консерваторов на выборах 2015 года.

С этими экспертами согласен сотрудник Канадского Института изучения глобальных проблем Х. Кумс. Хотя такие проекты и программы, как инициатива Элси и «Женщины, мир и безопасность» вызывают одобрение, они могут быть эффективными только в дополнение к решительным действиям по установлению прочного и долгосрочного мира. Если Канада заинтересована в том, чтобы её воспринимали всерьёз в мире и в ООН, она «должна повысить ставки». Правительству следует предоставить внушительные военные подразделения и вооружения, а также внести невоенный вклад в постконфликтное развитие региона¹⁹.

Долгожданное решение было принято в марте 2018 года. Канада направит в Мали два вертолёта «Чинук» (Chinook), четыре вертолёта «Грифон» (Griffon) и около 250 военных для обслуживания авиации и оказания логистической или медицинской поддержки. Канадский контингент прибудет на смену миротворцам из Германии и будет находиться в Мали в течение 12 месяцев. Дата начала операции, намеченной на август 2018 г., будет уточнена²⁰.

Им возражали члены парламентской оппозиции, военные аналитики, политические и общественные деятели. Представленные аргументы сводились к следующему. Во-первых, ситуация в Мали – одна из самых опасных в мире. Начавшись с восстания туарегов, конфликт привёл к столкновению с радикальными исламистами, образованию на севере страны их оплота, вовлечению в боевые действия ведущих мировых держав, использованию в военных действиях детей в качестве солдат. СМИ обращали особое внимание на последнее обстоятельство: участие малолетних солдат оказывает тяжёлое психологическое воздействие на воюющих с ними миротворцев. Упрекая Дж. Трюдо в недальновидности, эксперты приводили внушительные цифры. С 2013 г. по март 2018 г. в Мали погибли 162 миротворца ООН. «Отправляя наших военных в Мали, мы бросаем их в трясину», – пишет известный канадский журналист Д. Крейден. Он рекомендует правительству отойти от ставшего анахронизмом миротворчества и сосредоточить усилия на выполнении основных обязательств Канады в НАТО и НОРАД²¹.

Во-вторых, участие 250 канадских военных в Мали не восстановит лидирующую роль Канады в сфере миротворчества. По данным на 31 марта 2018 г., в подобных операциях ООН служили всего 47 канадцев, что является самым низким количественным показателем в истории канадских операций по поддержанию мира. Однако «добавление» 250 военных всё равно существенно не изменит место Канады в рейтинге стран, поставляющих миротворцев. Ведущие позиции занимают Эфиопия (8331 человек), Бангладеш (7007 человек), Индия (6711 человек)²² – размеры, несопоставимые с численностью канадского контингента.

На втором традиционном направлении международной деятельности Канады – оказании помощи международному развитию – также наметились определённые сдвиги. В июне 2017 г. министр М. Бибо объявила о приоритетах новой политики помощи развитию. Её название «Феминистская политика международной помощи развитию» говорило само за себя. Правительство планировало бороться с нищетой и отсталостью в мире, уделяя главное внимание защите прав девочек и женщин. Предусматривалось также внедрять гендерную составляющую во все без исключения виды деятельности, финансируемые Канадой²³. Географическое предпочтение предполагалось отдавать беднейшим странам Африки к югу от Сахары.

«Пробел» был ликвидирован благодаря принятию федерального бюджета на 2018 г., в котором на программы помощи развитию было выделено 2 млрд долл. на пятилетний срок. Выделенная сумма представляет собой самое крупное финансирование официальной донорской помощи Канады за последние 16 лет²⁴. Большая часть канадских НПО поддержала тональность и политику Оттавы, отмечая прозрачность и открытость бюджета. Однако были высказаны и упреки правительству в скудном финансировании.

В заключение приведём две противоположные оценки международной деятельности Дж. Трюдо. В «Табеле успеваемости в области внешней политики» говорится: «При предыдущих либеральных правительствах Канада активно "экспортировала" свою уникальную модель федерализма, культурные и духовные ценности, достижения законодательной и судебной систем. Сегодня… кроме участия в неэффективных торговых переговорах и проведения военных тренингов в нескольких странах, Канада [в международной повестке дня. – Е.И.] числится "среди пропавших без вести"»²⁵. С этим жёстким вердиктом не согласен бывший канадский дипломат, ныне – вице-президент Канадского Института изучения глобальных проблем К. Робертсон, который считает, что Дж. Трюдо стал опытным лидером (сейчас он – третий по стажу пребывания у власти среди глав государств «Большой семёрки»), конструктивным интернационалистом, хорошо выстраивающим отношения с Д. Трампом²⁶.